Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2012 по делу n А46-228/2012. Оставить без изменения определение первой инстанции: а жалобу - без удовлетворения (ст.272 АПК)

ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

644024, г. Омск, ул. 10 лет Октября, д.42, канцелярия [phone], факс:37-26-22, www.8aas.arbitr.ru, [email protected]

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

город Омск

06 февраля 2012 года

 Дело № А46-228/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 31 января 2012 года

Постановление изготовлено в полном объеме 06 февраля 2012 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,

судей Кливера Е.П., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем  Кулагиной Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-934/2012) Министерства финансов Омской области на определение Арбитражного суда Омской области от 16.01.2012 об удовлетворении заявления о принятии мер по обеспечению имущественных интересов в части по делу № А46-228/2012 (судья Солодкевич И.М.) по заявлению Администрации города Омска о принятии мер по обеспечению имущественных интересов, поданное по заявлению к Министерству финансов Омской области о признании приказа от 11.01.2012 № 3 недействительным,

при участии в судебном заседании представителей:

от Министерства финансов Омской области – Каурова С.А. по доверенности № 10-1908/6513 от 16.11.2011 сроком действия один год, личность установлена на основании служебного удостоверения;

от Администрации города Омска – Окишев К.В. по доверенности № 02-24/1254 от 04.03.2011 сроком действия один год, личность установлена на основании служебного удостоверения;

установил:

Администрация города Омска (далее – заявитель, Администрация г. Омска) обратилась в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Министерству финансов Омской области (далее - заинтересованное лицо, Министерство финансов) о признании приказа от 11.01.2012 № 3 недействительным.

Одновременно с вышеназванным заявлением Администрацией г. Омска в арбитражный суд подано заявление о принятии мер по обеспечению имущественных интересов заявителя в виде приостановления действия оспариваемого приказа от 11.01.2012 № 3 и запрета Управлению Федерального казначейства по Омской области производить его исполнение.

Определением от 16.01.2012 Арбитражный суд Омской области заявление Администрации г. Омска о принятии мер по обеспечению иска удовлетворил частично, приостановил действие приказа от 11.01.2012 № 3 до вступления в законную силу решения по делу №А46-228/2012. В удовлетворении заявления Администрации г. Омска в оставшейся части суд отказал.

В обоснование вынесенного определения суд указал на то, что испрашиваемая Администрацией г. Омска обеспечительная мера в виде приостановления действия оспариваемого приказа соответствует требованиям части 2 статьи 90, части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, разъяснениям, изложенным в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, и ее принятие не нарушает баланс интересов заинтересованных в споре сторон и третьих лиц, а также не влечет утрату возможности исполнения оспариваемого приказа в случае отказа органу местного самоуправления в удовлетворении его требования о признании приказа от 11.01.2012 № 3 недействительным.

Отклоняя заявление Администрации г. Омска в части установления запрета Управлению Федерального казначейства по Омской области производить исполнение оспариваемого приказа Министерства финансов, суд первой инстанции исходил из положений части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункта 4 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской федерации от 13.08.2004 № 83, согласно которым под приостановлением действия данного приказа понимается запрет исполнения действий, предусмотренных им, производимых любым лицом, в том числе Управлением Федерального казначейства по Омской области.

Не согласившись с вынесенным определением, Министерство финансов обратилось в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь не неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, нарушение судом норм материального и процессуального права, просит определение суда первой инстанции отменить в части приостановления действия приказа от 11.01.2012 № 3 до вступления в законную силу решения по делу № А46-228/2012, принять в указанной части новый судебный акт об отказе заявителю в удовлетворении заявления о принятии обеспечительных мер в полном объеме.

В обоснование требований апелляционной жалобы Министерство финансов указывает на то, что Администрация города Омска является ненадлежащим заявителем по настоящему делу, таковым, по мнению подателя жалобы, является Омский городской Совет.

По мнению Министерства финансов, при вынесении обжалуемого определения судом первой инстанции не учтено следующее: отсутствие значительности причинения ущерба заявителю; баланс интересов заинтересованных в споре лиц; оспариваемый приказ является нормативным правовым актом, поскольку обязателен для персонально неопределенного круга лиц и рассчитан на неоднократное применение, в связи с чем испрашиваемая заявителем обеспечительная мера не может быть применена в отношении приказа от 11.01.2012 № 3; спор об оспаривании приказа от 11.01.2012 № 3 Министерства финансов неподведомственен арбитражному суду в силу пункта 1 статьи 29 и части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В дополнениях к апелляционной жалобе Министерство финансов указало на необоснованность ходатайства о принятии обеспечительных мер, поскольку заявителем не представлены доказательства несоответствия оспариваемого приказа законодательству.

По мнению подателя жалобы, при принятии испрашиваемой Администрацией г. Омска обеспечительной меры, суд необоснованно руководствовался заключением Экспертного совета по проведению обязательной публичной независимой экспертизы муниципальных правовых актов в области бюджетной и налоговой политики, которые носят рекомендательный характер; Администрацией г. Омска не предоставлено доказательств того, что включение спорной субсидии в бюджет города повлечет его полную разбалансировку и нарушение предельных параметров местного бюджета.

В судебном заседании представитель Министерства финансов поддержал доводы и требования апелляционной жалобы с учетом дополнений к ней.

