РЕКОМЕНДАЦИЯ n r (2005) 1 Комитета министров Совета Европы"О ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВАХ МЕСТНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ"(Принята 19.01.2005 на 912-ом заседании представителей министров)


[неофициальный перевод] <*>
КОМИТЕТ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ
РЕКОМЕНДАЦИЯ N R (2005) 1
КОМИТЕТА МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ ГОСУДАРСТВАМ-ЧЛЕНАМ
О ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВАХ МЕСТНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ
(19 января 2005 года)
--------------------------------
<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
Комитет министров, в соответствии со статьей 15 "b" Устава Совета Европы,
принимая во внимание, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами в целях защиты и реализации идеалов и принципов, которые являются их общим наследием, и содействия их экономическому и социальному развитию, и что эта цель может преследоваться, inter alia, совместными действиями в экономической, социальной, юридической и административной сферах;
принимая во внимание, что местное самоуправление подразумевает определенную степень финансовой независимости;
принимая во внимание положения статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления, принятой Комитетом министров в качестве Международного договора 15 октября 1985 г. и ратифицированной сейчас подавляющим большинством государств-членов Совета Европы;
учитывая Резолюцию о финансах местных властей, принятую на Конференции европейских министров, отвечающих за местное самоуправление, в Лиссабоне в 1996 г.;
учитывая Рекомендацию Rес (2004) 1 Комитета министров о финансовом и бюджетном регулировании на местном и региональном уровнях;
учитывая следующие Доклады Постоянного Комитета по местной и региональной демократии (CDLR):
- Местные финансы в Европе (1997 год);
- Ограничения местного налогообложения, финансовое уравнивание и методы расчетов общих субсидий (1998 год);
- Воздействие на финансовую независимость местных и региональных властей ограничений на национальный государственный долг, установленных на европейском уровне (2000 год);
- Методы оценки финансовых потребностей местных властей и методы оценки доходов (2001 год);
- Риски, возникающие в связи с финансовыми обязательствами местных властей (2002 год);
- Помощь местным и региональным властям, испытывающим финансовые затруднения (2002 год);
- Бюджетные процедуры и бюджетное регулирование на уровне местной власти (2002 год);
учитывая Рекомендацию 79 (2000) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, принятую в связи с контролем за применением Европейской хартии местного самоуправления и касающуюся финансовых средств местных властей в отношении их обязанностей;
принимая во внимание, что местное налогообложение, государственные субсидии и финансовое уравнивание должны быть сообразны потребностям местных сообществ для того, чтобы их власти могли максимально эффективно функционировать, учитывая правила и кодексы поведения, применяемые на государственном уровне;
принимая во внимание, что решения финансовых проблем местных властей должны быть сообразны специфическим особенностям каждого государства, обусловленным, inter alia, его структурой, территориальной организацией, разграничением компетенции между разными уровнями власти и традициями;
принимая во внимание, что эта Рекомендация, которая специально была разработана для местных властей, может также применяться, mutatis mutandis, в отношении региональных органов самоуправления, и вспоминая в этом отношении Хельсинкскую итоговую декларацию о региональном самоуправлении, принятую Конференцией европейских министров, отвечающих за местное и региональное самоуправление, в 2002 году;
принимая во внимание, что изменения, произошедшие с ее принятия, оправдывают замену Рекомендации Rес (2000) 14 Комитета министров государствам-членам о местном налогообложении, финансовом уравнивании и субсидиях местным властям этой Рекомендацией,
рекомендует властям государств-членов:
1) обеспечить справедливое распределение государственных финансовых средств между различными уровнями власти, учитывая обязанности, установленные для каждого из этих уровней, и изменения в этих обязанностях, а также экономические обстоятельства;
2) гарантировать местным властям систему финансирования их расходов, основанную на следующих принципах:
- средства местных властей и их распределение должны согласовываться с требованием об эффективном исполнении ими своих обязанностей;
- местные органы власти вправе в рамках национальной экономической политики привлекать соответствующие собственные средства;
- значительная часть переводов и вообще собственных средств не должна предназначаться для определенных целей;
- размер государственных субсидий должен быть справедливым, прозрачным и предсказуемым; справедливость требует, чтобы правила распределения были универсальными, недискриминационными, стабильными, не были произвольными и не пересматривались в каждом отдельном случае;
- система финансового уравнивания должна позволять местным властям обеспечивать своим гражданам, если они того желают, более соответствующий уровень налогов и сборов; эта система должна учитывать как несоразмерность финансовых возможностей местных властей, так и несоразмерность их финансовых потребностей;
- если того требуют потребности национальной экономической политики, должны быть приняты меры для того, чтобы система финансирования местных властей в целом соответствовала таким потребностям; данные меры:
a. должны быть соразмерны рассматриваемым потребностям;
b. должны обсуждаться с органами власти или их
представителями; и
c. должны вводится законом;
- особенные ограничения, относящиеся к ограниченному числу местных властей, должны сниматься, как только позволит ситуация;
3) пересмотреть, если это необходимо, юридические и административные основы местного налогообложения и субсидий местным властям, чтобы способствовать улучшению качества услуг и их эффективному предоставлению, а также юридические и административные основы финансового уравнивания, чтобы обеспечить справедливость и солидарность между властями, учитывая в частности руководящие принципы, приложенные к данной Рекомендации;
4) привлечь членов местных советов к обсуждению реформ, необходимых в данной области, в частности предпринятых в соответствии с данной Рекомендацией, и к мероприятиям по реализации таких реформ;
5) перевести данную Рекомендацию на свой официальный язык (языки) и распространить ее среди местных властей и их объединений, призывая их учесть руководящие принципы, адресованные им и изложенные в части II Приложения.


