Некоторые вопросы нормативного правового регулирования приватизации в российской федерации
регулирующих отношения приватизации и
относящихся к гражданскому
законодательству, необходимо
рассматривать в комплексе всех
конституционных норм, посвященных
федеральному устройству Российской
Федерации, полномочий субъектов Российской
Федерации и органов местного
самоуправления. В соответствии с
Конституцией РФ вопросы управления и
распоряжения собственностью субъектов
Российской Федерации находятся вне
пределов ведения Российской Федерации и
полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Федерации и
ее субъектов. В силу этого субъекты
Российской Федерации самостоятельно при
решении данных вопросов обладают всей
полнотой государственной власти (ст. 73
Конституции РФ). С другой стороны, в
соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ
местное самоуправление в Российской
Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного
значения, владение, пользование и
распоряжение муниципальной
собственностью. Самостоятельное решение
населением вопросов местного
самоуправления - суть местного
самоуправления. Однако никакая
самостоятельность действий и решений
невозможна без наличия имущественной базы,
а именно муниципальной собственности и
реальной возможности управлять и
распоряжаться данной собственностью. Часть
1 ст. 132 Конституции РФ устанавливает: органы
местного самоуправления самостоятельно
управляют муниципальной собственностью. В
свою очередь, управление и распоряжение
собственностью субъектами Федерации и
муниципальными образованиями неразрывно
связаны с отношениями приватизации,
основная часть которых, как было указано,
регулируется гражданским
законодательством.
Таким образом, для
реализации предусмотренных Конституцией
РФ положений субъектам Федерации и органам
местного самоуправления необходимо
предоставить соответствующие права и в
данной сфере. В противном случае нарушаются
общие конституционные принципы построения
федерации и местного самоуправления. В.П.
Мозолин указывает, что "Российская
Федерация вправе... делегировать субъектам
Федерации по договору или в одностороннем
порядке право на принятие законов и иных
нормативных правовых актов по отдельным
видам отношений, регулируемым гражданским
законодательством РФ. Так, вряд ли
целесообразно на федеральном уровне
принимать законы и иные нормативные
правовые акты, касающиеся специфически
местных услуг или товаров национального
характера" <*>. Каковы правовые основания
возможности наделения субъектов Федерации
и органов местного самоуправления правом
издания нормативных правовых актов в
сферах ведения Российской Федерации?
Означает ли это, что гражданское
законодательство уже не относится к
исключительному ведению Российской
Федерации?
--------------------------------
Научно-практический комментарий к
Гражданскому кодексу Российской Федерации,
части первой (под ред. В.П. Мозолина, М.Н.
Малеиной) включен в информационный банк
согласно публикации - М.: Издательство
"НОРМА", 2004. <*> Гражданский кодекс
Российской Федерации. Часть первая.
Научно-практический комментарий. М.: Бек, 1996.
С. 15.
Исследуя проблему состава
гражданского законодательства, М.И.
Брагинский и В.В. Витрянский отмечают, что
"закрепление исключительной компетенции РФ
в области гражданского законодательства
прежде всего не исключает ситуации, при
которой федеральный орган поручает
субъекту Федерации издать определенный
акт. В конечном счете, принятый таким
образом акт опирается на компетенцию
именно федерального, а не местного органа"
<*>. Что касается вопросов местного
самоуправления, то Конституция РФ прямо
указывает на возможность наделения законом
органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями
(ч. 2 ст. 132). Такое делегирование полномочий
Российской Федерацией ее субъектам и
органам местного самоуправления не должно
нарушать принцип единства гражданского
законодательства. Во-первых, передача или
делегирование полномочий в области
законодательства, отнесенного к ведению
Российской Федерации, может осуществляться
только на основании федерального закона и
принятых в соответствии с ним иных
нормативных правовых актов федерального
уровня; во-вторых, по своему характеру
полномочия должны быть связаны с
"непосредственными интересами местного
населения" <**>; в-третьих, изданные в
соответствии с наделенными полномочиями
нормативные правовые акты субъектов
Федерации и органов местного
самоуправления не могут противоречить
федеральному законодательству в данной
сфере.
--------------------------------
Монография М.И. Брагинского, В.В.
Витрянского "Договорное право. Общие
положения" (Книга 1) включена в
информационный банк согласно публикации -
М.: Издательство "Статут", 2001 (издание 3-е,
стереотипное). <*> Брагинский М.И.,
Витрянский В.В. Договорное право: Общие
положения. М.: Статут, 1997. С. 89.
Комментарий к Конституции Российской
Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в
информационный банк согласно публикации -
М.: Издательство БЕК, 1996. <**> Комментарий
к Конституции Российской Федерации / Под
ред. Л.А. Окунькова, Б.С. Крылова, А.С.
Пиголкина, А.Е. Постникова, М.Я. Булошникова.
М., 1994. С. 417.
Если обратиться к истории, то в
дореволюционной России существовало
местное законодательство, регулирующее в
том числе и гражданские правоотношения. Г.Ф.
Шершеневич называл в качестве источников
гражданского права так называемые местные
законы, определяющие некоторые вопросы на
присоединенных к метрополии территориях:
"Местные законы, предназначенные для
известной местности и ее коренных жителей,
устраняют применение общего
законодательства по тем предметам, которые
определены местным законодательством"
<*>.
--------------------------------
<*>
Шершеневич Г.Ф. Учебник русского
гражданского права (по изд. 1907 г.). М., 1995. С.
43.
Подводя итог вышесказанному, следует
согласиться с М.И. Брагинским и В.В.
