РЕКОМЕНДАЦИЯ n r (2005) 1 Комитета министров Совета Европы"О ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВАХ МЕСТНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ"(Принята 19.01.2005 на 912-ом заседании представителей министров)

финансирование коммунальных услуг посредством налогов и сборов, в соответствии с государственными и частными льготами, которые они предоставляют. Если орган власти считает необходимым оказать помощь какой-либо категории граждан в получении доступа к каким-либо коммунальным услугам, он должен не субсидировать данные услуги, а оказать финансовую поддержку данным получателям услуг адресно и максимально индивидуализированно.
8. В целях регулирования вопросов местного значения местные власти должны иметь возможность взимать плату, штрафы и сборы, а также выдавать разрешения и давать права пользования местным юридическим лицам.
9. Если налоги поступают также в государственный бюджет местного уровня, доля местного бюджета должна быть соразмерна усилиям местных властей по сбору налогов, дабы таким образом способствовать деятельности местных властей по укреплению и развитию местной налоговой базы (принцип источника или происхождения).
10. При наличии значительной межюрисдикциональной диспропорции между местными финансовыми возможностями и финансовыми потребностями, центральные органы власти должны обеспечить предоставление компенсаций более слабым в финансовом отношении местным властям. Эти трансферты не должны зависеть от каких-либо условий, а также должны обеспечивать всем местным властям финансирование на разумном стандартном уровне предоставления коммунальных услуг.
11. В области местных услуг, имеющих государственное значение ("вертикальные перекосы") или требующих определенной степени гармонизации на национальном, центральные органы власти должны руководить действиями местных властей посредством установления стандартов и поддерживать реализацию этих программ путем выделения специальных субсидий или элементов общих субсидий, относящихся к конкретным услугам.
12. Если местные власти действуют как представители вышестоящего административного уровня, вышестоящий орган должен разделить расходы по реализации этих программ (принцип взаимодействия). Полное финансирование требуется, если уполномочивающий орган может контролировать реализацию данной программы; в противном случае от местных властей может потребоваться взять на себя часть расходов, чтобы ограничить их объем и обеспечить адресную и эффективную реализацию данной программы.
3. РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
a. Налоговая децентрализация
13. Налоговая независимость местных властей подразумевает, что у местных властей достаточно собственных средств для финансирования значительной доли расходов, возникающих в процессе исполнения их обязанностей, закрепленных конституцией или законом. Эта доля должна быть достаточно большой, чтобы предоставлять и развивать значительные возможности для маневра и подотчетности местных властей в сфере установления расходов, возникающих в процессе исполнения их обязанностей.
14. Поступающие в бюджеты разных уровней средства местных властей должны главным образом состоять из не предназначенных для определенной цели дополнительных средств и/или не предназначенных для определенной цели поступающих в бюджеты разных уровней пропорциональных средств, установленных постоянно действующим законом.
15. Следовательно, требуется определенная степень налоговой децентрализации. Для определения данной степени могут использоваться следующие параметры:
- соотношение налоговых доходов местных властей и налоговых доходов государства;
- соотношение местных налоговых доходов и общих местных средств;
- соотношение налоговых доходов и субсидий от государственных и других органов власти;
- соотношение доходов от собственных налогов местных властей и валового внутреннего продукта страны;
- соотношение максимальных и минимальных средств, которые власти могут собрать путем изменения местных налоговых ставок в рамках, установленных законом.
16. Когда уровень налоговой децентрализации считается низким исходя из вышеперечисленных параметров, центральные органы власти совместно с местными властями должны рассмотреть меры по увеличению доли доходов от собственных налогов местных властей и трансфертов налоговых доходов в соответствии с постоянно действующим законом, при этом налоговое бремя не обязательно будет увеличено.
17. Местные власти должны иметь возможность устанавливать уровень налогов (дополнительных или поступающих исключительно в местный бюджет), в том числе в заранее установленных пределах, дабы они могли варьировать количество и качество оказываемых услуг в зависимости от потребностей и предпочтений, а также для большей подотчетности избранных представителей.
18. Если местные власти могут определять уровень своих доходов от налогов, установленных на государственном уровне, они должны в целом иметь возможность изменять в первую очередь налоговую ставку, а не налоговую базу. Фиксированные ставки должны отражать местный политический выбор, в то время как налоговая база должна объективно и единообразно оцениваться в соответствии с законом.
19. Свобода местных властей в налоговых вопросах должна ограничиваться только по причинам, относящимся к справедливости и ограничениям национальной экономической политики.
