Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе в современных условиях
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
О.В.
МАНАННИКОВ
Мананников Олег Владимирович,
юрист.
С момента начала судебной реформы
и принятия новых Арбитражного
процессуального кодекса Российской
Федерации (далее - АПК РФ) и Гражданского
процессуального кодекса (далее - ГПК РФ)
прошло не так много времени, но намеченные
указанными актами тенденции в толковании
определения процессуального положения
прокурора уже сегодня пугают своим
размахом и заставляют задуматься о
правильности выбранного пути.
Ни для
кого не секрет, что нынешнее участие
прокурора в арбитражном и гражданском
процессах (далее - процессы) минимизируется
последовательными усилиями
законодателя.
Вместе с тем существуют
определенные ситуации, когда никто, кроме
прокурора, не может исправить сложившееся
положение и восстановить нарушенные права
граждан и публичных образований. К
сожалению, приходится констатировать, что о
прокурорской защите нарушенных прав
юридических лиц речи вообще не идет. Хотя, к
слову будет сказано, "...акционерное
общество, товарищество и общество с
ограниченной ответственностью... по своей
сути являются объединениями - юридическими
лицами, которые созданы гражданами для
совместной реализации таких
конституционных прав, как право свободно
использовать свои способности и имущество
для предпринимательской и иной, не
запрещенной законом экономической
деятельности (статья 34, часть 1 Конституции
Российской Федерации) и право иметь в
собственности, владеть, пользоваться и
распоряжаться имуществом как единолично,
так и совместно с другими лицами (статья 35,
часть 2 Конституции Российской Федерации)..."
<*>. "...Данные права, таким образом, по
своей правовой природе могут принадлежать
как физическим лицам (гражданам), так и их
объединениям (юридическим лицам), которые,
следовательно, вправе реализовать
гарантированное статьей 46 Конституции
Российской Федерации право на обращение в
судебные органы, в том числе право
обжалования решений и действий
(бездействия) органов государственной
власти, причем право на судебную защиту
выступает как гарантия всех
конституционных прав..." <**>.
--------------------------------
<*> Постановление
КС РФ от 24.10.1996 N 17-П.
<**> Определение КС
РФ от 01.03.2001 N 67-О.
Попытаемся разобраться с
истоками "вытеснения" прокурора из процесса
и с пагубными последствиями такого
"вытеснения". Начало этому было заложено в
АПК РФ.
Проанализируем сначала
основополагающие нормы АПК РФ и АПК РФ (1995
г.) о праве на обращение в арбитражный суд, с
которым неразрывно связано вышеуказанное
право на судебную защиту.
Ранее право на
обращение в арбитражный суд было
гарантировано прокурору в случаях,
предусмотренных Кодексом, когда он
обращался в арбитражный суд в защиту
государственных и общественных интересов
(ст. 4 АПК РФ 1995 г.).
Сейчас такое право на
обращение в арбитражный суд сохранено за
иными лицами (к которым, видимо, следует
относить и прокурора <*>) только в
случаях, предусмотренных Кодексом (п. 1, п. 2
ст. 4 АПК РФ <**>), и уже без отсылки к защите
общественных и государственных интересов.
Следует также отметить, что возможность
обращения прокурора в арбитражный суд на
основании других федеральных законов АПК
РФ исключает.
--------------------------------
<*> См. весьма примечательный в этом плане
п. 2 совместного письма от 20.11.2003 ВАС РФ N
С1-7/уп-1270 и Генеральной прокуратуры РФ N 8-2б-03
(далее - письмо от 20.11.2003).
<**> См. также:
Комментарий к АПК РФ / Под ред. В.Ф. Яковлева,
М.К. Юкова. М.: ООО "Городец-Издат", 2003. 848 с. С.
28.
Вывод о статусе прокурора как "иного
лица" подтверждается положениями ст. 40 АПК
РФ, где прокурор отнесен к лицам,
участвующим в деле, при условии, что он
обратился в суд в случаях, предусмотренных
Кодексом <*>.
--------------------------------
<*> Там же. С. 131.
Между тем ранее
действовавший АПК РФ (1995 г.) устанавливал
иное правило, согласно которому прокурор,
обладая самостоятельным статусом, а не
процессуальными полномочиями "иного лица"
<*>, мог обратиться в суд с иском в защиту
государственных и общественных интересов
(ст. 32 АПК РФ 1995). В пункте 1 ст. 41 этого же
Кодекса приведенное положение только
повторялось слово в слово, закрепляя тем
самым право прокурора самому определять
необходимость защиты государственных и
общественных интересов или отсутствие
таковой.
--------------------------------
<*> См.
также: Гуев А.Н. Комментарий к АПК РФ. М.:
Юрайт-М, 2001. 528 с. С. 87.
