Правовые проблемы формирования регионального и местного законодательства о муниципальном экологическом контроле
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МУНИЦИПАЛЬНОМ
ЭКОЛОГИЧЕСКОМ КОНТРОЛЕ
Н.В.
КИЧИГИН
Кичигин Н.В., научный сотрудник
Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве РФ.
Причиной выбора данной
темы исследования послужило активное
развитие законодательства о муниципальном
экологическом контроле (далее - МЭК). Почему
исследуется только региональное и местное
законодательство? Ответ заключается в том,
что федеральное законодательство о МЭК
практически не развивается. В этих условиях
законодательству субъектов РФ и
нормотворчеству местного самоуправления
принадлежит ключевая роль в развитии и
совершенствовании правового института
МЭК.
Нами исследовалось
законодательство большей части субъектов
РФ на основании информационно-правовой
системы ":Регионы" <*>. Общий вывод -
развитие нормативно-правовой базы
происходит очень неравномерно,
скачкообразно. В одних регионах и
муниципальных образованиях принят
комплекс нормативно-правовых актов о МЭК
(Ульяновская область и г. Ульяновск,
Вологодская область и г. Вологда и др.), в
других соответствующие
нормативно-правовые акты, в частности
положения о МЭК, отсутствуют или их
планируется принять.
--------------------------------
<*> Нормативные
правовые акты приведены по состоянию на
июль 2003 г. Если не указано иное,
нормативно-правовые акты приводятся по
информационной правовой системе
":Регионы".
Естественно, мы не претендуем
на законченный анализ, так как правовая
база МЭК только формируется. Вместе с тем
необходима попытка обобщения
существующего нормативного материала и на
основе этого выработка некоторых
рекомендаций по совершенствованию
нормативно-правового регулирования МЭК.
Для анализа заявленной темы необходимо
классифицировать исследуемые нормативные
акты по содержанию на акты, содержащие:
-
статутные нормы;
- нормы о
финансировании;
- нормы о планировании и
прогнозировании;
- нормы,
устанавливающие порядок осуществления
МЭК;
- нормы, устанавливающие структуру
и правовой статус органов и должностных
лиц, осуществляющих МЭК, а также
обеспечивающие взаимодействие с
государственными органами власти и
общественностью;
- нормы, регулирующие
МЭК в отдельных направлениях
природоохранной деятельности;
- нормы,
предусматривающие порядок составления
протоколов и привлечения к
административной ответственности за
экологические правонарушения, выявленные в
процессе осуществления МЭК.
Нормативные
правовые акты, содержащие статутные
нормы
"Конституцией" муниципального
образования является устав, который
принимается либо непосредственно
населением соответствующего
муниципального образования, либо
представительным органом, который, опять
же, формируется на выборной основе
населением. В связи с этим закрепление
именно в уставе полномочия органов
местного самоуправления на осуществление
МЭК представляется важным и необходимым
шагом. Естественно, если упоминания о МЭК и
не будет в уставе, то соответствующие
полномочия останутся, так как МЭК
предусмотрен в Федеральном законе "Об
охране окружающей среды" от 10 января 2002 г.
Тем не менее проблема легитимности МЭК
остается, так как ни на федеральном, ни на
региональном уровнях не установлены
пределы и порядок его проведения. В случае
закрепления нормы о МЭК в уставе
муниципального образования появится
дополнительная "галочка" в копилке органов
местного самоуправления, так как
подразумевается, что такое решение
поддержано самим населением
муниципального образования. Так, решением
от 30 апреля 2002 г. N 154 "О внесении изменений и
дополнений в Устав муниципального
образования города Тынды" среди полномочий
муниципалитета в области охраны окружающей
среды и использования земель предусмотрено
в том числе осуществление соответственно
муниципального контроля в области охраны
окружающей среды и муниципального
земельного контроля (ст. 44, 47).
Кроме
того, к статутным нормам мы относим нормы
региональных законов об охране окружающей
среды и природных ресурсах,
устанавливающие понятие и правовой статус
МЭК применительно к территории
соответствующего субъекта РФ. К сожалению,
в большинстве региональных законов нормы о
МЭК дословно переносятся из Федерального
закона "Об охране окружающей среды" либо не
предусмотрены вовсе <*>. Такая практика,
безусловно, не является оптимальной.
--------------------------------
<*> См., например:
Закон Рязанской области от 31 октября 2002 г. N
67-ОЗ "Об охране окружающей среды на
территории Рязанской области"; Закон
Самарской области от 4 мая 2001 г. N 29-ГД "Об
охране окружающей среды и
природопользовании в Самарской области";
Закон Тамбовской области от 11 октября 2002
года N 58-З "О природных ресурсах и
природопользовании в Тамбовской области" и
др.