20. Ограничения финансовой независимости местных властей должны соответствовать преследуемым целям и обсуждаться с местными органами власти или их объединениями. Данные ограничения должны предусматриваться законом и отменяться при первой возможности.
21. В целом, когда вышестоящие органы власти принимают решения об уменьшении налоговой базы местных властей, должны предусматриваться компенсации.
22. В целях обеспечения высокой информированности общественности и подотчетности местных властей, изменения местных налоговых ставок должны в первую очередь определяться выбором соответствующих сообществ в зависимости от уровня предоставляемых услуг. В этих целях в отношении различий в финансовых возможностях, в частности, в местной налоговой базе и финансовых потребностях должна применяться система уравнивания.
23. Законом должны устанавливаться минимальные требования к прозрачности решений в области местного налогообложения как для центральных органов власти (публикация информации, на основе которой принимаются решения, дебаты на национальном уровне, консультации местных органов власти или их объединений), так и для местных властей (собрания представителей общественности, голосование общественности, в том числе поименное, публикация ключевых документов перед собраниями, на которых принимаются решения, и т.п.).
b. Структура местного налогообложения
24. Источником налоговых доходов местных органов власти должны являться: имущество или юридические лица, находящиеся на территории, управляемой данными органами, или лица, постоянно на ней проживающие <*>.
--------------------------------
<*> Исследования Постоянного комитета по местной и региональной демократии (CDLR) показывают, что местные и региональные власти имеют большую финансовую независимость в странах, где они получают долю доходов от подоходного налога и все доходы от налогов на землю и недвижимость.
25. Структура местного налогообложения должна обеспечивать справедливое, открытое распределение бремени местного налогообложения в соответствии с платежеспособностью налогоплательщиков.
26. Структура местного налогообложения должна обеспечить, чтобы общее налоговое бремя и его соотношение с уровнем услуг, предоставляемых несущим его физическим и юридическим лицам, были четко видны (так как это необходимо для эффективного распределения средств в соответствии с местными предпочтениями).
27. Местные власти должны иметь возможность варьировать ставки налогов, которые обеспечивают значительную долю их доходов, дабы небольшие различия в уровне предоставляемых услуг не сочетались с серьезными различиями местных налоговых ставок.
28. Местные налоги должны иметь достаточно высокую доходность, низкий уровень административных расходов и низкую стоимость контроля.
29. Местное налогообложение должно быть достаточно стабильным, дабы обеспечить непрерывность и предсказуемость предоставления коммунальных услуг, а также быть достаточно гибким, чтобы приспособить налоговые доходы к изменениям в расходных статьях.
30. Местные налоги должны быть нейтральными и не приводить к значительной отрицательной экономической (должны минимально влиять на рост и экономическую структуру муниципального образования), демографической (не должны создавать стимулы к миграции) и социальной (не должны создавать дополнительные проблемы неблагополучным социальным группам) диспропорции.
31. Центральные органы власти должны иметь возможность помогать местным властям в составлении нормативно-правовых актов, регулирующих местное налогообложение. Установление единой базы данных (или единого места доступа) по всему местному налогообложению может способствовать большей открытости.
32. Необходимо избегать: неоправданно серьезных или чрезмерно резких изменений налоговой базы или ставки налогообложения, установленных вышестоящим органом власти; появления стимулов, противоречащих местным интересам; мер, подрывающих стимулы собирать налоги, предназначенные для местных властей, и проводить необходимые для этих целей проверки; неоправданно долгих задержек выплаты собранных сумм, а также недостатка информации о собранной сумме.
c. Сбор налогов и судебные процессы
33. Следует рассмотреть возможность взимания и регистрации налогов центральным органом власти. Основное преимущество данной системы заключается в том, что нормативно-правовые акты разрабатываются центральным органом власти, издержки на регистрацию снижаются, как и издержки на взимание налогов и судебные процессы, поскольку возникает экономия, обусловленная масштабом производства, а издержки несут вышестоящие органы власти.
34. Если налоги взимаются местными властями, центральные власти должны предоставить им поддержку в сфере логистики (профессиональная подготовка, доступ к информации, интегрированное программное обеспечение со способностью к взаимодействию) и создать специальные базы данных на национальном уровне.
35. Если налог взимается вышестоящим органом власти, и только потом эти средства передаются местным властям, важно, чтобы перевод средств осуществлялся в разумные сроки, установленные законом. Система, дающая возможность осуществлять регулярные выплаты, является ключевым элементом системы контроля и регулирования денежных операций муниципального образования. Местным властям должна предоставляться вся информация о расписании трансфертов и объеме выплачиваемых средств.
