К вопросу о полномочиях судебных органов государственной власти
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Б.А.
ЕДИДИН
Едидин Б.А., преподаватель кафедры
теории права, государства и судебной власти
Российской академии правосудия.
В
последнее время в решениях
Конституционного Суда РФ последовательно
развивается идея ограничения полномочий
судов общей юрисдикции в сфере защиты прав
и свобод граждан и Конституции РФ от
незаконных нормативных правовых актов
органов государственной власти <*>. В
частности, Постановлением
Конституционного Суда Российской
Федерации от 18 июля 2003 года по делу о
проверке конституционности положений ст.
ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ,
ст. ст. 1, 21 и 22 Федерального закона "О
прокуратуре Российской Федерации" <**>
Конституционный Суд РФ признал
неконституционными положения п. 2 ст. 115 и п. 2
ст. 231 ГПК РСФСР, п. 2 ч. 1 ст. 26 и частей первой,
второй и четвертой ст. 251, частей второй и
третьей ст. 253 ГПК РФ, которые наделяют суды
общей юрисдикции полномочиями разрешать
дела об оспаривании нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации в той
мере, в какой данная норма допускает
обращение прокурора в суд общей юрисдикции
с заявлением о признании положений
конституций и уставов противоречащими
федеральному закону. В обоснование своей
позиции Конституционный Суд РФ отметил
особый статус конституций, уставов
субъектов Федерации, который, в свою
очередь, обуславливает возможность
оспаривания таких актов только в рамках
конституционного судопроизводства в
Конституционном Суде Российской
Федерации.
--------------------------------
<*>
Постановления Конституционного Суда РФ от
18 июля 2003 года и 27 января 2004 года.
<**>
Собрание законодательства РФ. 2003. N 30. Ст.
3102.
Вместе с тем, не отрицая установленных
Конституционным Судом РФ особенностей
конституций (уставов) субъектов Федерации,
выражающихся в порядке принятия этих актов,
роли и месте в системе законодательства
Российской Федерации, особенностях
содержания, тем не менее, на наш взгляд,
нельзя согласиться с позицией, выраженной в
Постановлении, закрепляющей их "особую
связь с Конституцией Российской Федерации"
<*> и в этой связи исключающей
конституции (уставы) субъектов Федерации из
объектов прокурорского надзора и судебного
нормоконтроля.
--------------------------------
<*> См.: Текст Постановления.
На наш
взгляд, в правовом государстве любой
нормативный правовой акт органа
государственной власти, так или иначе,
являясь элементом системы
законодательства, должен соответствовать
Конституции РФ, федеральным законам, нормам
и принципам международного права, и при
этом задачей всех органов государственной
власти является обеспечение сохранения
целостности и согласованности системы
законодательства. Кроме этого, правовые
нормы, прямо вытекающие из содержания
Конституции РФ, могут содержаться не только
в конституциях (уставах), но и иных законах
субъектов Федерации, конкретизирующих в
том числе и конституционные нормы. В этой
связи, следуя логике Конституционного Суда
РФ, данные нормы также находятся в особой
связи с конституционными положениями и тем
самым могут быть исключены из объектов
судебного нормоконтроля, а это
противоречит основному принципу правового
государства - верховенству права.
Своим
решением Конституционный Суд РФ фактически
изменил не только иерархию нормативных
правовых актов, указав, что конституции
(уставы) субъектов Российской Федерации
могут проверяться исключительно на предмет
соответствия их Конституции РФ, но и
своеобразно трактовал общетеоретические
представления о системе источников права в
Российской Федерации. Традиционно
выделяется четыре основных источника права
- нормативные правовые акты, нормативные
договоры, обычаи, общие принципы права. В
Конституции РФ используется родовое
понятие "нормативные правовые акты",
включающее в себя наряду с федеральными
законами, конституциями (уставами) и законы
субъектов Российской Федерации, а также
подзаконные нормативные правовые акты
органов государственной власти - все
вышеперечисленные акты образуют систему
законодательства, в которой каждый акт
должен соответствовать акту, имеющему
более высокую юридическую силу.
При
этом наукой, практикой и законодательством
традиционно установлено, что при принятии
собственных конституций (уставов) субъекты
Российской Федерации обязаны в
соответствии с положениями статей 4, 71, 72, 76
Конституции Российской Федерации
соблюдать не только положения Конституции
Российской Федерации, но и федеральных
законов. В случае возникновения
противоречий между положениями
конституций (уставов) субъектов Федерации и
федеральных законов, принятыми по вопросам
исключительного ведения Российской
Федерации или совместного ведения
Российской Федерации и субъектов
Федерации, правоприменительные органы
должны применять нормы, имеющие более
высокую юридическую силу, преодолевая тем
самым иерархические коллизии в каждом
конкретном споре. Иное понимание иерархии
нормативных правовых актов в Российской
Федерации противоречит положениям самой
Конституции РФ, ведет к разбалансированию
системы законодательства и, на наш взгляд,
недопустимо.