Нормативные правовые акты,
содержащие нормы о финансировании МЭК
В
настоящее время возрождается система
целевых экологических фондов, которые
получают статус бюджетных. Так, решением
Думы г. Благовещенска от 30 мая 2002 г. N 21/70
утверждено положение о целевом бюджетном
фонде г. Благовещенска. Отличие данного
положения от аналогичных в том, что среди
целей финансирования указано "обеспечение
выполнения программ и отдельных
мероприятий по государственному,
муниципальному, производственному и
общественному экологическому контролю" (п.
10.14). Эта же норма прописана в Законе
Амурской области от 8 апреля 2002 г. N 99-ОЗ "Об
областном целевом бюджетном экологическом
фонде" <*>.
--------------------------------
<*>
Амурская правда. 2002. 18 апр. N 104 - 105.
Кроме
того, Законом Амурской области от 11 января
2002 г. N 64-ОЗ "Об областном бюджете на 2002 год", в
приложении N 4, предусмотрено 2050000 руб. на
обеспечение выполнения программ и
отдельных мероприятий по государственному,
производственному, муниципальному и
общественному экологическому контролю. В
бюджете г. Улан-Удэ на 2002 г. в целевом
бюджетном экологическом фонде заложены
средства именно на осуществление
мероприятий по МЭК. Пополнение данных
фондов может происходить в том числе за
счет МЭК, так как среди источников
финансирования бюджетных экологических
фондов муниципальных образований
предусматриваются штрафы за совершение
экологических
правонарушений.
Нормативные правовые
акты, содержащие нормы
о планировании и
прогнозировании
Данную группу можно, в
свою очередь, подразделить на три
подгруппы: о планировании мероприятий по
охране окружающей среды (в том числе и
мероприятий по МЭК), о планировании
нормотворческой деятельности (в частности,
о принятии положений о МЭК), о
прогнозировании социально-экономической,
экологической ситуации на территории
муниципального образования.
К первой
подгруппе можно отнести, например,
распоряжение мэра г. Новосибирска от 15
ноября 2002 г. N 2626-р "О плане
социально-экономического развития города
Новосибирска на 2003 год", в котором для
Новосибирского городского комитета охраны
окружающей среды и природных ресурсов
запланировано осуществление
муниципального экологического контроля на
территории города (не менее 1200 проверок) по
направлениям: очистка и благоустройство
зон отдыха по берегам рек и водоемов; вывоз
твердых бытовых отходов из частного жилого
сектора; соблюдение лесного
законодательства, нормативных правовых
актов муниципалитета при ведении лесного
хозяйства в городских лесах;
проектирование, содержание и охрана
зеленых насаждений в городе Новосибирске;
соблюдение условий хранения вышедших из
употребления ртутьсодержащих ламп и
приборов; очистка и предотвращение
загрязнения берегов рек и водоемов на
территории города Новосибирска.
Ко
второй подгруппе можно отнести
Постановления мэра г. Новосибирска от 25
марта 2002 г. N 700 и от 25 сентября 2002 г. N 2140 "О
плане работы мэрии" на соответствующий
квартал, решение городского Совета г.
Новосибирска от 20 марта 2002 г. N 117 "О плане
работы городского Совета на II квартал 2002
года", которыми было предусмотрено
утверждение положения о МЭК. В связи с этим
возникает вопрос о том, какой орган должен
утверждать положение о муниципальном
экологическом контроле. По нашему мнению,
данное решение должно приниматься на
уровне представительного органа местного
самоуправления, а не исполнительным
органом (главой администрации) или
мэром.
Нормативные правовые акты,
содержащие нормы,
устанавливающие
порядок осуществления МЭК
Данная группа
нормативных правовых актов, пожалуй, самая
важная среди иного массива
законодательства, регулирующего МЭК.
Попытка анализа подобных нормативных актов
уже предпринималась автором <*>, но в том
случае исследование базировалось только на
одном Положении о МЭК, принятом в г.
Ульяновске. В настоящий момент также
приняты заслуживающие внимания положения о
МЭК в таких крупных городах, как Пермь,
Нижний Новгород, Воронеж, Ярославль и др. За
редким исключением разработчики положений
о МЭК идут своим путем, что представляет
несомненный интерес для исследователей, но
не способствует единству практической
реализации данного института
экологического управления.
--------------------------------
<*> См.: Кичигин Н.В.
Проблемы правового регулирования
муниципального экологического контроля //
Черные дыры в российском законодательстве.
2003. N 2. С. 438 - 441.
Кроме положений о МЭК, на
местном уровне принимаются также
нормативные акты, регламентирующие
отдельные процедуры МЭК, в частности
получение отчетной информации от субъектов
хозяйственной деятельности о количестве и
составе выбросов, организации
производственного экологического
контроля. Так, на основании Порядка
предоставления данных для учета и оценки
негативного воздействия на окружающую
среду, а также проведения муниципального
экологического контроля на территории г.
