ПОСТАНОВЛЕНИЕ Европейского суда по правам человека от 27.10.1975"НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОФСОЮЗ ПОЛИЦИИ БЕЛЬГИИ ПРОТИВ БЕЛЬГИИ" [рус.(извлечение), англ.]

ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОФСОЮЗ ПОЛИЦИИ БЕЛЬГИИ ПРОТИВ БЕЛЬГИИ
(Страсбург, 27 октября 1975 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
В Национальный профсоюз полиции Бельгии, руководящие органы которого находятся в Брюсселе-Шаербек, входят сотрудники муниципальной полиции. Численность профсоюза свыше 10000 членов; он является юридическим лицом гражданского права.
Кроме этого профсоюза в Бельгии существует еще два полицейских профсоюза: профсоюз судебной полиции при прокуратуре и профсоюз работников жандармерии. Свобода объединений, и в том числе профсоюзов, гарантирована статьей 20 Конституции. Изданные в ее развитие законы, а также Конвенция МОТ N 87, к которой присоединилась Бельгия, конкретизируют это право применительно к профсоюзам, определяя порядок их создания, организацию, членство, а также порядок проведения коллективных переговоров относительно условий труда, продвижения по службе, заработной платы и т.д. Однако, поскольку в стране возникло значительное число профсоюзов, законодатель определил, что публичные власти, выступающие в качестве работодателя, проводят консультации с наиболее представительными из них. Королевским указом от 2 августа 1966 г. к числу таковых были отнесены два из трех полицейских профсоюзов; профсоюз - заявитель в их число не попал, а его обращение в Государственный совет с просьбой об аннулировании Королевского указа от 2 августа 1966 г. было отклонено Решением от 6 ноября 1969 г.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
Профсоюз - заявитель обратился в Европейскую комиссию по правам человека 5 марта 1970 г., утверждая, что отказ признать профсоюз в качестве представительной организации, с которой проводятся консультации, является нарушением статьи 11, взятой отдельно и в сочетании со статьей 14 Конвенции.
Комиссия посчитала жалобу приемлемой, установила факты и пришла к выводу восемью голосами против пяти, что право на коллективные переговоры, будучи существенным элементом профсоюзной деятельности, учитывается статьей 11 п. 1, но при этом право на консультации имеет определенные пределы, определяемые в ситуации заявителя объективными критериями.
Исходя из этого Комиссия единогласно решила, что оспариваемая регламентация профсоюзных консультаций, действующая в Бельгии, не является нарушением статьи 11 п. 1 Конвенции и что ограничение законодателем числа профсоюзов, имеющих право на консультации, оправдано в контексте настоящего дела, отвечает требованиям статьи 11 в сочетании со статьей 14 Конвенции.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
34. Жалобы заявителя можно коротко изложить следующим образом:
Национальный профсоюз полиции Бельгии жалуется на то, что Правительство не признает его как одну из наиболее представительных организаций, с которыми Министерство внутренних дел обязано консультироваться в соответствии с Законом от 27 июля 1961 г. по вопросам кадров, условий найма и продвижения по службе, денежного содержания провинциальных и коммунальных служащих. Профсоюз - заявитель, отстраненный от консультаций по вопросам, как общим для всего персонала, так и специфическим для муниципальной полиции, полагает, что его поставили в невыгодное положение по сравнению с другими профсоюзами. Заявитель утверждает, что это весьма ограничивает его деятельность; побуждает членов муниципальной полиции переходить в организации "представительные", но имеющие "политический" характер, несовместимый с "призванием профессии" полицейского. Такое особое призвание Правительство подтвердило в отношении двух других полицейских служб, а именно судебной полиции при прокуратуре (Королевский указ от 21 февраля 1956 г.) и жандармерии (письмо от 17 марта 1972 г. и впоследствии Закон от 14 января 1975 г.).
По этим вопросам заявитель ссылается на статью 11 Конвенции, взятую отдельно и в сочетании со статьей 14.
35. Комиссия пришла к выводу, что нарушение Конвенции не имело места, и передала дело в Суд, подчеркивая важность толкования и применения этих двух статей в свете вопросов, возникших в ходе изучения дела.
36. Учитывая имеющуюся в его распоряжении информацию относительно Закона от 19 декабря 1974 г. и практики его применения (см. п. 30 выше), Суд полагает, что в данном случае нет необходимости принимать во внимание вышеупомянутый Закон; кроме того, ни Комиссия, ни Правительство не просили Суд решать дело с учетом этого Закона.
I. О предполагаемом нарушении статьи 11
37. Статья 11 п. 1 Конвенции гласит: "Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов".
38. Большинство членов Комиссии выразило мнение, что статья 11 п. 1 охватывает все существенные элементы деятельности профсоюзов, включая право на участие в консультациях.