Представитель Администрации г. Омска отклонил доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, считая определение суда первой инстанции законным и обоснованным, неподлежащим отмене, возражений против проверки законности определения Арбитражного суда Омской области от 16.01.2012 в обжалуемой Министерством финансов части не высказал.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, дополнения к апелляционной жалобе, отзыв, выслушав представителей заявителя и заинтересованного лица, проверив в порядке статьи 266, части 5 статьи 268, статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность вынесенного судом первой инстанции определения в обжалуемой Министерством финансов части, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

Оспаривая законность вынесенного судом первой инстанции определения об удовлетворении заявления о принятии мер по обеспечению имущественных интересов в части от 16.01.2012 Министерство финансов указывает на то, что приказ от 11.01.2012 №3 является нормативным правовым актом, поскольку обязателен для персонально неопределенного круга лиц и рассчитан на неоднократное применение.

Вместе с тем, понятие нормативного правового акта в федеральном законодательстве отсутствует.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (пункт 9), а ранее в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.03.2001 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» (пункт 12) и ряде решений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (в частности от 06.03.2007 № 15182/06, от 17.10.2007 № 8464/07) перечислены существенные признаки нормативного правового акта.

Признаками нормативного правового акта признаются: издание его в установленном порядке правомочным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом: наличие в акте правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Эти признаки, наличие которых является критерием отграничения нормативных и ненормативных правовых актов, приведены и Министерством юстиции Российской Федерации в разъяснениях о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом от 04.05.2007 № 88.

Указанные признаки содержаться и в определении нормативного правового акта, закрепленном в статье 3 Закона Омской области от 21.11.2002 № 409-ОЗ.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, приказ Министерства финансов Омской области № 3 от 11.01.2012 не содержит правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, не рассчитан на неоднократное применение, не направлен на урегулирование общественных отношений, их изменение или прекращение правоотношений в том смысле, в каком они свойственны нормативному правовому акту, в связи с чем оспариваемый приказ является актом правоприменения, т.е. ненормативным.

Не находит своего обоснования довод апелляционной жалобы о том, что приказ № 3 от 11.01.2012 рассчитан на неоднократное применение, поскольку применение оспариваемого приказа будет окончено ввиду его исполнения конкретным субъектом  правоотношений. Юридическая же сила нормативного правового акта при его применении в каждом конкретном случае не утрачивается, а нормы, содержащиеся в нем, продолжают оказывать влияние на субъектов правоотношений.

Ссылка Министерства финансов на то, что оспариваемый приказ обязателен для персонально неопределенного круга лиц, по убеждению суда апелляционной инстанции, является необоснованной, поскольку в случае установления персон, что имеет место в рассматриваемом случае, круг лиц не может быть признан неопределенным.

Подателем жалобы необоснованно не учтено, что обязательство по исполнению приказа № 3 от 11.01.2012 о взыскании из бюджета городского округа город Омск Омской области возложено именно на муниципальное образование городской округ город Омск Омской области, таким образом, круг лиц, обязанных по нему, конкретен и четко определен.

Учитывая ненормативный правовой характер оспариваемого приказа, является несостоятельным довод апелляционной жалобы о неподведомственности спора арбитражному суду.

В главе 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не установлены особенности рассмотрения ходатайств о приостановлении действия ненормативного правового акта, решения, в связи с чем в указанном случае необходимо учитывать соответствующие положения главы 8 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе об основаниях обеспечительных мер и о порядке рассмотрения заявления об обеспечении иска (пункт 1 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 № 83).

Согласно частям 1 и 2 статьи 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд по заявлению лица, участвующего в деле, может принять срочные временные меры, направленные на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя (обеспечительные меры). Обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.

В соответствии с правовой позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.10.2006 № 55 «О применении арбитражными судами обеспечительных мер», арбитражным судам необходимо учитывать, что обеспечительные меры являются ускоренным средством защиты, следовательно, для их применения не требуется представления доказательств в объеме, необходимом для обоснования требований и возражений стороны по существу спора. Обязательным является представление заявителем доказательств наличия оспоренного или нарушенного права, а также его нарушения.

При этом при оценке доводов заявителя на предмет соответствия части 2 статьи 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам следует, в частности, иметь в виду: разумность и обоснованность требования заявителя о применении обеспечительных мер; вероятность причинения заявителю значительного ущерба в случае непринятия обеспечительных мер; обеспечение баланса интересов заинтересованных сторон; предотвращение нарушения при принятии обеспечительных мер публичных интересов, интересов третьих лиц. Кроме того, рассматривая заявления о применении обеспечительных мер, суд оценивает, насколько истребуемая заявителем конкретная обеспечительная мера связана с предметом заявленного требования, соразмерна ему и каким образом она обеспечит фактическую реализацию целей обеспечительных мер, обусловленных основаниями, предусмотренными частью 2 статьи 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В пункте 2 информационного письма 13.08.2004 № 83 «О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» Высший Арбитражный Суд Российской Федерации указал, что с учетом содержания части 2 статьи 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в определении арбитражного суда о приостановлении действия оспариваемого акта, решения должны быть приведены мотивы, по которым удовлетворено ходатайство заявителя.

Руководствуясь указанными нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, разъяснениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, суд первой инстанции пришёл к выводам, что испрашиваемая Администрацией г. Омска обеспечительная мера соответствуют заявленным требованиям, соразмерна ему, направлена на уменьшение негативных последствий действия оспариваемого ненормативного правового акта и обеспечение защиты имущественных интересов