Воронежа <*> установлена обязанность
всех юридических лиц независимо от форм
собственности и индивидуальных
предпринимателей (природопользователей)
обеспечить предоставление в Управление по
охране окружающей среды г. Воронежа
различной документации в области охраны
окружающей среды (по отходам, по выбросам в
атмосферу, о выполнении плана
природоохранных мероприятий и т.д.) в
установленные сроки.
--------------------------------
<*> Утвержден
Постановлением Администрации г. Воронежа
от 25 ноября 2002 г. N 2206.
Нормативные
правовые акты, содержащие нормы,
устанавливающие
структуру и правовой
статус органов и должностных лиц,
осуществляющих МЭК, а также обеспечивающие
взаимодействие
с государственными
органами власти и
общественностью
Установление структуры
и правового статуса органов местного
самоуправления, осуществляющих МЭК,
является второй важнейшей задачей (наряду с
принятием соответствующего положения),
необходимой для институционального
обеспечения МЭКа. Единая структура
природоохранных органов на уровне местного
самоуправления, подобная системе
Госкомэкологии РФ, в настоящее время
отсутствует. Большинство структурных
подразделений именуются управлениями
(комитетами, департаментами, отделами)
охраны окружающей среды (природных
ресурсов, экологии) соответствующего
муниципального образования <1>. Однако
есть и оригинальные названия. Например, в г.
Иркутске на проведение МЭК уполномочен
отдел охраны окружающей среды городского
комитета по делам горожан г. Иркутска <2> ,
в г. Улан-Удэ - Комитет по строительству
<3>, а в г. Воткинске - Управление
водолесопользования и природных ресурсов
<4>. Кроме того, создаются специальные
муниципальные инспекции в форме
муниципальных учреждений, которые могут
функционировать либо самостоятельно <5>,
либо во взаимодействии с соответствующим
муниципальным комитетом <6>.
--------------------------------
<1> Например,
Новосибирский городской комитет охраны
окружающей среды и природных ресурсов,
Управление природных ресурсов
Администрации города Костромы, Департамент
охраны окружающей среды и природных
ресурсов администрации Волгограда.
<2> См. распоряжение мэра г. Иркутска от 6
июня 2002 г. N 031-10-726/2 "Об утверждении Положения
о Комитете по делам горожан администрации
г. Иркутска".
<3> См.: Постановление
Администрации г. Улан-Удэ от 24 декабря 2002 г. N
525 "Об утверждении Положения о
муниципальном учреждении "Комитет по
строительству администрации г. Улан-Удэ".
<4> См.: Постановление Администрации
города Воткинска Удмуртской Республики от 6
марта 2002 г. N 818 "О муниципальном
экологическом контроле".
<5> См.:
Постановление главы Администрации г.
Ростов-на-Дону от 6 декабря 1995 г. "О создании
муниципального учреждения "Муниципальная
инспекция города Ростов-на-Дону".
<6>
См.: Постановление главы города
Екатеринбурга от 1 ноября 2001 г. N 1251 "Об
уполномоченном органе в области экологии,
охраны окружающей среды" (функции по
определению порядка проведения и
осуществлению МЭК возложены
соответственно на Комитет по экологии и
природопользованию и муниципальное
учреждение "Муниципальная экологическая
инспекция города Екатеринбурга").
Таким
образом, все уполномоченные на
осуществление МЭК структуры можно свести к
двум формам: органы местного
самоуправления и муниципальные учреждения.
Это не противоречит действующему
законодательству, так как ст. 68
Федерального закона "Об охране окружающей
среды" от 10 января 2002 г. предусматривает
осуществление МЭК как органами местного
самоуправления, так и уполномоченными ими
органами.
Кроме определения
муниципальных контрольных органов и
установления их структуры, в отдельных
муниципальных образованиях
устанавливается особый правовой статус
должностных лиц, осуществляющих МЭК. Так,
Постановлением мэра г. Хабаровска от 11 июля
2002 г. N 776 "О специально уполномоченном
органе города Хабаровска в области
муниципального экологического контроля и
его должностных лицах" предусмотрен
следующий перечень должностных лиц:
главный муниципальный инспектор города по
охране природы (председатель Комитета по
охране окружающей среды и природных
ресурсов Администрации города Хабаровска),
заместитель главного муниципального
инспектора города по охране природы
(заместитель председателя комитета по
охране окружающей среды и природных
ресурсов администрации города Хабаровска),
муниципальные инспекторы города по охране
природы (главные специалисты Комитета по
охране окружающей среды и природных
ресурсов Администрации города
Хабаровска).
Вопрос о взаимодействии
между органами, осуществляющими МЭК, и
государственными органами экологического
контроля является принципиальным. Оно
объективно необходимо в плане обмена
информацией, координации своей
деятельности на территории муниципального
образования. Вместе с тем данный вопрос
имеет важнейшее практическое значение в
аспекте проведения совместных проверок.
Исходя из того что в большинстве положений
о МЭК подконтрольными объектами называются
все субъекты хозяйственной деятельности,
расположенные на территории
муниципального образования,
