Новый закон о референдуме
В.О. ЛУЧИН, А.В. МАЗУРОВ
Лучин Виктор
Осипович - доктор юридических наук,
профессор, судья Конституционного Суда
Российской Федерации.
Мазуров Алексей
Валерьевич - кандидат юридических наук,
главный консультант судьи
Конституционного Суда Российской
Федерации.
18 мая 2004 года Президент
направил в Государственную Думу проект
Федерального конституционного закона "О
референдуме Российской Федерации", который
вскоре был принят. Чем это вызвано и в чем
его основные отличия от действовавшего с 1995
года аналогичного Закона?
Напомним, что
в Закон о референдуме 1995 года в связи с
попыткой, по инициативе КПРФ, его
проведения по жизненно важным для народа
вопросам были внесены изменения,
существенно препятствующие референдуму.
Эти изменения, принятые с нарушением правил
принятия законов, запрещали выступать с
инициативой о проведении референдума
Российской Федерации и проводить его в
период избирательной кампании, а также в
последний год полномочий Президента или
Государственной Думы. Данные нарушения и
запреты были оспорены в Конституционном
Суде и признаны им не противоречащими
Конституции Российской Федерации
Постановлением от 11 июня 2003 года N 10-П <*>.
Но ни в пояснительной записке к новому
Закону о референдуме, ни в выступлениях
представителя Президента в
Государственной Думе - Председателя
Центризбиркома А. Вешнякова, руководившего
разработкой данного Закона, не содержится
ссылок на то, что он подготовлен с учетом
названного Постановления Конституционного
Суда. В отличие от утратившего силу Закона о
референдуме 1995 года, оно сохраняет свою
силу, поскольку положения, признанные им
конституционными, воспроизведены в новом
Законе о референдуме (часть 3 статьи 7, часть
2 статьи 14).
--------------------------------
<*>
"Российская газета" от 19 июня 2003
года.
После принятия Постановления
Конституционного Суда от 11 июня 2003 года мы
проанализировали сложившуюся ситуацию с
общероссийскими референдумами и пришли к
выводу, что законодательство позволяет не
только запретить его на любой стадии, но и
бесконечно затягивать реализацию
принятого на референдуме решения <*>. В
этих условиях заменять закон о референдуме
на другую редакцию без опыта проведения
референдума социально обоснованно лишь в
том случае, если прежний закон создавал
непреодолимые трудности в подготовке и
проведении референдума, а новый закон их
устраняет. Однако новый Закон о референдуме
не только сохранил все ранее установленные
законами ограничения референдума, но и ввел
ряд новых.
--------------------------------
<*>
Лучин В.О., Мазуров А.В. Референдум в России:
конституционно-правовое регулирование и
практика // Право и политика. 2003. N 9. С. 43 -
58.
Новый Закон о референдуме разработан "с
учетом накопленного в последнее
десятилетие опыта проведения
избирательных кампаний", о чем говорится в
пояснительной записке к нему. Между тем
именно в последнее десятилетие ни одного
общероссийского референдума проведено не
было. Соответственно нет никакого опыта
проведения референдума.
Выступая в
Государственной Думе, А. Вешняков,
обосновывая принятие нового Закона о
референдуме, заявил: "...нормы, регулирующие
проведение референдума комиссиями
референдума, вступили в противоречие с
действующей в соответствии с Федеральным
законом "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"
системой комиссий референдума" <*>. Но
согласно части 3 статьи 76 Конституции
"федеральные законы не могут противоречить
федеральным конституционным законам".
Поэтому противоречие Федерального
конституционного закона о референдуме 1995
года Федеральному закону необходимо было
устранять путем соответствующего
изменения федерального закона, а не
наоборот. Кроме того, противоречие между
названными Законами появилось после
принятия разработанного под руководством
А. Вешнякова названного Федерального
закона.
--------------------------------
<*>
Стенограмма заседания Государственной
Думы Федерального Собрания Российской
Федерации. Бюллетень от 2 июня 2004 года. N 31. С.
29.
О полнейшем игнорировании Конституции
и решений Конституционного Суда по
вопросам референдума и конституционности
законов свидетельствует также пункт 6
статьи 7 нового Закона о референдуме:
"Указанный в настоящей статье перечень
обстоятельств, исключающих проведение
референдума, является исчерпывающим и не
может быть изменен иначе как путем принятия
федерального конституционного закона".
Данное положение исключает действие
соответствующих решений Конституционного
Суда. В частности, игнорируется правовая
позиция Конституционного Суда, выраженная
в Постановлении от 11 июня 2003 года, согласно
которой "период, в течение которого
граждане могут выступать с инициативой о
проведении референдума Российской
Федерации и непосредственно участвовать в
нем, должен во всяком случае составлять не
менее двух лет, с тем чтобы в пределах
четырехлетнего избирательного цикла
обеспечивалась возможность проведения не
менее двух референдумов".
