Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
Т.Ф. КОЛКНЕВА
Колкнева
Т.Ф., глава администрации Кутузовского С/О
Солнечногорского р-на Московской
области.
Местное самоуправление в
Российской Федерации воплощает в себе два
начала: общественное и государственное, что
и определяет его место в системе публичной
власти. В свою очередь, публичная власть
может быть рассмотрена как система, которая
имеет определенные территориальные рамки,
а также распространяется на определенное
население. В данной системе Конституция
Российской Федерации выделяет два уровня -
уровень государственной власти,
организационно воплощенный в системе
органов государственной власти, и уровень
местного самоуправления, на котором власть
реализуется населением непосредственно
либо через органы местного самоуправления.
Ст. 12 Конституции определила данную
иерархию уровней публичной власти
следующим образом: "В Российской Федерации
признается и гарантируется местное
самоуправление. Местное самоуправление в
пределах своих полномочий самостоятельно.
Органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти".
Использование системного подхода к
изучению взаимоотношений государства и
муниципальных образований позволяет
комплексно рассмотреть связи, которые
имеются между данными уровнями публичной
власти, и наиболее полно их
охарактеризовать.
В основе
взаимоотношений государства и
муниципальных образований находится
закрепленный в ст. 12 Конституции РФ принцип
самостоятельности местного самоуправления
в Российской Федерации. Данный принцип
носит универсальный характер и относится
ко всем сторонам организации и
функционирования местного
самоуправления.
Так, коллектив авторов
во главе с профессором Н.С. Бондарем,
раскрывая сущность данного принципа,
рассматривает ее как самостоятельность в
решении вопросов местного значения, а также
как организационную обособленность
органов местного самоуправления и
наделение их собственной компетенцией в
решении вопросов местного значения в
соответствии с уставами муниципальных
образований <*>.
--------------------------------
<*> Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н.
и др. Муниципальное право Российской
Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.С.
Бондаря. 2-е изд., перераб. и доп. М.:
ЮНИТИ-ДАНА. Закон и право. 2002. С. 158 -
159.
Более широко раскрывается сущность
принципа самостоятельности местного
самоуправления в Научно-практическом
комментарии к Конституции Российской
Федерации. Авторы данной работы видят
сущность самостоятельности местного
самоуправления в его независимости,
функционировании под свою ответственность.
Вместе с тем справедливо отмечается, что
независимость местного самоуправления
имеет свои границы. Главной из них является
государственный суверенитет Российской
Федерации, который в соответствии со ст. 3
Конституции РФ принадлежит
многонациональному народу Российской
Федерации. Кроме того, местное
самоуправление самостоятельно в пределах
тех полномочий, которые предоставлены ему
государством в лице соответствующих
органов государственной власти Российской
Федерации и субъектов РФ. Государство
обязано вмешиваться в дела местного
самоуправления при нарушении последним
принципов законности в своей деятельности.
А также государство вправе осуществлять
прямой контроль за целесообразностью и
эффективностью исполнения органами
местного самоуправления переданных им
отдельных государственных полномочий.
Обособление же органов местного
самоуправления рассматривается ими как
гарантия самостоятельности местного
самоуправления.
--------------------------------
<*> Научно-практический комментарий к
Конституции Российской Федерации / Отв. ред.
В.В. Лазарев.
Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин при
характеристике самостоятельности местного
самоуправления обращают внимание на то, что
государство создает правовые рамки
деятельности местного самоуправления, но
само не вправе его осуществлять <*>.
Положения ст. 12 Конституции РФ,
закрепляющие организационную
обособленность местного самоуправления,
стали объектом серьезной критики со
стороны некоторых исследователей,
поскольку они позволяют рассматривать
местное самоуправление в отрыве от
государственной власти <**>. На наш
взгляд, данные утверждения беспочвенны,
поскольку в ст. 12 Конституции РФ не идет
речь о сущностной обособленности местного
самоуправления, о ее принципиально иной
природе, чем государственная власть.
Закрепление организационного единства
является лишь гарантией самостоятельности
местного самоуправления в решении вопросов
местного значения.
--------------------------------
<*> Козлова Е.И., Кутафин О.Е.
Конституционное право России: Учебник. 3-е
изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 557 - 558.
<**> См., например: Ковешников Е.М.
Государство и местное самоуправление в
России: теоретико-правовые основы
взаимодействия. М.: НОРМА, 2001. С.
195.
