ПРАВО ГРАЖДАН НА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО В ОРГАНАХ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
волеизъявление и на достоверные результаты
выборов <*>. Именно так понимается
принцип свободы выборов в законодательстве
ФРГ: "Все избиратели свободны от какого-либо
принуждения в решении вопроса о том, кого
они хотят избрать" <**>. На первый взгляд,
обеспечение свободы выборов в
анализируемом аспекте сводится лишь к
обеспечению тайности голосования. Но более
пристальный взгляд на поставленную
проблему приводит нас к следующим
обобщениям и выводам.
--------------------------------
<*> Право на
достоверные результаты выборов не
сформулировано в действующем
законодательстве, но упоминается в
правоприменительной практике. См.,
например: решение Верховного Суда
Российской Федерации от 12 августа 1996 года
по делу N ГКПИ96-247 // Избирательные права и
право на участие в референдуме граждан
Российской Федерации в решениях Верховного
Суда Российской Федерации (1995 - 2000). В 2 т. Т. 1.
М., 2001. С. 259 - 298.
<**> См.: О проведении
российско-германского семинара
"Федерализм: общее и особенное в
избирательном законодательстве и
избирательной практике России и Германии" //
Вестник Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации. 1997. N 5. С.
68.
Волеизъявление избирателей будет
свободным, если они будут в достаточной
мере доверять институту выборов, а через
это доверие - государству в целом.
Совершенно права О.К. Застрожная в том, что
"для избирателей открытость и гласность
выборов являются самыми важными
качествами, так как люди должны доверять
организаторам выборов и быть уверены, что
их воля не была искажена ни на одном из
этапов избирательного процесса" <*>.
Реализация этой задачи лежит прежде всего
на избирательных комиссиях, которые должны
быть наиболее беспристрастными и
независимыми, обладать квалифицированным
составом членов, нести общесоциальную и
специфическую юридическую ответственность
за свои асоциальные и противоправные
действия. Законодатель стремится к решению
сформулированной выше задачи следующими
средствами: последовательно вводятся
ограничения в отношении совместимости
статуса члена избирательной комиссии и
государственного (муниципального)
служащего, сохраняется уголовная
ответственность за фальсификацию
избирательных документов, высказываются
предложения о совершенствовании порядка
формирования избирательных комиссий.
--------------------------------
<*> См.:
Международная конференция Ассоциации
организаторов выборов стран Центральной и
Восточной Европы // Вестник Центральной
избирательной комиссии Российской
Федерации. 1997. N 8. С. 23.
Третьим правом,
вытекающим из права граждан на
представительство в органах публичной
власти, является право на реализацию их
потребностей и интересов в деятельности
представительных учреждений. Здесь уже
более наглядно проявляются различия между
субъективным избирательным правом и правом
граждан на представительство, поскольку
речь идет не о формировании
представительных учреждений, а об их
функционировании в течение срока
полномочий.
Граждане вправе требовать
от депутатов и выборных должностных лиц
определенного уровня профессионализма,
гласности, дисциплины, организованности и
ответственности. Завершение очередной
избирательной кампании не означает, что в
течение созыва народные представители
свободны от общественного контроля.
Опираясь на общественность, депутаты и
выборные должностные лица обязаны вести
встречи, приемы, рассматривать письменные и
устные обращения граждан, всемерно
способствовать реализации их потребностей
и интересов <*>. Но в то же время право
граждан на народное представительство не
является абсолютным, оно зависит от других
юридических норм и предполагает защиту
депутатов и выборных должностных лиц от
произвола со стороны отдельных избирателей
в ущерб публичным интересам. Учитывая
невозможность адекватного волеизъявления
значительной массы избирателей в течение
срока легислатуры, в этот период доминируют
консультативные формы реализации права
граждан на народное представительство,
уступая место императивным.
--------------------------------
<*> См.: Авакьян С.А.
Вопросы правового регулирования
деятельности местных Советов. Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук. М., 1970. С. 21.
В
этой связи заслуживает внимания точка
зрения Н.П. Колдаевой о том, что
законодательство как результат
деятельности представительных органов
должно быть "доступным" для граждан <*>.
Данная позиция может быть истолкована
двояко. С одной стороны, необходима
доступность граждан к правовой информации,
прежде всего - к текстам нормативных
правовых актов, что достаточно полно
обеспечивается нормами законодательства
<**>. С другой стороны, точку зрения Н.П.
Колдаевой можно понять так, что нормативные
правовые акты по содержанию должны быть
понятны рядовому избирателю, с тем чтобы
исключить многозначную интерпретацию, а
также излишне абстрактные юридические
формулировки.
--------------------------------
<*> См.: Колдаева Н.П. Конституционные
основы систематизации законодательства
Российской Федерации // Государство и право.
2003. N 2. С. 13.
<**> См.: Федеральный закон
"О порядке опубликования и вступления в
силу федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания" от 14 июня 1994 г. с
послед. изм. // СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; 1999. N 43. Ст.
5124.
Последнее из приведенных положений
представляется спорным. Результаты
функционирования народного
представительства, выраженные в том числе и
в нормативных правовых актах, должны быть,
по возможности, ясными и недвусмысленными
<*>. Однако нормативные правовые акты не
нуждаются в популяризации стиля изложения,
требуется опора скорее на правила
юридической техники, нежели на обобщенные
представления граждан о том, каким должен
быть нормативный акт. Право на народное
представительство выражается не столько в
форме выражения мысли законодателя,
сколько в ее содержании.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 11 ноября 2003 г. по
делу о проверке конституционности
положений пункта 2 статьи 81 Закона
Челябинской области "О бюджетном
устройстве и бюджетном процессе в
Челябинской области" в связи с запросом
Челябинского областного суда // СЗ РФ. 2003. N 46
(часть 2). Ст. 4509.