Суд отмечает, что статья 11 п. 1, имея в виду свободу профсоюзов как одну из форм или особый аспект свободы ассоциаций, не гарантирует профсоюзам или его членам какого-либо особого отношения со стороны государства, например право на участие в консультациях. Мало того, что такое право не упомянуто в п. 1 статьи 11, но также нельзя сказать, что такое право предусмотрено внутренним законодательством или практикой государств - участников или что такое право является необходимым для свободной деятельности профсоюзов. Следовательно, оно не является необходимым элементом права, гарантированного Конвенцией, в отличие от "права на суд", содержащегося в статье 6 (см. Решение по делу Голдера от 21 февраля 1975 г. Серия A, т. 18, с. 18, п. 36).
Вопросы, связанные с профсоюзами, подробно рассматриваются в другой Конвенции, также подготовленной в рамках Совета Европы, а именно в Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 г. Статья 6 п. 1 Хартии обязует государств - участников содействовать проведению совместных консультаций между работниками и работодателями. Осторожный выбор используемых выражений свидетельствует о том, что Хартия не предусматривает реального права на консультации. Кроме того, статья 20 разрешает государству при ратификации не принимать на себя обязательства по статье 6 п. 1. Таким образом, нет оснований полагать, что такое право возникает из статьи 11 п. 1 Конвенции 1950 г., что, кстати, было бы равнозначно признанию того, что в этой области Хартия 1961 г. сделала шаг назад.
39. Суд, однако, не разделяет точки зрения, выраженной меньшинством в Комиссии, которые называют выражение "для защиты его интересов" лишним. Ясно обозначая цель, эти слова показывают, что Конвенция гарантирует свободу защищать профессиональные интересы членов профсоюза путем коллективных действий профсоюза, которые государства - участники Конвенции должны разрешать и делать возможным их проведение. По мнению Суда, из этого следует, что члены профсоюза для защиты своих интересов имеют право на то, чтобы мнение профсоюза было выслушано. Но статья 11 п. 1, несомненно, оставляет каждому государству свободу выбора средств для достижения этой цели. Проведение консультаций является одним из этих средств, но имеются и другие средства. Конвенция требует, чтобы внутреннее законодательство, не вступая в противоречие со статьей 11, давало профсоюзам возможность бороться за интересы своих членов.
40. Никто не оспаривает, что профсоюз - заявитель может действовать по-разному в отношении Правительства, например свободно заявлять о своих правах, выступать в защиту интересов своих членов или некоторых из них, и заявитель не утверждает, что предпринимаемые им шаги игнорируются Правительством. В этих обстоятельствах лишь тот факт, что министр внутренних дел не проводит с заявителем консультаций, предусмотренных Законом от 27 июля 1961 г., не составляет сам по себе нарушения статьи 11 п. 1.
41. Что касается предполагаемого нарушения личной свободы - вступать в подавший жалобу профсоюз или оставаться его членом - Суд подчеркивает, что каждый член муниципальной полиции по праву сохраняет эту свободу, независимо от Королевского указа от 2 августа 1966 г. Возможно, справедливо утверждение заявителя, что устойчивое и заметное снижение числа членов в Национальном профсоюзе полиции Бельгии объясняется, по крайней мере отчасти, невыгодным положением, в котором оказался заявитель по сравнению с профсоюзами, пользующимися более благоприятными условиями. Также может быть вполне обоснованным то, что такое положение способно уменьшить полезность и практическую значимость членства в профсоюзе - заявителе. Однако такое отношение вызвано общей политикой Бельгии по ограничению числа организаций, с которыми проводятся консультации. Эта политика сама по себе не является несовместимой со свободой профсоюзов; шаги, предпринимаемые по ее осуществлению, выпадают из компетенции Суда, если только не имеет место нарушение статей 11 и 14, рассматриваемых в сочетании.
42. Таким образом, придя к выводу, что нарушение статьи 11 п. 1 не имело места, Суд не счел необходимым рассматривать п. 2, на который, впрочем, ни Комиссия, ни Правительство не ссылались.
II. О предполагаемом нарушении статей 11 и 14
в их сочетании
43. Статья 14 сформулирована следующим образом: "Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой-либо дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или любым иным обстоятельствам".
44. Хотя Суд не нашел никакого нарушения статьи 11 п. 1, ему необходимо установить, противоречит ли различие в обращении, о котором говорит жалоба профсоюза, статьям 11 и 14 в их сочетании. Статья 14 не имеет самостоятельного значения, она дополняет другие нормативные статьи Конвенции и Протоколов: она обеспечивает отдельным лицам или группам лиц, находящимся в сопоставимых ситуациях, защиту от всех видов дискриминации при осуществлении прав и свобод, защищаемых этими статьями. Мера, которая сама по себе находится в соответствии с требованиями статьи, гарантирующей соответствующее право или свободу, может поэтому оказаться нарушением данной статьи, взятой в сочетании со статьей 14, по причине дискриминационного характера меры. Статья 14 как бы образует интегрированную часть каждой из статей, устанавливающих права и свободы, независимо от их природы (см. дело "О языках в Бельгии", Решение от 23 июля 1968 г. Серия A, т. 6, с. 33 - 34, п. 9).