Существующий АПК РФ в
п. 1 ст. 52 резко ограничивает право прокурора
на обращение в арбитражный суд, сокращая
его до закрытого <*> перечня всего лишь из
трех (!) случаев. К таковым законодатель
отнес: 1) заявления об оспаривании
нормативных и ненормативных правовых актов
различных уровней государственной и
муниципальной власти, затрагивающих
законные интересы организаций и граждан в
сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности <**>; 2) иски о
признании недействительными сделок,
совершенных органами государственной и
муниципальной власти, государственными и
муниципальными унитарными предприятиями,
государственными учреждениями и
юридическими лицами, в уставном капитале
(фонде) которых имеется доля участия
публичных образований; 3) иски о применении
последствий недействительности ничтожной
сделки, совершенной субъектами, указанными
в п. 2 данного перечня.
--------------------------------
<*> См. также: П. 1
информационного письма Генеральной
прокуратуры от 22.08.2002 N 38-15-02 "О некоторых
вопросах участия прокуроров в арбитражном
процессе, связанных с принятием и введением
в действие АПК РФ" (далее - письмо от
22.08.2002).
<**> См. также: П. 2 ст. 192, п. 2 ст.
198 АПК РФ.
В завершение анализа
возможностей прокурора в арбитражном
процессе обратимся к его полномочиям в
надзорном производстве. Согласно ст. 292 АПК
РФ вступившие в законную силу судебные акты
арбитражных судов могут быть пересмотрены
в порядке надзора ВАС РФ по представлению
прокурора только по трем вышеуказанным
категориям дел. Правом на обращение в ВАС РФ
в форме представления предоставлено п. 4 ст.
4 АПК РФ Генеральному прокурору РФ и его
заместителям. При этом ВАС РФ указывает, что
Кодексом не предусмотрена возможность
истребования дел из арбитражного суда
должностными лицами органов прокуратуры
<*>. Каким образом Генеральный прокурор
РФ или его заместители смогут получить
необходимые документы, остается загадкой.
Предугадывая ответ оппонентов, оговорюсь,
что процедура получения процессуальных
документов из арбитражного суда местным
прокурором и пересылка их в Генеральную
прокуратуру РФ весьма трудоемка и требует
значительных затрат времени и рабочих сил.
При этом следует учесть, что Кодексом
установлен жесткий срок для подачи
представления в три месяца со дня
вступления в законную силу последнего
судебного акта (п. 3 ст. 292 АПК РФ). Ранее
возможности прокурора в надзорном
производстве были неизмеримо шире. Так, ст.
181 АПК РФ (1995 г.) предусматривала право
Генерального прокурора РФ на принесение
непосредственно протеста (а не
представления, статус которого равен
статусу заявления всех прочих лиц,
участвующих в деле) на решения и
постановления любого арбитражного суда, за
исключением постановлений Президиума ВАС
РФ, и право заместителя Генерального
прокурора РФ на принесение протестов на
решения и постановления любого
арбитражного суда, за исключением решений и
постановлений ВАС РФ.
--------------------------------
<*> См.: П. 1 письма от
20.11.2003. Дальнейшие пояснения ВАС РФ об
"оказании содействия" прокурору при
ознакомлении с делом являются всего лишь
уловкой, когда создается видимость
благоприятственного отношения к прокурору
в арбитражном суде. На самом деле, прокурор
обладает полномочиями знакомиться с
материалами дела по смыслу ст. 52 АПК РФ и без
такого "соизволения" ВАС РФ. И уж никак не
сравнить права прокурора по истребованию
дела, установленные совместным письмом ВАС
РФ от 05.05.1997 N С1-5/ОУ-306 и Генеральной
прокуратуры от 25.04.1997 N 38-5б-97, с нынешними
полномочиями (прим. автора).
Не утомляя
читателя рассмотрением изменившейся
процедуры прохождения протеста или
представления в надзорной инстанции,
скажем только, что эта процедура явно не
способствует быстрому, своевременному и
объективному рассмотрению представления в
ВАС РФ, в отличие от ранее принятой. Всем,
кто обращался в ВАС РФ с надзорной жалобой и
получал отказы в передаче дела для
пересмотра судебного акта в порядке
надзора в Президиум ВАС РФ, хорошо известно
"безликое" и немотивированное содержание
таких отказов.
Подводя неутешительный
итог, констатируем, что сегодня полномочия
прокурора на обращение в арбитражный суд с
целью соблюдения законности, защиты прав и
интересов граждан, публичных образований и
юридических лиц, а также в порядке надзора
за законностью судебных актов арбитражного
суда ограничены узкими рамками из трех
конкретных случаев <*> под условием
участия прокурора в деле <**>.
--------------------------------
<*> См. также:
Комментарий к АПК РФ / Под ред. В.Ф. Яковлева,
М.К. Юкова. М.: ООО "Городец-Издат", 2003. 848 с. С.
169 и п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от
09.12.2002. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с
введением в действие АПК РФ".
<**> См.:
П. 8 письма от 22.08.2002.
Рассмотрим теперь
участие прокурора в гражданском процессе.