Кроме этого, анализ текста
соответствующего Постановления
Конституционного Суда РФ указывает, что при
рассмотрении данного дела суд исходил из
презумпции неконституционности закона,
неправомерного вмешательства федерального
законодателя в сферу исключительной
компетенции субъектов Российской
Федерации, отмечая, "что единство
конституционно-правового пространства не
должно нарушаться текущим федеральным
регулированием посредством законов". На наш
взгляд, при таком подходе выявляются
довольно опасные тенденции. Во-первых,
провозглашается существование некоего
конституционно-правового пространства, в
которое, исходя из текста Постановления
Конституционного Суда РФ, не входят иные
нормативные правовые акты за исключением
Конституции РФ и конституций (уставов)
субъектов Федерации, при этом последние
исключаются из числа объектов
нормоконтроля. На наш взгляд, сознательно
допуская "неконституционность" всех
законов, которым не соответствуют
положения конституций (уставов) субъектов
Российской Федерации, Конституционный Суд
РФ противоречит Конституции РФ и его же
правовой позиции, положенной в основу
Постановления Конституционного Суда РФ от
16 июня 1998 года N 19-П "По делу о толковании
отдельных положений статей 125, 126 и 127
Конституции Российской Федерации".
Во-вторых, Конституционный Суд фактически
самостоятельно изменил компетенцию судов
общей юрисдикции при том, что в
соответствии с Конституцией РФ их
полномочия должны определяться
федеральным конституционным законом. В
данной ситуации лишение судов общей
юрисдикции права рассматривать
конституции (уставы) субъектов РФ на
предмет их соответствия федеральным
законам, по сути, существенно ограничивает
возможности обеспечения единства
правового пространства, согласованности
системы законодательства Российской
Федерации и обеспечения судом защиты прав и
свобод граждан и как следствие - уменьшает
возможности судебных органов по
обеспечению целостности системы органов
государственной власти и режима законности
в целом.
В этой связи представляется
аналогичным как по мотивам обращения, так и
по принятому Конституционным Судом РФ
решению дело о проверке конституционности
отдельных положений пункта 2 части первой
статьи 27, частей первой, второй и четвертой
статьи 251, частей второй и третьей статьи 253
ГПК РФ в связи с запросом Правительства
Российской Федерации <*>. В Постановлении
от 27 января 2004 г. N 1-П по указанному делу
Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что
"положения статей 27, 251, 253 ГПК РФ, наделяющие
Верховный Суд РФ полномочием рассматривать
и разрешать дела об оспаривании
нормативных правовых актов Правительства
Российской Федерации, не предполагают
разрешения судом общей юрисдикции таких
дел в случаях, когда нормативный правовой
акт Правительства Российской Федерации
принят при осуществлении полномочия,
возложенного на него непосредственно
федеральным законом, по вопросам, не
получившим содержательной регламентации в
данном законе".
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 2004. N 5.
Ст. 403.
Как нам представляется, позиция
Конституционного Суда РФ, а также доводы в
ее обоснование представляются довольно
спорными, порождая значительные
теоретические и практические споры. В
частности, по аналогии с изложенной в
Постановлении от 18 июля 2003 года позицией
Конституционный Суд РФ обосновывает
существование особенностей некоторых
постановлений Правительства РФ, имеющих
прямую нормативную связь с федеральными
законами. При этом указанные Постановления
согласно решению Конституционного Суда РФ
исключаются из объектов нормоконтроля,
осуществляемого судами общей
юрисдикции.
Вместе с тем анализ
указанного Постановления Конституционного
Суда РФ, а также конституционного и
процессуального законодательства по
данному вопросу позволяет отметить
следующее. Как известно, разделение
государственной власти является основой
построения правового государства. В рамках
системы органов государственной власти
органы законодательной, исполнительной и
судебной власти выполняют собственные
функции. Законодательные органы
осуществляют регулирование общественных
отношений посредством законов,
исполнительные органы государственной
власти обеспечивают их исполнение. В этой
связи, как представляется, "в идеале" в
правовом государстве не могут приниматься
нормативные правовые акты исполнительных
органов государственной власти, не имеющие
прямой связи с федеральными законами. То
есть фактически в правовом государстве с
эффективным законодательством подзаконное
правотворчество осуществляется в строго
определенных рамках, установленных
законом, и всегда является делегированным.