Самостоятельность местного
самоуправления может быть ограничена в
силу указания ст. 55 Конституции РФ, которая
предусматривает возможность ограничения
прав человека и гражданина, в т.ч. на местное
самоуправление, федеральным законом только
в той мере, в какой это необходимо в целях
защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности государства.
Данное положение нашло отражение и в
принятом 6 октября 2003 года новом
Федеральном законе "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" N 131-ФЗ (далее - Закон N
131-ФЗ). Ч. 3 ст. 3 указанного Закона
практически полностью дублирует
соответствующую норму Конституции РФ.
Таким образом, самостоятельность местного
самоуправления является относительной и
проявляется в наличии у муниципальных
образований самостоятельных предметов
ведения и полномочий.
В конституционном
праве Германии для обозначения
независимости местного самоуправления
используется понятие "коммунальный
суверенитет", под которым профессор
Мюнхенского университета Д. Элерс понимает
"суверенитеты планирования, решения
кадровых вопросов, организационный,
нормотворческий и финансовый суверенитеты
общин и районов" <*>.
--------------------------------
<*> Цит. по: Элерс Д.
Местное самоуправление в Германии //
Государство и право. 2002. N 3. С.
70.
Конституция РФ содержит ряд норм,
которые направлены на обеспечение
самостоятельности муниципальных
образований в решении вопросов местного
значения.
Во-первых, в ст. 130 Конституции
РФ не закреплено понятие вопросов местного
значения, хотя оно раскрывается более
подробно в ст. 132 Конституции РФ. К вопросам
местного значения относятся управление
муниципальной собственностью,
формирование, утверждение и исполнение
местного бюджета, установление местных
налогов и сборов, осуществление охраны
общественного порядка.
Во-вторых, в ст.
130 Конституции РФ указывается, что местное
самоуправление обеспечивает
самостоятельное владение, пользование и
распоряжение муниципальной
собственностью. Необходимо отметить, что
институт муниципальной собственности
включается в круг вопросов местного
значения (п. 2 ч. 2 ст. 6 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" от 28
августа 1995 г. N 154-ФЗ (далее - Закон N 154-ФЗ); ч. 1
ст. 14, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ), однако
в силу своей особой важности для
обеспечения самостоятельности местного
самоуправления выделен в Конституции РФ
отдельно. Несмотря на искусственный
характер данного института, который
появился в России в 1991 г. <*>,
муниципальная собственность, в т.ч. на
финансовые ресурсы, является ядром
самостоятельности местного
самоуправления. В этой связи уместно
процитировать работу О.Е. Блинкова и Е.О.
Филатова, которые отмечают: "Муниципальная
собственность служит интересам
комплексного социально-экономического
развития муниципального образования,
увеличению его экономического потенциала.
Местное самоуправление без экономической
независимости безжизненно" <**>.
--------------------------------
<*> Мамонов В.В.
Некоторые конституционные аспекты реформы
местного самоуправления // Государственная
власть и местное самоуправление. 2003. N 2. С.
11.
<**> См.: Блинков О.Е., Филатов Е.О.
Осуществление права муниципальной
собственности: проблемы выбора форм //
Государственная власть и местное
самоуправление. 2003. N 3. С. 23.
По нашему
мнению, конституционное закрепление,
признание и защита права муниципальной
собственности являются важнейшей
гарантией самостоятельности местного
самоуправления.
Положения Конституции
РФ, касающиеся взаимоотношений государства
и муниципальных образований, более
подробно регулируются в Законе N 154-ФЗ и
Законе N 131-ФЗ.
Предметы ведения
муниципальных образований законодательно
обозначены как совокупность вопросов
местного значения и отдельных
государственных полномочий, передаваемых
им. Круг вопросов местного значения
перечислен в ст. 6 Закона N 154-ФЗ и не является
исчерпывающим. По сути, к вопросам местного
значения может относиться любой вопрос, не
относящийся к ведению других муниципальных
образований или органов государственной
власти. Подобный подход сохранился и в
Законе N 131-ФЗ. В нем определению вопросов
местного значения посвящена отдельная
глава. Вместе с тем к общему правилу
определения вопросов местного значения для
различных видов муниципальных образований
добавилось одно существенное, на наш
взгляд, ограничение - муниципальное
образование может включать в свое ведение
дополнительные вопросы местного значения
лишь при условии наличия у них собственных
материальных ресурсов и финансовых средств
(ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16). Таким образом, в
России проступают черты континентальной
модели организации местного
самоуправления, в которой в отличие от
англосаксонской модели круг вопросов
местного значения определяется по
негативному принципу правового
регулирования ("разрешено все, кроме прямо
запрещенного") <*>.
