Новый учредительный договор европейского союза - конституция для европы и последние изменения в составе и статусе европейского парламента
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА - "КОНСТИТУЦИЯ ДЛЯ
ЕВРОПЫ"
И ПОСЛЕДНИЕ ИЗМЕНЕНИЯ В СОСТАВЕ
И СТАТУСЕ
ЕВРОПЕЙСКОГО
ПАРЛАМЕНТА
М.М. БИРЮКОВ
Бирюков Михаил
Михайлович - заведующий кафедрой
европейского права МГИМО (У) МИД РФ,
кандидат юридических наук, профессор.
1.
Европейская Конституция и обновление
институциональной системы Европейского
Союза
Проблемы развития
институциональной структуры, в частности,
связанные с недавним расширением состава
Европейского Союза, без сомнения относятся
к самой чувствительной сфере европейского
интеграционного процесса. Именно здесь при
выработке новых принципов построения
органов и институтов Союза, наделении их
конкретными полномочиями и функциями
регулярно сталкивались важнейшие интересы
государств-членов.
От правильного
решения этих проблем во многом зависел
успех Конвента о будущем Европы <*>,
разрабатывавшего текст нового
Конституционного договора 2004 г. <**>
--------------------------------
<*> Заседал 17
месяцев с 28 февраля 2002 г. по 18 июля 2003 г. в
Брюсселе.
<**> Полное название -
"Договор, учреждающий Конституцию для
Европы" от 29 октября 2004 г. Перевод здесь и
далее сделан автором (М.Б.) с французского
текста указанного Договора - Traite etablissant une
Constitution pour l"Europe. CIG 87/2/04 REV 2. Bruxelles, le 29 octobre 2004.
Для краткости автор использует в данной
статье термины - "Конституция" (этот термин
используется также в тексте Договора) и
"Конституционный договор", поскольку данный
акт, по мнению ряда исследователей, которое
разделяется и автором данной статьи,
представляет собой многосторонний
международный договор.
Руководители
Европейского Союза и государств-членов
давно начали осознавать, что органы и
институты в их нынешнем виде, после 1 мая 2004
г., когда численность Союза увеличилась на
десять новых членов, не смогут
функционировать надлежащим образом.
Реформы, которые в этой связи
предусматривал Ниццкий договор 2001 г., были
сочтены недостаточными. В этой связи
Конвент включил в текст Конституции более
длительное и стабильное
председательствование в Европейском
совете и, таким образом, Союзе в целом. Кроме
того, была усилена каждая из сторон
"институционального треугольника" -
Европейский парламент, Совет Министров и
Комиссия.
Цель, которая просматривается
в Конституции 2004 г., состоит, прежде всего, в
усилении легитимности указанных
институтов, благодаря более демократичным
методам выборов или назначения их
представителей. Одновременно в задачу
составителей Конституционного договора
входило сделать более эффективным
функционирование органов и институтов.
В ходе работы Конвента были выдвинуты
предложения, идущие в направлении усиления
роли Европейского парламента и сокращения
численности Комиссии. Также было
предложено ввести должность Председателя
Совета Министров на более длительный
срок.
Интересно отметить, что, предвидя
разногласия государств по
институциональным вопросам, которые могли
сорвать всю работу Конвента, его
Председатель В. Жискар Д"Эстен, в отличие от
разработки многих других положений
Конституции, организовал подготовку
предложений по институциональной
структуре в рамках рабочих групп
ограниченного состава. Данные предложения
практически хранились в секрете и начали
рассматриваться Конвентом с 20 января 2003 г.,
то есть почти год спустя после начала его
работы. Председатель Конвента стремился к
тому, чтобы, прежде всего, перед дебатами по
институциональным вопросам уже
сформировалось основное содержание
Конституционного договора и, в частности,
были согласованы направления общих
политик. Вначале надо было ответить на
вопрос, что мы хотим делать вместе, и лишь
затем решать, как (с помощью каких
институтов) мы будем это делать, - считал В.
Жискар Д"Эстен <*>.
--------------------------------
<*> См.: Vers une Constitution
europeenne. Texte commente du projet de traite constitutionnel etabli par la
Convention europeenne. P., 2003. P. 116 - 117.
Разногласия,
существовавшие между представителями
правительств по различным вопросам реформ
институтов Союза, все же едва не привели к
провалу всей работы Конвента.
Не
вдаваясь в детали имевшихся разногласий,
отметим лишь, что президиум Конвента нашел
компромисс, во многом заключающийся в
сохранении на период до 2009 года
выработанных, в том числе, в Ницце,
положений по институциональным проблемам.
"Замораживание" ситуации должно было
позволить десяти новым членам
приспособиться к процедурам, ныне
действующим в институтах Союза. В
частности, именно этим объясняется то, что
после поддержанного многими предложения о
необходимости сокращения состава Комиссии
до 15 человек, на деле в новый состав
Комиссии в 2004 году вошли представители от
каждого государства-члена и в результате
этот институт сейчас насчитывает 25
комиссаров.
