Совершенствование законодательства субъектов российской федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления
Субъекты РФ финансируют осуществление этих
полномочий и регулируют их осуществление.
Но именно осуществление за счет бюджета
субъекта Федерации тех полномочий, которые
прямо перечислены в перечне, является
обязательным на всей территории страны,
несмотря на варьирование объема их
осуществления, поэтому при недостаточности
ресурсов необходимо сосредоточиться
именно на них.
Четвертое. Нельзя пройти
мимо проблемы разграничения полномочий в
"сложносоставных" регионах, включающих край
(область) и входящий в их состав автономный
округ. Возможности автономных округов по
участию в осуществлении полномочий
субъектов РФ объективно несопоставимы.
Поэтому для большинства автономных округов
сужение их компетенции является
положительным фактором. Федеральный закон
установил параметры компетенции
автономных округов. При этом остается
возможность развития и расширения
компетенции автономных округов на основе
договора и соответствующего Федерального
закона (п. 2 и 3 ст. 26.6 Федерального закона).
Кстати, в некоторых из "сложносоставных"
регионов уже наметилось движение в этом
направлении (например, в Тюменской области
заключен договор, частично
перераспределяющий полномочия в пользу
автономных округов). Но, если
соответствующий договор либо федеральный
закон отсутствует, необходимо четко
следовать параметрам, установленным
Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.
Пятое. Предстоит исключить из законов
субъектов РФ все положения, направленные на
регулирование и осуществление
государственными органами полномочий по
вопросам местного значения. И здесь нужно
обратить внимание на норму ч. 3 ст. 18
Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации",
которой устанавливается, что законы
субъектов Федерации, как и федеральные
законы, не могут содержать положений,
определяющих объем расходов за счет
средств местных бюджетов. Предусматривать
объем расходов означает не только
установить конкретные суммы расходов. Если
в каком-то нормативном правовом акте
субъекта Федерации полномочие органов
местного самоуправления описывается столь
детально, что из него следует конкретный
объем расходов, - это уже нарушение данной
нормы.
Шестое. Необходимо соблюсти
параметры регулирования законодательством
субъектов Федерации вопросов, связанных с
организацией местного самоуправления.
Перечень регулятивных полномочий
субъектов Федерации в этой сфере указан в
ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
Во-первых, это правовое регулирование
вопросов организации местного
самоуправления в субъектах РФ в случаях и в
порядке, установленных данным Федеральным
законом. Фактически это положение означает,
что закон субъекта может регулировать
отношения в сфере организации местного
самоуправления только в том случае, если на
него имеется отсылка в Федеральном
законе.
Во-вторых, возможно правовое
регулирование прав и обязанностей,
ответственности органов государственной
власти субъектов РФ, их должностных лиц в
области местного самоуправления в случаях
и порядке, установленных федеральными
законами. Здесь речь идет не только о
Федеральном законе от 6 октября 2003 г., но и о
других федеральных законодательных актах.
В данном случае регулирование субъектом РФ
прав, обязанностей и ответственности
органов государственной власти других
субъектов Федерации в сфере местного
самоуправления также возможно только по
прямому указанию федерального
законодательства, то есть принципиальный
подход остается.
В-третьих,
регулирование субъектом РФ отношений в
области местного самоуправления
допускается в части регулирования передачи
отдельных государственных полномочий
субъекта Федерации органам местного
самоуправления, и такое регулирование
должно отвечать требованиям ст. 19
Федерального закона от 6 октября 2003 г. При
этом субъект Федерации должен регулировать
не порядок передачи осуществления
отдельных государственных полномочий, а
именно передачу конкретных полномочий
конкретным законом.
В-четвертых, в
абзаце четвертом ч. 1 ст. 6 указанного Закона
говорится, что правовое регулирование прав,
обязанностей и ответственности органов
местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления по предметам
ведения субъектов РФ, а также в пределах
полномочий органов государственной власти
субъектов РФ по предметам совместного
ведения может осуществляться органами
государственной власти субъектов РФ.
Эта норма не дает права устанавливать
законами субъектов РФ какие-то специальные
полномочия или обязанности именно для
органов местного самоуправления. Речь
здесь идет о регулировании прав,
обязанностей и ответственности именно в
пределах предметов государственного
ведения (либо предметов совместного
ведения, либо предметов исключительного
ведения субъектов Федерации), а возложение
на органы местного самоуправления
полномочий по таким предметам означает
наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями.