Согласно п. 2 ст. 4 ГПК РСФСР суд мог
возбудить гражданское дело по заявлению
прокурора. При этом последнее было
самостоятельным процессуальным основанием
и его возникновение зависело только от воли
и творческого потенциала работников
прокуратуры. Между тем трудно оспаривать
тот факт, что прокуратура сама по себе -
весьма пассивный орган. Работники
прокуратуры изначально воспитываются по
правилу "инициатива наказуема", а если еще
учитывать, что такая инициатива не создает
для прокурора ничего кроме головной боли и
дополнительной нагрузки, то становится
ясно, почему основной силой, подвигающей
прокурора к участию в гражданском процессе,
было и остается обращение (жалоба) граждан и
юридических лиц <*>.
--------------------------------
<*> См.: ФЗ РФ от
17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 30.06.2003, с изм. от 18.07.2003) "О
прокуратуре Российской Федерации" //
Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. N 47. Ст.
4472; Российская газета. 25.11.1995. N 229. (далее -
Закон о прокуратуре). Ст.
10.
Справедливости ради следует отметить,
что позиция Генеральной прокуратуры РФ в то
время была ориентирована на чрезвычайно
активную деятельность прокурора в
гражданском судопроизводстве. Так, в
частности, прокурорам предписывалось
использовать предоставленное законом
право на предъявление в суд исков и
заявлений в целях устранения и пресечения
нарушений закона и возбуждать в судах дела,
если спор приобрел государственную или
общественную значимость, имеет
принципиальный характер, затрагивает
интересы регионов, значительной части
населения или крупных трудовых коллективов
<*>.
--------------------------------
<*> Приказ
Генпрокуратуры РФ от 05.01.1997 N 1 "Об участии
прокурора в гражданском судопроизводстве"
(далее - Приказ Генпрокуратуры N 1). П.
2.
Процессуальные полномочия прокурора
состояли из права на обращение с заявлением
(т.е. права на возбуждение дела), права на
участие в процессе <*>, а также права
принесения протестов в порядке
кассационного или надзорного производств
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
ГПК РСФСР. Ст. 41.
<**> См.: ГПК РСФСР. Ст.
282 и ст. 320.
Право на обращение прокурора с
иском (заявлением) в суд требовало особого
внимания и подхода. Именно поэтому оно было
детально регламентировано нормами ГПК
РСФСР и соответствующими разъяснениями.
Так, например, Генеральная прокуратура
указывала, что при решении вопросов о
подготовке и предъявлении исков прокурору
необходимо исходить из требований п. 4 ст. 27
Закона о прокуратуре, в соответствии с
которым прокурор предъявляет и
поддерживает в суде иск только в интересах
пострадавших. Пострадавшим считался
человек (гражданин), чьи права и свободы
были нарушены, а сам он по состоянию
здоровья, возрасту или иным причинам не мог
лично отстаивать в суде свои права и
свободы. Прокурор также обязан был
обратиться с заявлением в защиту
нарушенных прав и свобод значительного
числа граждан, либо когда в силу иных
обстоятельств такое нарушение приобрело
особое общественное значение <*>.
Несмотря на некоторую расплывчатость
приведенных дефиниций, можно было выделить
три основных случая, когда прокурор был
вправе обратиться с иском (заявлением) в суд
в интересах других лиц или государства
(муниципального образования). Мало того,
отказ прокурора от такого заявления,
поданного им в защиту интересов другого
лица, не лишал это лицо права требовать
рассмотрения дела по существу <**>.
--------------------------------
<*> Приказ
Генпрокуратуры N 1. П. 2.2.
<**> См.: ГПК
РСФСР. Ст. 41 (ч. 3).
Во втором случае
прокурор мог использовать свое право на
активную деятельность и вступить в дело на
любом этапе судебного разбирательства как
по собственной инициативе, так и по
инициативе суда или по заявлению стороны.
Мало того, Генпрокуратура предписывала
прокурору вступать в дело в любой стадии
процесса, если этого требовала защита прав
граждан и охраняемых интересов общества и
государства, а также принимать
обязательное участие в судебном
разбирательстве гражданских дел о
восстановлении на работе, выселении
граждан без предоставления жилого
помещения, об освобождении имущества от
ареста. Необходимость участия прокурора в
рассмотрении судом иных гражданских дел
определялась исходя из задач охраны прав и
законных интересов граждан, общества и
государства, общественной значимости
конкретного спора, сложности, состояния
законности <*>.
--------------------------------
<*> Приказ Генпрокуратуры N 1. П. п. 2.4, 4,
4.1.
Что касается участия прокурора в
стадии надзорного и кассационного
производств, то прокурор имел полное право
опротестовать в кассационном порядке любое
незаконное или необоснованное, на его
взгляд, решение суда независимо от того,
участвовал ли он в данном деле или нет <*>.
Аналогичное положение было и с протестами
прокуроров в надзорную инстанцию <**>.
Генпрокуратура также требовала от
прокуроров своевременно реагировать на
допущенные судом ошибки и опротестовывать
незаконные и необоснованные судебные
постановления <***>.
--------------------------------
<*> См.: ГПК РСФСР.
Ст. 282 (ч. 2).
<**> См.: ГПК РСФСР. Ст. ст. 319,
320.
<***> Приказ Генпрокуратуры N 1. П.
5.
Оценивая все эти три процессуальных
полномочия в совокупности, трудно
переоценить их важность и необходимость