Сказанное не ставит под
сомнение конституционное требование
публичности и гласности в деятельности
выборных органов государственной власти и
местного самоуправления. Возможности
осуществления народом принадлежащей ему
власти через систему народного
представительства существенно возрастают
в условиях широкого информирования
общественности о функционировании
властных учреждений. Режим гласности
формирует такую систему связей и
взаимоотношений между властью и
гражданским обществом, которая
консолидирует различные слои и группы
населения, позволяет им предпринимать шаги
по внутренней самоорганизации, добиваясь
подлинной реализации ценностей
демократии.
Завершая исследование
сущности права граждан на
представительство в органах публичной
власти, необходимо обратить внимание на
последний элемент в его содержании,
касающийся права переизбирать или отзывать
народных представителей с соблюдением
установленных законом правил и процедур.
Право граждан на представительство
получает должную реализацию лишь в
условиях ротации состава представительных
органов, которая может обеспечиваться, с
одной стороны, непродолжительными сроками
полномочий, с другой - возможностью
досрочного прекращения полномочий или
отзыва депутатов или выборных должностных
лиц в определенных, установленных законом
случаях.
Указанная проблема давно
привлекала внимание ученых. Еще Дж.Ст. Милль
указывал на два принципа, которые
необходимо учитывать при решении вопроса о
том, по истечении какого срока члены
парламента должны подлежать переизбранию.
С одной стороны, "депутат не должен
сохранять своих полномочий в течение
такого продолжительного срока, чтобы он мог
забыть о своей ответственности, или
относиться к своим обязанностям
недостаточно внимательно, или при
исполнении их руководствоваться личными
интересами, или же, наконец, пренебрегать
теми добровольными и публичными
совещаниями со своими избирателями,
которые (солидарен он с ними или нет)
составляют важное преимущество
представительного правления". С другой
стороны, депутат "должен сохранять свое
место в течение достаточно
продолжительного времени, чтобы можно было
составить себе о нем суждение на основании
не какого-нибудь отдельного факта, а всей
совокупности его деятельности. Далее, он
должен иметь по возможности более широкий
простор для выражения своих мнений и
взглядов, насколько это совместимо с
народным контролем, составляющим сущность
свободного правления. Для этого необходимо,
чтобы контроль применялся только тогда,
когда контролируемый имел достаточно
времени проявить свои достоинства и
доказать своим избирателям, что он может
быть не только простым орудием и
выразителем их мнений, но и заслуживающим
доверия представителем" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Милль Дж.Ст.
Представительное правление.
Публицистические очерки / Пер. с англ. Р.И.
Сементковского. СПб, 1897. С. 120.
Приведенные
слова являются актуальными в наше время, в
том числе применительно к институту
выборных должностных лиц. Сложившийся в
российском законодательстве и практике
четырех-, пятилетний срок полномочий
коллегиальных представительных органов и
выборных должностных лиц в целом позволяет
обеспечить право граждан на периодическую
смену тех представителей, которые утратили
доверие, сохраняя представительство
граждан, проявивших свои положительные
личные и деловые качества. При этом
особенно важными представляются
юридические механизмы изменения нормы о
сроке полномочий действующего органа или
должностного лица, а также обеспечения
своевременного назначения выборов,
получившие в последнее время активное
развитие. Недопустимость изменения срока
полномочий в течение текущего срока
полномочий (статья 8 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации"), а также
дополнительные гарантии назначения
выборов в случае, когда выборы своевременно
не назначены уполномоченным органом или
должностным лицом (статья 115 того же
Федерального закона), позволяют избежать
рецидивов продления полномочий
действующих представительных органов, что
нарушало бы право граждан на
представительство в органах публичной
власти.
Что касается института отзыва
депутатов и выборных должностных лиц
избирателями, то данная проблема требует
самостоятельного исследования. В контексте
изучения содержания права граждан на
народное представительство ограничимся
замечанием, что право граждан на отзыв не
является обязательным элементом права
граждан на народное представительство; оно
имеет субсидиарное значение применительно
к механизму законной смены власти по
истечении срока полномочий
соответствующих выборных органов и
должностных лиц.
Подводя итог
сказанному, следует подчеркнуть, что право
граждан на представительство является
важнейшим элементом в структуре
коллективных публично-политических прав и
свобод граждан третьего поколения. Право
граждан на представительство следует из
конституционной концепции суверенитета
народа, согласно которой народ вправе
осуществлять государственную и
муниципальную власть как непосредственно,
так и через своих представителей. Данное
право имеет ряд конкретных форм реализации,
которые не могут отождествляться с
активным и пассивным избирательными
правами, однако и не должны
противопоставляться им. Сочетая в себе
императивные и консультативные начала,
право граждан на представительство не
ограничивается участием общественности в
управлении публичными делами, поэтому по
своему юридическому содержанию оно шире,
чем права, установленные статьей 32
Конституции Российской Федерации. Право
граждан на представительство не может
осуществляться произвольно, независимо от
других юридических норм, поскольку оно есть
мера возможного поведения народа по
удовлетворению публичных интересов на
основе комплекса конституционно-правовых
принципов, органически взаимосвязанных
друг с другом. Не являясь абсолютным
субъективным правом, право на
представительство подлежит ограничениям
по смыслу части 3 статьи 55 Конституции
Российской Федерации, а также в режимах
чрезвычайного и военного положения. В
отличие от законных ограничений, нарушения
права граждан на народное
представительство представляют собой
противоправные деяния, которые подрывают
демократические основы российской
государственности и нуждаются в адекватной
реакции со стороны уполномоченных
государственных органов.
Конституционное и муниципальное право, 2005, N
3