Поэтому по смыслу рассматриваемой нормы
органы местного самоуправления выступают
как обычные субъекты правоотношений наряду
с другими организациями. Наложение на них
каких-то специальных, дополнительных,
именно им предназначенных прав,
обязанностей и ответственности не
подразумевается.
Работа над изменением
законодательства на федеральном и
региональном уровне в связи с
разграничением полномочий имеет, в
принципе, стимулирующее значение для всей
системы управления. Во-первых, она может
придать новый импульс административной
реформе как на федеральном, так и на
региональном уровне. В частности, в рамках
реформы можно решать вопрос о сокращении
числа территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти. Во-вторых,
новое законодательное регулирование по
вопросам разграничения полномочий может и
должно стимулировать оптимизацию
бюджетной сети субъектов Федерации. В тех
случаях, когда порядок осуществления
полномочия определяется самим субъектом,
не обязательно предусматривать
осуществление этого полномочия через
учреждение. В целом можно и нужно
совершенствовать механизм предоставления
бюджетных услуг. В-третьих, это уникальный
шанс систематизировать весь
законодательный массив как на федеральном
уровне, так и в субъектах Федерации,
устранить неточности и противоречия.
Чтобы изменение законодательства было
осуществлено своевременно и имело такой
упорядочивающий управленческую систему
эффект, есть ряд условий. Прежде всего, это
плановость. Необходимо составить подробный
план-график внесения изменений в
законодательство, и многие субъекты
Российской Федерации это уже сделали.
Необходима надежная организационная и
кадровая основа. Одна лишь юридическая
служба не в состоянии справиться с огромным
массивом законодательства, который
необходимо проанализировать и
скорректировать. Нужно привлечь к работе
специалистов, имеющих опыт в сфере
законотворчества, создать на уровне
субъекта комиссию или рабочую группу. При
этом особое значение имеет взаимодействие
законодательных органов регионов с
исполнительной властью. Именно их тесное
сотрудничество с привлечением экспертного
сообщества является залогом
результативности работы. Тем более что
имеется необходимость изменения не только
законодательного, но и подзаконного
регулирования в субъектах Федерации.
Следует помнить и о проблеме
финансирования такой деятельности. Хотя
есть некоторые сложности с точки зрения
бюджетной классификации, но в самом тексте
соответствующего закона или нормативного
правового акта представительного органа
местного самоуправления о бюджете может
быть предусмотрено, что определенная часть
средств на государственное или
муниципальное управление направляется на
реформу. Кроме того, для решения данного
вопроса можно рекомендовать использовать
модель целевых программ.
Важно также
предпринять определенные усилия по
разъяснению населению сути и содержания
разграничения полномочий. Необходимо
создать условия, чтобы в общественном
сознании на должностных лиц одного уровня
власти не перекладывалась ответственность
за те публичные услуги, которые должен
оказывать другой уровень.
Для успеха
реформы законодательного регулирования
разграничения полномочий федеральным
органам власти необходимо также проводить
методическую и организационную работу с
субъектами Федерации, чтобы обеспечить
принципиальное единство основных подходов
к правовому регулированию по тем или иным
вопросам. Одной из форм такой работы может
быть, в частности, проведение семинаров и
совещаний в федеральных округах,
разработка модельных законов, оказание
субъектам Федерации помощи в проведении
предварительной экспертизы
разрабатываемых ими законопроектов.
Только при соблюдении указанных условий
поставленная цель будет достигнута, и мы
получим стройную и непротиворечивую
систему регулирования в сфере
разграничения полномочий.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
06.10.2003 N 131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
16.09.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 04.07.2003 N 95-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
20.06.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.1999 N
184-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 22.09.1999)
УКАЗ Президента РФ
от 16.07.2004 N 910
"О МЕРАХ ПО
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ"
РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства
РФ от 25.05.2004 N 707-р
<ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
ПЕРЕЧНЕЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И
ОТДЕЛЬНЫХ РАЙОНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (В СУЩЕСТВУЮЩИХ ГРАНИЦАХ),
ОТНОСЯЩИХСЯ К ТЕРРИТОРИЯМ С НИЗКОЙ ЛИБО С
ВЫСОКОЙ ПЛОТНОСТЬЮ НАСЕЛЕНИЯ>
Журнал
российского права, N 9, 2004