36. Желательно наличие единой процедуры судебных процессов по местным налогам, установленной на государственном уровне (или региональном уровне в федеративных государствах). При отсутствии такого единства рекомендуется, чтобы различные процедуры совпадали настолько, насколько это возможно.
4. РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОГО УРАВНИВАНИЯ
a. Системы уравнивания
37. Цель финансового уравнивания должна заключаться в том, чтобы дать возможность местным властям обеспечить своих граждан, если они того пожелают, услугами на сходных уровнях при сходных уровнях налогообложения.
38. При разработке систем уравнивания центральные органы власти должны учитывать тот факт, что различия между налоговым бременем, возлагаемым органами власти на жителей с целью достижения одинакового уровня услуг, обычно являются результатом различий в их финансовых возможностях, финансовых потребностях или эффективности управления.
39. Система уравнивания должна компенсировать, как минимум отчасти, различия в финансовых возможностях властей (чтобы обеспечивать получение более значительных средств властями, более слабыми с финансовой точки зрения) и финансовых потребностях (чтобы обеспечивать получение более значительных средств властями, которые либо выполняют дополнительные обязанности, либо в силу географического расположения, демографической ситуации или иных факторов вынуждены тратить на выполнение своих обязанностей больше средств). Она не должна компенсировать различия в эффективности управления или различия в издержках, причиной которых является адаптация уровня услуг к местным предпочтениям.
40. Финансовое уравнивание в значительной степени является необходимым условием для успеха налоговой децентрализации и разумного местного самоуправления. В то же время, финансовое уравнивание является необходимым условием успеха политики, нацеленной на достижение экономической стабильности и сбалансированного непрерывного регионального развития. Решение о желаемой степени уравнивания является, по сути, политическим. Оптимальной европейской степени уравнивания не существует. Тем не менее, если решение было принято, крайне важно разработать эффективную систему уравнивания, чтобы выполнить данное решение.
41. Местные власти должны получать соответствующую информацию о принципе функционирования системы уравнивания, поскольку они не могут принять систему, которой не знают или не понимают.
42. Уравнивания можно достичь путем предоставления субсидий от вышестоящего органа власти (вертикальное уравнивание) или путем перераспределения доходов от местных налогов, в особенности если их взимают центральные правительственные ведомства (горизонтальное уравнивание) или сочетанием того и другого. Вертикальное уравнивание обычно снижает риск отторжения со стороны местных властей. Преимущество горизонтального уравнивания (предусмотренного законом, в соответствии с принципом солидарности местных органов власти одного уровня) заключается в укреплении межмуниципальной солидарности и предоставлении местным властям большей независимости от центральных органов власти; в частности, его следует применять в тех случаях, когда возможности местного налогообложения различаются слишком сильно, для того, чтобы можно было достичь желаемой степени уравнивания исключительно путем финансовых трансфертов от государства. Однако не следует ожидать от местных властей с доходами на душу населения выше среднего слишком серьезного участия в горизонтальном уравнивании, чтобы не помешать им использовать и развивать их доходную базу. Объем средств, выделенных из национального бюджета на вертикальное уравнивание, должен отражать приоритет услуг, за которые ответственны местные власти в рамках расходов на государственные нужды в целом; их стабильность должна гарантироваться постоянно действующим законом, также весьма желательно наличие некоей формы индексации в соответствии с ростом совокупных доходов национального бюджета.
43. Желаемая степень уравнивания диспропорций в финансовых потребностях и финансовых возможностях должна быть определена четким и предсказуемым образом.
44. Системы уравнивания должны ясным и предсказуемым образом указывать, какие местные субъекты имеют право на финансовые трансферты, направленные на уравнивание

РАСПОРЯЖЕНИЕ Президента РФ от 03.09.1996 n 458-рп<О ЗАЯВЛЕНИЯХ И ОГОВОРКАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ ПОДПИСАНИИ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ВЫДАЧЕ 1957 ГОДА С ДОПОЛНИТЕЛЬНЫМИ ПРОТОКОЛАМИ 1975 И 1978 ГОДОВ И ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ВЗАИМНОЙ ПРАВОВОЙ ПОМОЩИ ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ 1959 ГОДА С ДОПОЛНИТЕЛЬНЫМ ПРОТОКОЛОМ 1978 ГОДА ПО ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ВЫДАЧЕ 1957 ГОДА>  »
Международное законодательство »
Читайте также