Витрянским, отмечавшими, что применение
соответствующих статей Конституции РФ (71 и
72), определяющих ведение Российской
Федерации и совместное ведение Федерации и
ее субъектов, "связано с определенными
трудностями, в частности по той причине, что
содержащийся в них перечень вопросов,
составляющих соответственно
исключительную и совместную компетенцию,
не совпадает с делением права на отрасли..."
<*>. В любом случае нельзя согласиться с
суждением о невозможности принятия
субъектом Федерации или местным
самоуправлением нормативных правовых
актов, содержащих нормы гражданского права
<**>.
--------------------------------
Монография М.И. Брагинского, В.В.
Витрянского "Договорное право. Общие
положения" (Книга 1) включена в
информационный банк согласно публикации -
М.: Издательство "Статут", 2001 (издание 3-е,
стереотипное). <*> Брагинский М.И.,
Витрянский В.В. Указ. соч. С. 92.
<**> См.,
например: Суханов Е.А. Гражданское право:
Учебник. Т. 1. Изд. 2-е. М., 1998. С. 71.
В то же
время представляется необходимым
рассмотреть возможность регулирования на
федеральном уровне вопросов приватизации
муниципальной собственности. При решении
данного вопроса необходимо исходить из
следующего. В соответствии со ст. 130
Конституции РФ местное самоуправление в
Российской Федерации обеспечивает
самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, владение,
пользование и распоряжение муниципальной
собственностью. Органы местного
самоуправления самостоятельно управляют
муниципальной собственностью. Однако
согласно п. "е" и "ж" ст. 71 Конституции РФ к
сфере ведения Российской Федерации
относятся установление основ федеральной
политики и федеральные программы в области
экономического развития Российской
Федерации, а также установление правовых
основ единого рынка. При этом не должен
нарушаться конституционный принцип
самостоятельности местного самоуправления
в пределах его полномочий. Данные положения
закреплены и Федеральным законом "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
<*>. Поэтому применительно к
регулированию отношений в сфере
приватизации на федеральном уровне и был
принят Закон о приватизации, определяющий
базовые вопросы приватизации
муниципального имущества. Как уже
упоминалось, отношения, возникающие в
процессе реализации прав органов местного
самоуправления по отчуждению
муниципальной собственности, носят
преимущественно публично-правовой
характер, и Российская Федерация вправе
устанавливать общий порядок приватизации
муниципальной собственности в рамках
общегосударственной программы. Таким
образом, федеральный закон может
определять процедуру, формы и способы
приватизации муниципального имущества, не
вторгаясь в компетенцию органов местного
самоуправления по управлению, в частности
по принятию решений по распоряжению
муниципальной собственностью.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 35.
Ст. 3506.
Однако Закон о приватизации,
являясь основным документом, регулирующим
приватизацию государственного и
муниципального имущества, устанавливает
жесткое требование в отношении принимаемых
нормативных актов о приватизации.
Федеральные законы и принятые в
соответствии с ними иные правовые акты
Российской Федерации, законы и нормативные
акты субъектов Российской Федерации, а
также решения органов местного
самоуправления не могут противоречить
Закону о приватизации.
К сожалению, на
практике нормативные акты субъектов
Федерации иногда противоречат федеральным
законодательным актам. Так, Программа
приватизации государственного и
муниципального имущества в Республике
Башкортостан на 1998 год, утвержденная
Законом Республики Башкортостан от 15
декабря 1997 г. N 131-з <*>, помимо способов
приватизации, установленных действовавшим
на тот момент Федеральным законом "О
приватизации государственного имущества и
об основах приватизации муниципального
имущества", содержала положение о
возможности продажи через
специализированные фондовые магазины и
агентскую сеть акций созданных в процессе
приватизации открытых акционерных обществ,
отчуждение которых из государственной и
муниципальной собственности иными
способами (конкурс, аукцион и т.д.) не
состоялось или невозможно. Хотя данное
положение на тот момент представлялось
прогрессивным (опережающим федеральное
законодательство), необходимым и было в
дальнейшем фактически реализовано на
федеральном уровне в Законе о приватизации,
тем не менее оно не имело права на
существование, поскольку в соответствии с
положениями законодательства о
приватизации сделки по приватизации
способами, отличными от способов,
установленных Федеральным законом о
приватизации, признаются ничтожными с
момента их заключения и не влекут за собой
правовых последствий.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости
Государственного Собрания, Президента и
Кабинета Министров Республики
Башкортостан. 1998. N 9 (75). Ст. 542.
Оценивая
состояние законодательства Российской
Федерации о приватизации, необходимо
сказать, что в настоящее время создана
необходимая система нормативных актов
федерального уровня, обеспечивающая
проведение приватизации публичной
собственности. С принятием Закона о
приватизации и нормативных актов в его
развитие устранена двойственность подхода
к регламентации процесса приватизации
государственного и муниципального
имущества, когда зачастую превалировали
политические установки в ущерб правовому
регулированию.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.12.2001 N
178-ФЗ
"О ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА"
(принят ГД ФС
РФ 30.11.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.07.1997 N
123-ФЗ
"О ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ИМУЩЕСТВА И ОБ ОСНОВАХ ПРИВАТИЗАЦИИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
24.06.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 26.12.1995 N
208-ФЗ
"ОБ АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВАХ"
(принят ГД ФС РФ 24.11.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 28.08.1995 N 154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
12.08.1995)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.10.1994)
УКАЗ Президента РФ
от 15.03.2000 N 511
"О КЛАССИФИКАТОРЕ ПРАВОВЫХ
АКТОВ"
"ПРОГРАММА ПРИВАТИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
ИМУЩЕСТВА В РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН НА 1998
ГОД", утвержденная Законом Республики
Башкортостан от 15.12.1997 N 131-з
Журнал
российского права, N 2, 2005
