РЕКОМЕНДАЦИЯ n r (2005) 1 Комитета министров Совета Европы"О ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВАХ МЕСТНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ"(Принята 19.01.2005 на 912-ом заседании представителей министров)

финансовых возможностей и финансовых потребностей. Критерии предоставления данного права должны быть установлены законом.
45. Хотя системы уравнивания обычно действуют на национальном уровне, возможно, стоит способствовать созданию систем по объединению некоторых местных налогов или перераспределению некоторых местных налогов среди местных органов власти, которые управляют городской территорией, в частности, между муниципальными образованиями, которые образуют промышленное и коммерческое ядро городской территории или являются жилыми районами. Система местного уравнивания такого типа дает возможность компенсировать внешние различия, по крайней мере, отчасти, и может быть установлена посредством соглашения между соответствующими муниципальными образованиями. В тех случаях, когда к соглашению прийти невозможно, может потребоваться издать соответствующий закон.
46. Во всех случаях механизмы уравнивания территорий, подведомственных различным органам власти, должны основываться на стандартизированных (а не фактических) уровнях доходов и расходов. Стандартизация издержек и доходов гарантирует отсутствие скрытого решения финансовых трудностей за чужой счет, которое в противном случае препятствовало бы подотчетности местных властей (и их чиновников) и привело бы к растрате общественных средств. Она также позволяет местным властям избежать опасностей морального характера, поскольку исключает манипуляции критериями распределения со стороны органов власти, получающих помощь.
47. Центральные органы власти должны регулярно проверять работу своих систем уравнивания и решать совместно с местными властями, какие усовершенствования необходимы для эффективного исправления неблагоприятного воздействия неравного распределения ресурсов и финансовых потребностей.
b. Уравнивание финансовых потребностей
48. Уравнивание (стандартизированных) специальных финансовых потребностей должно осуществляться посредством субсидий, предоставляемых на основе адекватных и объективных критериев. Даже если эти субсидии предоставляются в рамках конкретных программ, они должны подразумевать определенную ограниченную свободу действий в отношении их использования в рамках программ при отсутствии чрезмерного контроля и отчетности.
49. Финансовые потребности должны оцениваться в первую очередь на основе критериев, которые:
- являются объективными и напрямую не контролируются местными властями;
- с малой вероятностью повлияют на свободу выбора местных властей в рамках имеющихся бюджетных средств;
- не наказывают местные власти, которые стремятся рационализировать управление своими услугами или повысить их эффективность либо путем снижения себестоимости данных услуг, либо стремясь путем соглашений о сотрудничестве или слиянии повысить число получателей услуг и объемов производства, чтобы задействовать механизм экономии при увеличении масштабов производства, и которые непреднамеренно не создают стимулы для поведения, не соответствующего целям местной подотчетности и эффективного предоставления коммунальных услуг;
- насколько возможно, учитывают демографические, географические, социальные и экономические факторы, приводящие к диспропорциям в издержках.
50. Расчетные формулы, используемые для расчета финансовых потребностей, должны удовлетворять следующим условиям:
- значимость, придаваемая различным индивидуальным индикаторам, должна определяться на основе объективной информации о влиянии изменений данных индикаторов на фактическую стоимость местных;
- в той степени, в которой оценка потребностей, тем не менее, влечет за собой субъективные оценки значимости, которую следует придать различным индикаторам, необходимо идентифицировать и оценить результаты этих оценок в сотрудничестве с представителями местных властей или их объединений;
- формулы для оценки потребностей (модели) должны быть максимально простыми, несложными для понимания и обеспечивающими открытость и подотчетность, но вместе с тем надежными, а следовательно, всеобъемлющими и достаточно детальными;
- формулы для оценки потребностей должны оставаться настолько стабильными, насколько это возможно, дабы местные власти имели возможность делать долгосрочные прогнозы и дабы изменения предполагаемых потребностей отражали реальные изменения ситуации, которые местные власти не имеют возможности контролировать.
51. Уравнивание финансовых потребностей должно учитывать как можно больше аспектов деятельности местных властей, особенно те, которые являются крайне важными или обязательными. Для каждой финансовой потребности должна быть разработана своя формула с учетом того, для какого вида уравнивания она применяется.
c. Уравнивание финансовых возможностей
52. Уравнивание (стандартизированных) финансовых возможностей должно быть направлено на укрепление несовершенной налоговой базы органов местного самоуправления, измеряемой в соответствии с национальным стандартом; такие трансферты должны представлять собой общие субсидии, предоставляемые без каких-либо условий, с полной свободой действий для местных властей.
