Правовое регулирование муниципальных выборов и референдумов
по вопросу об отзыве депутата, члена
выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного
самоуправления.
Правомерность
выделения голосования по вопросам
изменения границ и преобразования
муниципальных образований в отдельную
форму прямого народного волеизъявления и
изъятие соответствующих вопросов из
"компетенции" местного референдума
вызывают известные сомнения. Поэтому
теоретически правомерным с точки зрения п. 8
ст. 12 Закона о гарантиях является
параллельное назначение местного
референдума по тем же вопросам.
Что
касается отзыва депутатов и выборных
должностных лиц, то этот вопрос
действительно не может быть вопросом
референдума. На наш взгляд, по нему может
назначаться специальное голосование. Иное
противоречило бы принципу ответственности
избираемых лиц перед своими избирателями,
без которого невозможно народовластие. С
другой стороны, иногда можно встретить
мнение о недопустимости восстановления в
структуре правового статуса депутатов
законодательных (представительных) органов
и выборных должностных лиц элементов
императивного мандата. Вопрос остается
дискуссионным. Как представляется,
применительно к системе местного
самоуправления процедура отзыва окажется
полезной при условии, что она будет
надлежащим образом урегулирована. Лучше
всего это сделать в рамках
законодательства о выборах и референдумах
путем внесения соответствующих дополнений
в Закон о гарантиях.
Инициирование
обеих форм голосования осуществляется в
порядке, установленном для местного
референдума (какой его разновидности из
рассмотренных выше - не уточняется). В таком
же порядке определяются сроки назначения
голосования по вопросу об изменении границ
и преобразовании муниципальных
образований. Для голосования по отзыву
порядок установления сроков отсутствует.
Вероятнее всего, он будет определяться в
уставах муниципальных образований.
Голосование по изменению границ и
преобразованию назначается
представительным органом местного
самоуправления. Субъект назначения
голосования по отзыву Законом о местном
самоуправлении не определен: по смыслу ст. 44
Закона он будет установлен уставами
муниципальных образований.
"Порог явки"
для голосования по изменению границ и
преобразованию составляет 50% избирателей,
зарегистрированных на территории данного
муниципального образования. Для решения
вопросов об изменении границ и
преобразовании муниципальных образований
необходимы голоса не менее 50% избирателей,
внесенных в списки, а для отзыва - 50%
избирателей, принявших участие в
голосовании.
Для проведения
голосования (как особой формы прямого
волеизъявления избирателей) предусмотрены
отдельные изъятия из установленного
избирательным законодательством порядка
осуществления избирательных действий. Так,
согласно ч. 5 ст. 24 Закона о местном
самоуправлении при подготовке голосования
разрешено проведение агитации
государственным органам, органам местного
самоуправления, лицам, замещающим
государственные или муниципальные
должности. Не применяются также положения,
определяющие юридическую силу решения,
принятого на референдуме.
Сход граждан.
Данный вопрос урегулирован нормами ст. 25 и
ч. 5 ст. 34 Закона о местном самоуправлении,
которые не вполне согласуются между
собой.
Первое, на что необходимо
обратить внимание, - это выделение двух
разновидностей схода граждан - для решения
общих вопросов местного значения и для
определения структуры органов местного
самоуправления вновь образуемого
муниципального образования (по аналогии с
местным референдумом).
По общему
правилу сход созывается группой
избирателей (не менее 10 человек) или главой
муниципального образования (ч. 3 ст. 25 Закона
о местном самоуправлении). Однако для
определения структуры местного
самоуправления требуется инициатива
группы избирателей (не менее 3% от общего
числа избирателей) по назначению схода,
которая реализуется в порядке,
установленном для "второй" разновидности
местного референдума: сбор подписей,
представление документов в избирательную
комиссию субъекта Российской Федерации,
обеспечение назначения и проведения схода
органами государственной власти субъекта
Российской Федерации. Все эти действия
осуществляются в порядке, установленном
федеральными законами. Если инициативы не
будет в течение месяца со дня вступления в
силу закона субъекта Российской Федерации
об установлении границ нового
муниципального образования, структура
органов местного самоуправления
утверждается его представительным органом
(ч. 5 ст. 34 Закона о местном
самоуправлении).
Данные положения
Закона вызывают очень много вопросов.
Во-первых, сход безоговорочно
приравнивается к местному референдуму.
Однако созвать и провести сход технически
гораздо легче. И зачем для этого
организовывать сбор подписей, когда
участие в сходе является неотъемлемым
правом жителей муниципального образования?
Далее, неясно, требуется ли проверка
соответствия закону всей процедуры
выдвижения инициативы, включая регистрацию
инициативной группы, как в случае с местным
референдумом. Не уточняется и такой важный
момент, как право избирательной комиссии
отказать инициативной группе в проведении
схода по формальным основаниям.