Приложение
к Рекомендации R (2005) 1
ЧАСТЬ I. РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ ДЛЯ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
Рекомендуемые меры адресованы центральным органам власти, если они отвечают за определение правовой основы для местных властей и контроль за их деятельностью. В некоторых федеративных государствах эти обязанности возложены на федеративные образования, в этом случае данные руководящие принципы адресованы им. Центральные органы власти призваны обратить их внимание на данные руководящие принципы.
1. ОПРЕДЕЛЕНИЯ
В целях данной Рекомендации:
a. С точки зрения возможности местных властей изменять их уровень, средства могут подразделяться на собственные или трансфертные средства.
"Собственные средства" органа власти представляют собой средства, уровень которых он может изменить, возможно, в заранее установленных пределах. Эти средства могут быть, например, налоговыми или неналоговыми, поступающими исключительно в местный бюджет или поступающими в бюджеты разных уровней и т.д.
"Трансфертные средства" органа власти представляют собой средства, уровень которых орган власти не может изменить. Они могут быть, например, налоговыми или неналоговыми, поступающими исключительно в местный бюджет или поступающими в бюджеты разных уровней, пропорциональными или непропорциональными (субсидии) и т.д.
b. С точки зрения возможности местных властей свободно использовать доходы от них, средства могут подразделяться на предназначенные для определенной цели и не предназначенные для определенной цели.
"Предназначенные для определенной цели средства" местного органа власти представляют собой средства, которые должны использоваться для определенной цели (товары, имущество, услуга, программа), определенной решением не данного, а иного органа власти.
"Не предназначенные для определенной цели средства" представляют собой средства, которые могут свободно использоваться местным органом власти в соответствии с законодательством об использовании государственных фондов.
c. С точки зрения соотношения между суммой, составляющей доход местного органа власти, и общей суммой, взимаемой в данной местности, средства могут быть пропорциональными и непропорциональными.
"Пропорциональные средства" органа власти представляют собой ресурсы, которые напрямую зависят от суммы, взимаемой в данной местности. Они могут быть, например, налоговыми или неналоговыми, поступающими исключительно в местный бюджет или поступающими в бюджеты разных уровней и т.д. Собственные средства обычно пропорциональные.
"Субсидии" представляют собой непропорциональные финансовые трансферты.
d. С точки зрения числа органов власти, которые делят доход от них, средства могут быть поступающими исключительно в местный бюджет или поступающими в бюджеты разных уровней.
Средства органа власти, "поступающие исключительно в местный бюджет" органа власти представляют собой средства, доходы от которых в целом составляют доход данного органа власти. Они могут быть, например, налоговыми или неналоговыми, собственными средствами или финансовыми трансфертами и т.п.
Средства органа власти, "поступающие в бюджеты разных уровней" представляют собой средства, получаемые данным органом власти в дополнение к средствам, получаемыми другим органом власти на той же основе.
e. Другие определения
"Дополнительные средства" представляют собой собственные средства, поступающие в бюджеты разных уровней.
"Дополнительные сборы" представляют собой дополнительные налоговые средства.
"Общие субсидии" представляют собой не предназначенные для определенной цели средства непропорциональные финансовые трансферты.