Любое самостоятельное правовое
регулирование общественных отношений
органами исполнительной власти в
отсутствие специальных законов фактически
является нарушением принципа разделения
государственной власти и свидетельством
неэффективности функционирования органов
государственной власти. Вместе с тем,
следуя логике Конституционного Суда РФ, а
также своеобразному пониманию принципа
разделения государственной власти, можно
прийти к выводу о невозможности со стороны
судебных органов осуществлять контроль за
законностью постановлений Правительства
Российской Федерации, что, на наш взгляд,
как раз и противоречит принципам правового
государства, взаимного сдерживания и
уравновешивания органов государственной
власти.
Кроме этого, предложенное
Конституционным Судом РФ разделение
постановлений Правительства Российской
Федерации на имеющие прямую связь с
федеральными законами и такой связи не
имеющие в отсутствии научно обоснованных и
законодательно закрепленных критериев
такой классификации является безусловной
новацией в теории права, не обеспеченной
при этом достаточной научной проработкой.
Описывая прямую связь постановлений
Правительства РФ с федеральными законами,
Конституционный Суд по-разному определяет
ее содержание. Так, в одних случаях
указывается на возможность принятия
Правительством Российской Федерации
нормативных правовых актов, во исполнение
полномочия, возложенного на него
непосредственно федеральным законом, по
вопросу, не получившему содержательной
регламентации в этом законе, в другом
случае отмечается издание постановления
Правительства Российской Федерации,
осуществляющего правовое регулирование
прав и свобод человека и гражданина в силу
прямого указания закона, который
постановление конкретизирует.
Конституция Российской Федерации
предусматривает право граждан на судебную
защиту. При этом соответствующее право
является одним из основных принципов
построения правового государства,
ограничение которого даже федеральным
законом, на наш взгляд, возможно только в
исключительных случаях. Вместе с тем,
принимая соответствующее постановление,
Конституционный Суд РФ фактически
ограничивает указанное право возможностью
его защиты только в конституционном
судопроизводстве. Представляется, что
подобное ограничительное толкование
конституционных норм, относящихся, по сути,
к числу фундаментальных ценностей
правового государства, является серьезным
нарушением Конституции РФ, Федерального
конституционного закона "О Конституционном
Суде РФ", противоречащим основным
достижениям правовой доктрины. Это
особенно очевидно с учетом состояния
законодательства, со значительным
количеством отсылочных норм к подзаконным
нормативным правовым актам Правительства
Российской Федерации, уровнем юридической
техники и права законодательной инициативы
Правительства Российской Федерации.
Отметим и еще один факт: постановление
Правительства РФ, принятое в рамках и во
исполнение федерального закона, может ему
соответствовать, но при этом противоречить
другим федеральным законам. Данную
ситуацию Конституционный Суд РФ не
предусмотрел, и на сегодня федеральные
законы фактически остаются без надлежащей
судебной защиты.
Представленные доводы,
а также аргументы, изложенные в особом
мнении судьи Конституционного Суда РФ А.Л.
Кононова, указывают, что в условиях
отсутствия механизмов взаимодействия
высших судебных органов государственной
власти различия между ними в подходах
используются исполнительными органами
государственной власти, органами
государственной власти субъектов в
собственных ведомственных интересах,
выражающихся в стремлении ограничить
возможности судебного контроля - наиболее
эффективного инструмента защиты прав и
свобод человека правового государства
<*>.
--------------------------------
<*> Особое
мнение судьи А.Л. Кононова.
Следует
обратить внимание на еще одну проблему,
требующую законодательного разрешения.
Сложившаяся практика допускает
возможность органов государственной
власти, чьи акты были признаны не
соответствующими федеральному
законодательству, недействующими и не
подлежащими применению, обратиться в
Конституционный Суд РФ с запросом о
проверке указанных актов на предмет их
соответствия Конституции РФ. В результате
Конституционный Суд РФ выступает в роли
суда вышестоящей инстанции, наделенной
правом отмены решений Верховного Суда РФ. В
Конституционный Суд РФ обратилось
Законодательное собрание Ивановской
области с запросом о проверке
конституционности Закона Ивановской
области "О муниципальной службе Ивановской
области" <*>. В соответствии с материалами
дела Ивановский областной суд решением от 14
ноября 2000 года отказал в удовлетворении
заявления прокурора Ивановской области о
признании положений статей 16, 33, 35, 42 и 54
Закона Ивановской области "О муниципальной
службе Ивановской области" противоречащими
федеральным законам, недействующими и не
подлежащими применению. Судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации, рассмотрев
кассационный протест прокурора Ивановской
области, 8 февраля 2001 года отменила это
решение и направила дело на новое
рассмотрение в Ивановский областной суд,
который