Несомненно,
новый объемный Закон о референдуме станет
объектом детального анализа и основой
многих исследований. Поэтому в данной
статье мы рассмотрим те его положения,
которые представляются наиболее
интересными и социально значимыми.
Сразу обращает на себя внимание статья 3
Закона. Возможно, ею впервые признано, что
Конституция относится к законодательству
Российской Федерации. Это принципиально
важное положение, поскольку разработчики
Конституции не наделили ее наименованием
"Основной закон" и тем самым вывели из числа
законов и принимаемых парламентом актов с
предъявляемыми к ним требованиями. Но это
признание нехарактерно для нынешней
российской власти и, скорее всего,
появилось в законе из-за спешки при его
разработке и принятии.
Этой же статьей
установлена и другая принципиальная
новелла - к актам, регулирующим подготовку и
проведение референдума, наряду с законами
отнесены акты Центризбиркома. Это типичное
ведомственное лоббирование (Центризбирком
не без оснований называют министерством по
делам выборов и референдумов) не
соответствует Конституции, которая
допускает решение всех вопросов
референдума только законами и даже не
упоминает о существовании Центризбиркома.
Тем самым Центризбирком пытается
восполнить конституционный пробел и
повысить свой статус.
Однако
Конституция пробельна в отношении не
только Центризбиркома, но и референдума в
целом. Те немногочисленные упоминания о
нем, которые содержит Конституция (статьи 3,
32, 84, 92), являются чрезмерно общими и
позволяют вольно прописывать в законах
порядок подготовки и проведения
референдума. В этой связи вызывает
недоумение положение пункта 11 статьи 6
Закона, согласно которому "проведение
референдума в случаях, порядке и сроки,
которые установлены Конституцией",
является обязательным. Ни случая, ни
порядков, ни сроков обязательного
проведения референдумов Конституция не
устанавливает. Отчасти это сделано лишь
Постановлением Конституционного Суда от 11
июня 2003 года.
Конституция не
предоставляет гражданам право
инициировать референдум о ее изменении. А
часть 6 статьи 6 Закона устанавливает, что
выносимый на референдум вопрос не должен
противоречить Конституции. Это значит, что
на референдум нельзя вынести также
предложение об изменении положений
Конституции, регулирующих порядок ее
изменения. Поправки и пересмотр
Конституции могут проводить только органы
власти в соответствии с законом "О
Конституционном собрании". Это
единственный федеральный конституционный
закон, предусмотренный Конституцией
Российской Федерации, который до сих пор не
принят.
Положениями Конституции и
статьи 6 Закона о референдуме народ
отстранен от права высказаться, в
частности, по вопросу о продлении срока
полномочий Президента, поскольку он
установлен непосредственно Конституцией:
частью 1 статьи 81. Срок полномочий
действующего Президента в результате
изменения части 1 статьи 81 Конституции
может быть продлен по инициативе самого
Президента (статья 134 Конституции), но не
народа. Не для этого ли принят новый Закон о
референдуме? Между тем, по верному
замечанию П.И. Новгородцева, именно
"референдум представляет собой лучший
оплот против легкомысленного изменения
конституций" <*>.
--------------------------------
<*> Новгородцев П.И. Сущность кризиса
современного правосознания. Москва, 1908. С.
171.
Статьей 6 Закона о референдуме
расширен также перечень вопросов, которые
не могут выноситься на референдум.
Основания запрета референдума расширены за
счет следующих вопросов.
1. Об избрании,
назначении, досрочном прекращении или
продлении полномочий лиц, замещающих
государственные должности Российской
Федерации. Он связан с запретом вынесения
на референдум вопроса о досрочных выборах
депутатов Государственной Думы (пункт 2
части 5 статьи 6 Закона). Данные положения
приводят к невозможности отзыва
избирателями своих депутатов, поскольку
отзыв приведет к досрочным выборам. Сама
возможность отзыва каких-либо должностных
лиц не предусмотрена Конституцией. В этой
связи можно согласиться с Н.А. Бобровой в
том, что "отзыв вообще не является элементом
нынешнего российского конституционного
строя" <*>. Народовластие без института
отзыва не может состояться.
--------------------------------
<*> Боброва Н.А.
Конституционный строй и конституционализм
в России. Москва: "ЮНИТИ", 2003. С. 225.
2. О
персональном составе любых федеральных
органов государственной власти. В силу
Конституции и ряда федеральных законов
назначение на большинство высших
государственных должностей невозможно без
участия Президента. Это делает его еще
более свободным в кадровой политике.
Например, если Президент назначит
руководить органом по управлению
государственным имуществом печально
известного народу А. Чубайса, то референдум
о его отставке инициировать будет
нельзя.