"Специальные субсидии" представляют собой предназначенные для определенной цели средства непропорциональные финансовые трансферты.
"Финансовые возможности" представляют собой максимальный доход, который может получить орган власти в стандартных условиях, установленных на государственном уровне. Как правило, финансовые возможности в основном зависят от налоговых возможностей. Тем не менее, существуют органы власти, которые могут привлекать весьма существенные неналоговые средства (доходы от имущества, в частности от земли и недвижимости, экономической деятельности или финансовых вложений); их финансовые возможности это учитывают.
"Налоговые возможности" органа власти представляют собой его возможность собирать налоги, в стандартных условиях, установленных на государственном уровне. Следовательно, налоговые возможности пропорциональны налоговой базе, а различия в налоговой базе ведут к различиям в налоговых возможностях.
"Финансовые потребности" органа власти представляют собой сумму, теоретически необходимую для того, чтобы данный орган власти производил или предоставлял товары или услуги или заранее определенный комплекс товаров и услуг на стандартном уровне. Различия между финансовыми потребностями органов власти возникают в силу различий в себестоимости единицы товара или услуги, произведенных или предоставленных органами власти для выполнения предъявляемых к ним минимальных требований, или в силу количества услуг (экономия, обусловленная ростом масштабов производства), необходимых для выполнения данных минимальных требований, или в силу различий в количестве жителей, имеющих право на данные услуги.
"Делегированные задачи" представляют собой функции, конечная ответственность за выполнение которых лежит на вышестоящем органе власти, при этом их осуществление передано местному органу власти.
"Исключительный доход" представляет собой доход, не возникающий на регулярной основе.
"Налоговое бремя" представляет собой соотношение между общими обязательными налогами и добавленной стоимостью (для компаний) или доходом (для семей) на рассматриваемой территории.
2. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ
1. Государства призываются принять к сведению и применять на практике основные принципы, которые должны соблюдаться в отношении средств местных и (mutatis mutandis) региональных властей, в соответствии со статьей 9 Европейской хартии о местном самоуправлении.
2. Основными целями развития межправительственных финансовых отношений должны быть следующие:
- обеспечение дохода для каждого уровня власти в соответствии с распределением их обязанностей и стандартными финансовыми потребностями (вертикальный налоговый баланс);
- достижение справедливого распределения между местными органами власти (горизонтальный налоговый баланс);
- повышение эффективности государственного сектора.
3. Местные власти должны в рамках национальной экономической политики иметь право на собственные средства, которые должны быть достаточными и которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий и обязанностей в рамках закона (финансовая независимость).
4. Налоги (право на взимание, доходы и возможность устанавливать их ставку, при необходимости в пределах заранее установленной "вилки") должны устанавливаться для местных властей, если данные налоги не выявят существенных "горизонтальных перегибов", не вызовут несправедливого распределения доходов между местными органами власти или дискриминации или перекосов между органами власти, что гарантирует регулирование данных налогов на более высоких уровнях власти (принцип субсидиарности). Если налоги устанавливаются для местных властей, власти должны получить полномочия по участию в их регулировании в целях повышения их эффективности и распределения доходов от них (налоговая независимость). Налоговая независимость включает некоторую свободу действий со стороны местных властей в области налоговой политики, особенно при установлении налоговых ставок.
5. Каждый местный орган власти должен в максимально возможной степени финансировать установленные им расходы из собственных средств (налоговое равенство на уровне местных властей).
6. Налоговое равенство на индивидуальном уровне требует, чтобы местные власти взимали плату, в рамках общих основ регулирования, за коммунальные услуги, предоставляемые в данной местности, и облагали налогами граждан и юридические лица в соответствии с использованием ими местной инфраструктуры (принцип налоговых льгот).
7. Местные власти должны обеспечить сбалансированное

РАСПОРЯЖЕНИЕ Президента РФ от 03.09.1996 n 458-рп<О ЗАЯВЛЕНИЯХ И ОГОВОРКАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ ПОДПИСАНИИ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ВЫДАЧЕ 1957 ГОДА С ДОПОЛНИТЕЛЬНЫМИ ПРОТОКОЛАМИ 1975 И 1978 ГОДОВ И ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ВЗАИМНОЙ ПРАВОВОЙ ПОМОЩИ ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ 1959 ГОДА С ДОПОЛНИТЕЛЬНЫМ ПРОТОКОЛОМ 1978 ГОДА ПО ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ВЫДАЧЕ 1957 ГОДА>  »
Международное законодательство »
Читайте также