Самое
же спорное в процедуре проведения
рассматриваемой разновидности схода то,
что структура органов местного
самоуправления и без его инициирования в
течение месяца после установления границ
муниципального образования будет
определена все тем же сходом. Ведь согласно
ч. 3 ст. 35 Закона о местном самоуправлении
для соответствующей категории
муниципальных образований (менее 100
избирателей) он заменяет собой
представительный орган местного
самоуправления. Эта норма Закона является
императивной. Тогда к чему вся "канитель" с
созывом схода, если он и так соберется? Или
вопрос предполагается передать на
рассмотрение представительного органа
другого муниципального образования?
Муниципальные выборы в переходный период
реформы местного самоуправления. Как и в
случае с муниципальными выборами вообще,
Закон о местном самоуправлении
ограничивает число видов правовых актов,
которые могут регламентировать проведение
выборов в переходный период. К ним - опять же
в изъятие из правил Закона о гарантиях - не
отнесены указы Президента Российской
Федерации (ст. 84 и 85 Закона о местном
самоуправлении).
Другим проблемным
вопросом является применимость
Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ
"Об обеспечении конституционных прав
граждан избирать и быть избранным в органы
местного самоуправления" <*> (далее -
Закон об обеспечении конституционных прав),
который является правовой базой
муниципальных выборов в случае нарушения
органами государственной власти субъектов
Федерации сроков их назначения и
проведения, установленных ст. 85 Закона о
местном самоуправлении. Согласно п. 2 ст. 1
Закона об обеспечении конституционных прав
он применяется в целях защиты
конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления в части, не
урегулированной законами субъектов
Российской Федерации и нормативными
правовыми актами органов местного
самоуправления. Следовательно, если
порядок и сроки проведения муниципальных
выборов, пусть даже вопреки требованиям
Закона о местном самоуправлении, будут
установлены законом субъекта Российской
Федерации или уставом муниципального
образования, Закон об обеспечении
конституционных прав окажется
неприменимым. Безусловно, можно сослаться
на общие правила юридической техники
(последующий закон отменяет предыдущий),
однако лучше было бы оговорить этот момент
в самом Законе о местном самоуправлении.
--------------------------------
<*> Российская
газета. 1996. 4 декабря.
Закон об обеспечении
конституционных прав в п. 2 и 5 ст. 3
устанавливает сроки проведения выборов со
ссылкой на Федеральный закон от 28 августа
1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации", что не соответствует переходным
положениям нового Закона о местном
самоуправлении. При этом порядок
установления сроков проведения выборов в
рассматриваемом случае новый Закон не
оговаривает.
Кроме того, в п. 12 ст. 3 Закон
об обеспечении конституционных прав
устанавливает порядок определения сроков
полномочий выборных органов местного
самоуправления. Применительно к ситуации,
предусмотренной ст. 85 Закона о местном
самоуправлении (если в переходный период
органами государственной власти субъекта
Российской Федерации не определены дата и
порядок проведения выборов в органы
местного самоуправления), он будет
установлен судом, а сроки полномочий
соответствующих органов составят 2 года.
Адекватность этого порядка замыслам
разработчиков Закона о местном
самоуправлении вызывает определенные
сомнения.
Отметим также, что п. 2 ст. 4
Закона об обеспечении конституционных прав
устанавливает иную численность депутатов
представительных органов местного
самоуправления, нежели это предусмотрено
ст. 35 Закона о местном самоуправлении.
Указанные неясности и противоречия
свидетельствуют о том, что вряд ли можно
говорить о безоговорочном применении
Закона об обеспечении конституционных прав
в переходный период реформы местного
самоуправления. Вероятно, законодатель при
принятии Закона о местном самоуправлении
не должен был ограничиваться включением в
него нормы о применении упомянутого Закона.
Следовало более подробно расписать
процедуру применения данного Закона или
других правовых актов, регламентирующих
проведение муниципальных выборов в
переходный период.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
06.10.2003 N 131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
16.09.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.06.2002 N 67-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ
И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
22.05.2002)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 26.11.1996 N
138-ФЗ
"ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ
ПРАВ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЗБИРАТЬ
И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ"
(принят ГД ФС РФ
23.10.1996)
(вместе с "ВРЕМЕННЫМ ПОЛОЖЕНИЕМ О
ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ ДЕПУТАТОВ
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ И ВЫБОРНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, НЕ ОБЕСПЕЧИВШИХ
РЕАЛИЗАЦИЮ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ
ИЗБРАННЫМИ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ")
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
28.08.1995 N 154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
12.08.1995)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного
Суда РФ от 15.01.1998 N 3-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ СТАТЕЙ 80, 92, 93 И 94
КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ КОМИ И СТАТЬИ 31
ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 31 ОКТЯБРЯ 1994 ГОДА
"ОБ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В
РЕСПУБЛИКЕ КОМИ"
"КОНВЕНЦИЯ О СТАНДАРТАХ
ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ВЫБОРОВ, ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ
ПРАВ И СВОБОД В ГОСУДАРСТВАХ-УЧАСТНИКАХ
СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ"
(Заключена в г. Кишиневе 07.10.2002)
Адвокат, N
8, 2004