В качестве конкретных
носителей надгосударственных и
межгосударственных полномочий в рамках
Союза и Европейских Сообществ выступают
единые руководящие институты и органы.
Следует иметь в виду, что в основном
институциональная структура ЕС и механизм
ее функционирования сформировались в 50-х
гг., когда Европейские Сообщества
насчитывали лишь шесть государств-членов -
Бельгию, Германию, Италию, Люксембург,
Нидерланды и Францию <*>. С тех пор
Сообщества расширялись пять раз (к ним в
разное время присоединились Австрия,
Великобритания, Дания, Греция, Ирландия,
Испания, Португалия, Финляндия, Швеция плюс
десять новых членов, вступивших 1 мая 2004 г.) и
насчитывают на сегодняшний момент 25
государств-членов. От Сообщества шести
относительно однородных стран
рассматриваемая интеграционная
организация выросла до 25 государств, весьма
различных политически и экономически.
Очевидно, что на этом увеличение числа
членов Европейского Союза не остановится.
На очереди вступление в Союз других
стран.
--------------------------------
<*> С
точки зрения экономических систем и
культурного развития эти страны были
близки. Исторически они являются
наследницами империи Карла Великого,
династии Каролингов (VIII - X вв.). Поэтому
данную группу государств порой называют
"каролингской Европой".
Можно сказать, что
с периода создания Европейских Сообществ
институциональная структура до последнего,
самого крупного расширения Союза в 2004 году,
в большой степени оставалась прежней, и
ранее, несмотря на вступление в разное
время девяти новых членов, каких-либо
существенных изменений и глубоких реформ
не претерпевала.
Находясь перед
перспективой практически удвоения числа
членов Европейского Союза,
Межправительственная конференция одобрила
11 декабря 2000 г. в Ницце меры по пересмотру
прежних учредительных договоров, в том
числе по совершенствованию
институциональной структуры.
При
создании институционального механизма
Сообществ архитекторы интеграции
стремились обеспечить баланс полномочий,
принадлежащих Сообществам, с одной стороны,
и государствам-членам - с другой. Иначе
говоря, основной задачей было
осуществление такого баланса полномочий,
который исключил бы чрезмерное усиление
власти институтов Сообществ в ущерб
национальным интересам государств-членов и
в то же время наделил бы институты ЕС такими
полномочиями, которые позволили бы им
вопреки сопротивлению отдельных
государств обеспечивать достижение задач и
целей интеграции.
В ранний период
интеграции при создании Европейского
объединения угля и стали возобладала
тенденция построения наднациональной
организации. Позднее при образовании ЕЭС и
Евратома "перекос" в сторону
наднационального в построении институтов
Сообществ был скорректирован, и новая
система институтов была построена на
основе большей сбалансированности
наднационального и межнационального
начал.
Носителями наднационального
начала традиционно выступают Европейская
комиссия (ЕК), Европейский парламент и Суд
ЕС, межнационального - Европейский совет и
Совет Европейского Союза (Совет).
Напомним, что нынешний Европейский Союз -
это сложное по своей структуре
формирование, охватывающее две организации
- Европейские Сообщества и две сферы
деятельности - общая внешняя политика и
политика безопасности (ОВПБ) и
сотрудничество полиций и судебных органов
(СПСО). В то же время Союз в целом - единая
организация. Организационное единство
Союза обеспечивается как единым составом
государств-членов, так и единой системой
руководящих институтов и органов <*>.
--------------------------------
<*> Термин
"институт" в европейском праве относится к
учреждениям Союза, наделенным полномочиями
принимать юридически обязательные решения.
В остальных случаях используется понятие
"орган". Такое разделение было заложено в
Договоре о ЕОУС 1951 г., который был
инициирован Францией и составлен на
французском языке (Франция стала
депозитарием Договора), а значит, с
использованием французской терминологии и
правовых традиций этой страны. С таким
пониманием значения "органов" и "институтов"
и был сделан перевод Договора о ЕОУС на
русский язык. Позднее в переводах Римских
договоров, тексты которых составлялись и на
других иностранных языках, появились иные
русские аналоги, например "орган" и
"учреждение" либо просто "органы". В разных
изданиях используются различные термины по
отношению к руководящим органам,
составляющим организационную или
институциональную структуру ЕС. В данной
статье используется первый вариант
перевода - "органы" и
"институты".
Важнейший орган в Союзе -
Европейский совет. В то же время в
действующем Европейском Союзе
насчитывается пять институтов:
1.
Европейский парламент.
2. Совет
Европейского Союза (Совет).
3.
Европейская комиссия (Комиссия).
4. Суд
Европейских Сообществ.
5. Счетная
палата.
Институты дополняют два органа
консультативного характера - Экономический
и социальный комитет и Комитет регионов.