53. В оценку финансовых возможностей местных властей желательно включить все источники дохода. Целью должно являться определение общих финансовых возможностей.
54. Необходимо обеспечить, чтобы уравнивание финансовых возможностей не подрывало местное самоуправление путем практического участия властей в предоставлении равного уровня услуг или применения равных налоговых ставок.
55. Уравнивание финансовых возможностей не должно препятствовать местным властям в улучшении налоговой базы и обеспечении эффективного взимания налогов. Определение финансовых возможностей в целях уравнивания должно основываться на допущении, что все местные органы власти взимают налоги по одинаковым процентным ставкам (причем оценка и сбор налогов одинаково эффективны), дабы местные власти не подвергались наказанию за усердие или не получали поощрение за халатность. Данное допущение должно использоваться исключительно для расчета средств на уравнивание и не должно подрывать право властей изменять реальные ставки взимаемых налогов. Решения местных властей не должны напрямую влиять на объемы полученных или выплаченных средств на уравнивание.
56. В отличие от уравнивания финансовых потребностей, если местных налогов более одного, уравнивание финансовых возможностей не должно проводиться для каждого налога: следует разработать репрезентативную налоговую систему, отражающую местный налоговый потенциал в целом. Следует создать денежный фонд для уравнивания и выделить деньги с учетом несоответствий между финансовыми возможностями различных органов власти и средними финансовыми возможностями.
57. Реальное налоговое бремя не следует использовать в качестве индикатора финансовых возможностей.
5. СУБСИДИИ МЕСТНЫМ ВЛАСТЯМ
58. Субсидии предоставляются центральными органами власти по различным причинам и могут принимать различные формы. В целом их выдача должна предусматриваться законом или осуществляться в соответствии с четкими критериями, установленными законом. Правительству не должна предоставляться полная свобода действий по расчету и осуществлению трансфертов, дабы избежать проблем с объективностью и доверием.
a. Общие субсидии
59. Вклад вышестоящих органов власти в местные бюджеты должен в первую очередь принимать форму общих субсидий.
60. Общая сумма таких субсидий должна:
- покрывать стандартизированные издержки на выполнение делегированных задач и структурную недостачу средств местных властей относительно их установленных обязанностей;
- учитывать такие факторы, как демографические изменения, и такие экономические особенности, как экономический рост и рост издержек, в особенности если уровень собственных ресурсов местных властей и их возможности воздействия на эти ресурсы не позволяют приспособиться к повышению расходов, вызванному экономическими факторами;
- учитывать различия в издержках, вызванные решениями, принятыми на государственном уровне, в частности, различия в таких общих факторах, как заработная плата и выплаты по социальному страхованию, минимальные стандарты местных услуг и стандарты защиты окружающей среды, применимые к местным органам власти.
61. Государства должны обеспечить местным властям определенную степень стабильности общих объемов выплат, возможно, посредством закона или установлений, направленных на обеспечение экономической стабильности, в сотрудничестве с органами власти всех уровней. Общий объем трансфертов не должен подвергаться частым произвольным изменениям при разработке годового бюджета государства.
62. Критерии выделения общих субсидий должны четко определяться законом или как минимум соответствовать правовой базе на недискреционной основе. Это должно дать местным властям возможность заранее рассчитать объем субсидий, которые они получат, и в соответствии с этим принять свой бюджет.
63. Любое крупное перераспределение ресурсов между местными органами власти в результате значительных изменений критериев по выдаче субсидий, распределению налоговых доходов или формул уравнивания должно осуществляться постепенно, на протяжении достаточного количества лет, чтобы дать возможность местным властям адаптировать бюджеты к новым уровням финансирования без чрезмерной передачи услуг.
64. Местные власти не должны иметь возможность влиять на объемы получаемых общих субсидий, если только это не является одной из прямых целей данной субсидии.
b. Специальные субсидии
65. Специальные субсидии, ограничивающие свободу местных властей в отношении политики, менее эффективны, чем общие субсидии, при сокращении дефицита ресурсов в отношении обязанностей и не слишком функциональны в качестве инструментов уравнивания. Следовательно, сфера применения специальных субсидий должна в основном ограничиваться следующими целями:
- (со)финансирование капитальных затрат как элемент сбалансированной стабильной региональной политики развития;
- обеспечение предоставления отдельной местной коммунальной услуги, стандарты которой определены на национальном уровне, на стандартизированном уровне по всей стране;
- возмещение издержек на централизацию, влияющих на предоставление некоторых местных коммунальных услуг, в той мере, в которой они не компенсируются горизонтальными трансфертными механизмами, в соответствии с добровольными соглашениями или установленными законом обязательствами;
- финансирование определенных коммунальных услуг, которые предоставляются местными властями от имени государства, или возмещение расходов, которые несут местные органы власти при выполнении своих обязанностей, переданных другими органами власти. Тогда как специальные субсидии могут использоваться для этих целей, так как они могут служить стимулом, общие субсидии зачастую более эффективны. Центральные органы власти должны выбрать, какое из решений предпочесть, учитывая местную независимость, в частности рассматриваемую ситуацию.