3. О создании, избрании,
досрочном прекращении, приостановлении или
продлении срока полномочий органов или
должностных лиц, предусмотренных
международными договорами Российской
Федерации. Это также создает еще большую
свободу действий для Президента, поскольку
именно ему в силу Конституции принадлежат
основные полномочия в решении
международно-правовых и
внешнеполитических вопросов. Но на каком
основании международные договоры,
подписанные двумя лицами, "сильнее" воли
народа, выраженной на референдуме?
Конституция не допускает подобную
иерархию.
На недостатки статьи 6 нового
Закона о референдуме при его обсуждении
верно указал и депутат Государственной
Думы В.И. Илюхин: "В статье 6 записано, что не
может проводиться референдум по изменению
внутренних финансовых обязательств
Российской Федерации. Во-первых, почему? И
тогда может ли проводиться референдум по
внешним финансовым обязательствам
Российской Федерации? Давайте откажемся от
всех долгов России и вынесем этот вопрос на
референдум" <*>.
--------------------------------
<*> Стенограмма заседания
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации. Бюллетень
от 2 июня 2004 года. N 31. С. 34.
Новым Законом о
референдуме не предусмотрено и право
народа принять на референдуме какой-либо
закон. Допускается лишь голосование по
отдельным вопросам (статья 1). Нормативный
правовой акт допускается выносить на
референдум только в соответствии с
международным договором (часть 2 статьи 6).
При этом согласно части 5 статьи 83 Закона,
"если для реализации решения, принятого на
референдуме, требуется издание
нормативного правового акта, федеральный
орган государственной власти, в чью
компетенцию входит данный вопрос, обязан в
течение 15 дней со дня вступления в силу
решения, принятого на референдуме,
определить срок подготовки этого
нормативного правового акта". Если этот
срок определен не будет, никакой
ответственности это не влечет - референдум
по прекращению полномочий таких органов
проводить запрещено. Можно также
определить этот срок в годах либо
заволокитить разработку и принятие
требуемого референдумом акта.
Существенной новацией нового Закона о
референдуме является отнесение к его
инициаторам "федеральных органов
государственной власти - в случаях,
предусмотренных международным договором
Российской Федерации" (пункт 3 части 1 статьи
14). Возможность проведения референдума в
соответствии с международным договором
появилась лишь после внесения 27 сентября 2002
года изменений в Закон о референдуме 1995
года. Но он, как и новый Закон о референдуме,
принимался в такой спешке, что одновременно
не был расширен перечень субъектов, которые
могли быть инициаторами референдума. В
результате единственной конституционной
возможностью для проведения референдума в
соответствии с международным договором
оставался сбор более 2 миллионов подписей
граждан. В этом случае на них
распространялись бы все препятствия на
пути к референдуму. Отнесение же к
инициаторам референдума "федеральных
органов государственной власти",
выступающих исполнителями международных
договоров, позволяет не проходить все те
процедуры, какие требуются от граждан при
инициировании ими референдума.
Таким
образом, новый Закон о референдуме еще
больше ужесточает требования к подготовке
и проведению референдума по инициативе
граждан России (народа), но существенно
облегчает его для органов власти. Это
значит, что посредством международного
договора правом инициирования референдума
Российской Федерации может быть наделен,
вероятнее всего, подписывающий его
Президент - например, по вопросу
образования союзного государства России и
Беларуси и определения его президента.
Положительное голосование на референдуме
по этому вопросу не повлечет изменения
Конституции Российской Федерации,
поскольку ее статья 79 устанавливает:
"Российская Федерация может участвовать в
межгосударственных объединениях и
передавать им часть своих полномочий в
соответствии с международными договорами,
если это не влечет ограничения прав и
свобод человека и гражданина и не
противоречит основам конституционного
строя Российской Федерации".
Новым
Законом о референдуме значительно
ужесточена и без того практически
нереализуемая процедура подготовки
референдума. Часть 2 статьи 15 Закона
устанавливает, что инициативная группа по
проведению референдума должна состоять из
региональных подгрупп в более чем половине
субъектов Российской Федерации, в каждую из
которых должно входить не менее 100 человек.
Следовательно, инициативная группа должна
включать в себя не менее 4500 человек, что по
сравнению с Законом о референдуме 1995 года
больше в 45 раз. Но тем не менее ни одна
инициативная группа в 100 человек с 1995 года
так и не смогла подготовить референдум со
всеми предусмотренными нюансами.
Часть
3 статьи 15 Закона обязывает информировать о
предстоящем собрании каждой из 45
региональных подгрупп не менее чем за пять
дней избирательную комиссию
соответствующего субъекта Российской
Федерации. Последующие положения Закона
дают понять,