Главную роль в финансовой и валютной
политике играет Европейский центральный
банк.
В статье I-19 Конституционного
договора, который был подписан 29 октября 2004
г., носящей название "Институты Союза",
содержится следующий, несколько
отличающийся от вышеприведенного, перечень
институтов:
- Европейский парламент;
- Европейский совет;
- Совет Министров
(далее называемый "Совет");
- Европейская
комиссия (далее называемая "Комиссия");
-
Суд справедливости Европейского Союза.
Как видим, согласно Конституции в перечень
институтов вошел также Европейский совет,
однако первым в перечне стоит Европейский
парламент.
2. Европейский
парламент
Европейский парламент задуман
как представительный орган Европейских
Сообществ и Европейского Союза <*>. Он
состоит из представителей народов
государств-членов, объединенных в
Сообществе. Это положение существенно
отличает институциональную структуру
Союза от структур других международных
организаций. В некоторых работах
содержится утверждение, что процедура
выборов в Европарламент делает Европейский
Союз похожим на государство. Однако не
будем забывать, что в федеративном
государстве парламент, как правило, состоит
из двух палат. Нижняя палата представляет
народ в целом, в то время как верхняя палата
представляет субъекты федерации
(конкретный пример тому - российский
парламент - Федеральное Собрание).
Европейский парламент обладает
однопалатной структурой, и он не
осуществляет представительства народа
Европейского Союза в целом, а выполняет
функцию представительства народов
(граждан) государств-членов.
--------------------------------
<*> В отечественных
средствах массовой информации порой путают
рассматриваемый нами институт
Европейского Союза - Европейский парламент
с Парламентской ассамблеей Совета Европы
(ПАСЕ) - органом совершенно другой
организации. Члены Совета Федерации и
депутаты Государственной Думы, то есть
российские парламентарии, на полноправной
основе участвуют в работе ПАСЕ, поскольку
РФ является государством - членом Совета
Европы (СЕ). В то же время они не принимают
участия в работе Европарламента, так как
Россия не член Европейского Союза. Термин
"европарламентарии" относится обычно к
депутатам Европарламента, а не к
парламентариям, заседающим в ПАСЕ.
В 1976
году было достигнуто соглашение о
проведении прямых выборов в Парламентскую
Ассамблею (так раньше назывался
Европейский парламент) на основе
применения всеобщего избирательного права.
Оно было оформлено решением Совета,
принятым в том же году. Первые прямые выборы
в состав Европейского парламента
состоялись в 1979 году.
Депутаты
объединены не в национальные делегации, а
по политическим интересам в политические
группы или фракции.
По своей роли и
полномочиям Европейский парламент
остается скорее консультативным органом,
оказывающим небольшое реальное
воздействие на процессы принятия решений.
Таким образом, в системе институтов
Сообществ и Союза Парламент уступает по
своей значимости Совету и Комиссии.
Что
касается основной тенденции, то в связи с
так называемым демократическим дефицитом,
то есть часто констатируемой слабой связью
интеграционных институтов с рядовыми
гражданами, за прошедшие десятилетия
происходит расширение полномочий
Парламента и активизация его участия в
работе интеграционных объединений.
Используя терминологию конституционного
права, можно сказать, что роль
Европарламента в законодательном процессе
увеличивается. В соответствии с
Маастрихтским договором (1992) и после
уточнений, сделанных Амстердамским
договором (1997), все шире используется
процедура совместного (наряду с Советом)
принятия решений. В этом случае проект,
подготовленный Комиссией и одобренный
Советом, требует для окончательного
принятия одобрения со стороны
Парламента.
Ниццкий договор (2001) усилил
совместную с Советом законодательную
функцию Парламента.
Парламент также
наделен правом принимать или отклонять
проект бюджета Союза в целом. В последнем
случае Комиссия и Совет вносят на
утверждение Парламента новый проект
бюджета.
Европейский парламент
осуществляет политический контроль над
деятельностью Комиссии. Совет и Комиссия
обязаны предоставлять Европейскому
парламенту доклады по итогам своей
деятельности, а также итоговый годовой
доклад о деятельности Европейского
Союза.
Таким образом, наряду с Советом
Парламент обладает законодательной и
бюджетной функциями и осуществляет, кроме
того, политический контроль над
деятельностью Комиссии.
В том, что
касается внешнеполитических функций,
Европейский парламент правом вынесения
самостоятельных решений не обладает. На
практике он довольно активно обсуждает
различные международные проблемы по
инициативе парламентских групп или
отдельных депутатов. Дискуссии завершаются
принятием деклараций (заявлений), которые
не порождают прямых юридических
последствий.
В ходе работы Конвента
обсуждалось предложение ограничить эту
практику Парламента, поскольку она
поддерживает иллюзию особых его полномочий
в различных сферах (во внешней и внутренней