66. Специальные субсидии должны в целом выделяться на основе объективности и прозрачности расходов. Все органы власти, имеющие право на получение таких субсидий, должны быть проинформированы о доступности фондов и об указанных критериях и должны иметь возможность подавать заявления на получение указанных субсидий, при этом они должны сравниваться посредством прозрачных процедур.
67. Если выделение специальных субсидий зависит от финансового вклада со стороны получающих их органов власти, уровень этого вклада должен быть гибким, дабы учитывать финансовые возможности органов власти. Центральные органы власти должны рассмотреть возможность изменения специальных субсидий в зависимости от таких возможностей, дабы сравнивались финансовые усилия, а не финансовые взносы и органы власти, находящиеся в наиболее невыгодном положении, не были лишены таких субсидий.
6. ИНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ СРЕДСТВА
a. Сборы
68. Если органы местной власти устанавливают сборы, это может сделать значительный вклад в их доходы. Однако следует изучать их влияние на спрос и доступ к предоставляемым услугам.
69. Местные власти должны быть вправе решать, какую плату взимать за оказываемые ими услуги в зависимости от ситуации и местных предпочтений.
70. Когда речь идет о наиболее важных услугах, центральные органы власти могут устанавливать минимальные (количественные или качественные) стандарты и условия доступа к ним находящихся в наиболее невыгодном положении слоев населения (освобождение от налога и дотации).
71. При необходимости центральные органы власти могут в целях обеспечения равного доступа к услугам по всей стране устанавливать максимальный уровень платы, взимаемой за наиболее важные услуги, и минимальный уровень платы, взимаемой за повседневные услуги.
b. Различные средства
72. Что касается различных средств местных властей (доходы от экономической деятельности, имущество, инвестиции, дарение и наследование), а также займов, государства призваны учитывать руководящие принципы, которые адресованы им Рекомендацией N R (2004) 1 Комитета министров о финансовом и бюджетном регулировании на местном и региональном уровнях.
7. ЗАЙМЫ
73. Местные власти должны иметь возможность осуществлять займы, чтобы финансировать свои проекты по капитальным затратам. Указанные проекты направлены на то, чтобы приносить пользу будущим поколениям, и поэтому использование займов может сделать возможным справедливое распределение этого бремени между поколениями. Поскольку будущие поколения не участвуют в выборе проекта, который нужно профинансировать, тем не менее, финансирование посредством займов в основном подходит для услуг, заем за которые будет выплачен за счет платы, установленной для пользователей.
74. Кроме случаев кредитов в наличной денежной форме и исключительных обстоятельств, местным властям не должно быть дозволено брать займы для финансирования текущих расходов. Текущие расходы приносят пользу сегодняшнему поколению, и их финансирование посредством займов означало бы, что будущие поколения будут нести эти расходы. Кроме того, финансирование текущих расходов посредством займов привело бы к меньшей подотчетности народных избранников в отношении последствий их решений.
75. Доступ местных властей к займам может быть ограничен в силу ограничений национальной экономической политики, дабы снизить риск невыплат и избежать решений, которые переложат чрезмерное финансовое бремя на будущие поколения. Любые подобные ограничения должны быть справедливыми, соответствовать ограничениям национальной экономической политики, которые заранее обсуждаются с местными органами власти или их представителями и снимаются, как только позволит макроэкономическая ситуация.
76. Для того чтобы лица, принимающие решения, были более подотчетны, местные власти должны в полной мере отвечать за свои решения о том, чтобы прибегнуть

РАСПОРЯЖЕНИЕ Президента РФ от 03.09.1996 n 458-рп<О ЗАЯВЛЕНИЯХ И ОГОВОРКАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ ПОДПИСАНИИ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ВЫДАЧЕ 1957 ГОДА С ДОПОЛНИТЕЛЬНЫМИ ПРОТОКОЛАМИ 1975 И 1978 ГОДОВ И ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ВЗАИМНОЙ ПРАВОВОЙ ПОМОЩИ ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ 1959 ГОДА С ДОПОЛНИТЕЛЬНЫМ ПРОТОКОЛОМ 1978 ГОДА ПО ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ВЫДАЧЕ 1957 ГОДА>  »
Международное законодательство »
Читайте также