К такой логике прибегают тогда, когда право, предусмотренное в Конвенции, и корреспондирующая обязанность государства не определены достаточно конкретно, и, следовательно, государство имеет широкий выбор средств, чтобы осуществление права стало возможным и эффективным. Как отметил Суд (см. п. 39 выше), статья 11 п. 1 провозглашает право такого рода.
45. Суд уже пришел к заключению, что заявитель находится в невыгодном положении по сравнению с некоторыми другими профсоюзами. Причина этого - вопрос о консультациях - без сомнения, относится к той области, которую статья 11 п. 1 в принципе оставила на усмотрение государств - участников. Однако среди способов осуществления предусмотренного ею права содержится, в том виде, как она истолкована Судом (см. п. 39 выше), право членов профсоюза быть выслушанными по вопросам, затрагивающим их интересы. Государство Бельгии фактически установило систему консультаций с сотрудниками провинций и коммун, а равно и своих учреждений; оно выбрало консультацию как одно из средств, делающих возможным проведение профсоюзами коллективных действий по защите профессиональных интересов своих членов. Соответственно, в данном контексте в действие вступает статья 14.
46. Однако не каждое различие является дискриминацией. В приведенном выше Судебном решении Суд заявил, что "несмотря на то, что формулировка во французском тексте статьи ("без какого-либо различия") носит очень широкий характер, статья 14 не запрещает любое различие при осуществлении признанных прав и свобод". Стремясь выявить "критерии, которые позволяют определить, действительно ли данное различие... представляет собой нарушение статьи 14", Суд постановил, что "равенство нарушено, если различие не имеет никакого объективного и разумного оправдания", и что "если такое оправдание существует, то оно должно быть оценено с точки зрения цели и эффективности рассматриваемой меры, с учетом принципов, которые превалируют в демократическом обществе". Суд далее указал, что "различие в осуществлении права, установленного Конвенцией, не только должно преследовать правомерную цель: статья 14 считается нарушенной, если ясно установлено, что нет разумной соразмерности между используемыми средствами и преследуемой целью" (там же, с. 34, п. 10).
47. Суд должен рассмотреть вопрос о том, носят ли различия в контексте рассматриваемого дела дискриминационный характер. Выполняя эту задачу, Суд "не может взять на себя роль компетентных государственных органов", которые "могут по своему усмотрению выбирать меры, которые они считают уместными в тех областях, которые регулируются Конвенцией"; "контроль со стороны Суда касается лишь соответствия этих мер требованиям Конвенции" (там же, с. 35, п. 10).
48. Профсоюз - заявитель жалуется на то, что в отличие от трех других профсоюзов он не является той организацией, с которой Министерство внутренних дел обязано проводить консультации по предложениям, представляющим интерес для муниципальной полиции, независимо от того, касаются ли они всех категорий служащих коммун или в основном сотрудников полиции.
Как Суд указал выше, Королевский указ от 2 августа 1966 г. создал неравенство в обращении в ущерб таким организациям, как профсоюз - заявитель. Правительство настаивало на том, что оно желало избежать "профсоюзной анархии" и считало необходимым "обеспечить последовательную и сбалансированную политику, должным образом учитывая профессиональные интересы всех сотрудников провинций и коммун". Это сама по себе правомерная цель, и Суд не имеет основания полагать, что Правительство имело какие-либо другие намерения или что таковые лежали в основе статьи 2 п. 2 вышеупомянутого Королевского указа. В частности, ничто не свидетельствует о том, что власти намеревались наделить большие профсоюзные организации исключительной привилегией в связи с их "политическим" оттенком: кроме того, если бы существовала или создавалась аполитичная профсоюзная организация, открытая для всех сотрудников провинций и коммун, оспариваемая норма вынудила бы министра внутренних дел проводить консультации также и с этой организацией.
Профсоюз - заявитель считает, что трудно понять, "как Правительство, утверждая, когда речь идет о муниципальной полиции, что в общих интересах необходимо избегать дробления профсоюзных организаций, само фактически стало

"СОГЛАШЕНИЕ МЕЖДУ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ СССР И ПРАВИТЕЛЬСТВОМ ФРАНЦУЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ О СОТРУДНИЧЕСТВЕ В ОБЛАСТИ ТУРИЗМА"(Заключено в г. Москве 17.10.1975)  »
Международное законодательство »
Читайте также