--------------------------------
<*> О моделях
местного самоуправления см. подробней:
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: ДЕЛО,
2000. С. 399 - 400.
Прямо перечисленные в законах
вопросы местного значения являются
обязательными для муниципальных
образований. В этом проявляется специфика
правовой природы местного самоуправления.
Выступая, с одной стороны, как право,
местное самоуправление является
обязательным на всей территории России, что
подчеркивает его публично-правовой
характер. Население конкретного
населенного пункта может отказаться от
права на осуществление местного
самоуправления, но в этом случае полномочия
по решению вопросов местного значения не
переходят к государству, а осуществляются
другими муниципальными образованиями.
Данный принцип не вполне четко
прослеживается в Законе N 154-ФЗ, но в Законе N
131-ФЗ данная конституционная идея приобрела
вполне конкретные очертания. В ст. 1 Закона N
131-ФЗ провозглашается, что местное
самоуправление осуществляется на всей
территории Российской Федерации. Данный
принцип более детально регламентирован ст.
ст. 10 и 11 данного Закона.
Таким образом,
Конституция РФ и федеральное
законодательство, определив перечень
вопросов местного значения, не допускают
вмешательства государства в их решение.
Вместе с тем это не означает, что Российская
Федерация и субъекты Российской Федерации
относятся безразлично к данной проблеме.
Можно выделить несколько направлений
влияния государства на решение
муниципальными образованиями вопросов
местного значения.
Во-первых, за
исключением тех вопросов местного
значения, которые прямо перечислены в
Конституции РФ, Российская Федерация и
субъекты Российской Федерации на
законодательном уровне определяют круг
вопросов местного значения. Следовательно,
государство в пределах своих полномочий
вправе увеличивать или уменьшать круг
вопросов местного значения, которые
обязательны для решения муниципальными
образованиями. На практике увеличение
количества вопросов местного значения
означает возрастание расходов бюджетов
муниципальных образований на их решение, а
сужение - соответственно их уменьшение. В
этой связи видится необходимым установить
норму в Законе о принципах организации
местного самоуправления, в соответствии с
которой расширение круга вопросов местного
значения Федеральным законом или Законом
субъекта РФ допускается лишь при условии
материально-финансового обеспечения
решения данных вопросов.
Во-вторых,
государство (Российская Федерация и
субъекты Российской Федерации) оказывает
поддержку по решению органами местного
самоуправления вопросов местного значения.
Государство передало в собственность
муниципальных образований соответствующее
имущество и регулярно оказывает финансовую
поддержку органам местного
самоуправления.
Финансовая помощь
муниципальным образованиям со стороны
государства обусловлена недостаточностью
у них собственных финансовых ресурсов.
Решение данной проблемы занимает важнейшее
место в системе реформирования местного
самоуправления в России, поскольку без
финансового наполнения муниципалитеты не
способны самостоятельно решать вопросы
местного значения. Особенность прямого
участия Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации заключается, на наш
взгляд, в непосредственном
перераспределении части федеральных и
региональных финансовых ресурсов в пользу
муниципальных образований.
Третьим
направлением влияния государства на
деятельность муниципальных образований
является принятие мер по обеспечению
режима законности и правопорядка на
территории муниципальных образований.
Данное направление наиболее полно
реализуется в отношении тех полномочий,
которые государство передало
муниципальным образованиям, что отразилось
в ч. 2 ст. 49 Закона N 154-ФЗ, а также ст. 72 Закона N
131-ФЗ. Отдельные виды государственного
контроля регулируются Федеральным законом
от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений
и дополнений в Закон Российской Федерации
"О прокуратуре Российской Федерации",
Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О
Счетной палате Российской Федерации" и
другими нормативно-правовыми актами.
Вместе с тем какого-либо комплексного
нормативно-правового акта,
регламентирующего все стороны
контрольно-надзорного воздействия
государства на муниципальные образования,
пока не принято, хотя необходимость в нем
назрела уже давно. Принятие такого акта на
уровне федерального закона позволит четко
определить принципы и правовые пределы
вмешательства государства в деятельность
местного самоуправления, а следовательно,
позволит упорядочить данную группу
отношений, придать качественно новый облик
взаимоотношениям государства и
муниципальных образований, увеличить их
прозрачность для граждан.
И наконец,
четвертое важное направление влияния
государства на местное самоуправление
заключается в оказании
информационно-методической помощи
муниципальным
