Правовые проблемы формирования регионального и местного законодательства о муниципальном экологическом контроле
муниципальные экологические контролеры
получают право контролировать объекты как
федерального, так и регионального
экологического контроля. В связи с этим с
целью избежания дублирования и излишнего
административного давления просто
необходимо планировать проверки
хозяйствующих субъектов на основе
совместных планов. Правда, есть и другой
путь: выделить объекты хозяйственной
деятельности, подконтрольные именно МЭК, а
совместные проверки проводить в специально
предусмотренных случаях. Данный путь пока
не поддержан как в нормотворчестве
большинства субъектов РФ и органов
местного самоуправления, так и в судебной
практике <*>.
--------------------------------
<*> Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда РФ по протесту
прокурора Пермской области 26 мая 2003 г.
вынесла Определение по делу N 44-ГО3-10,
признав недействующими положения Закона
Пермской области "Об охране окружающей
среды в Пермской области" в части выделения
объектов муниципального экологического
контроля (к ним Закон отнес объекты
хозяйственной деятельности, за исключением
объектов, подлежащих федеральному
экологическому контролю и экологическому
контролю субъектов РФ).
Поэтому в
условиях неразграничения объектов
контроля нужно искать пути взаимодействия
органов, осуществляющих МЭК, с
соответствующими органами федерального и
регионального уровня. Этот процесс
достаточно сложен, так как исходя из узких
ведомственных интересов каждое ведомство
"тянет одеяло на себя". А между тем усилий
экологических органов только одного уровня
мало, соответствующие шаги должны быть
сделаны как минимум с двух сторон. Так,
Постановлением администрации г. Улан-Удэ от
12 сентября 2002 г. N 368 органу, осуществляющему
МЭК, предписано координировать свою
деятельность с деятельностью федеральных,
республиканских органов исполнительной
власти по охране окружающей среды в г.
Улан-Удэ. Распоряжением мэра г. Иркутска от 6
июня 2002 г. N 031-10-726/2 "Об утверждении положения
о Комитете по делам горожан администрации
г. Иркутска" на данный Комитет возложено
участие в координации деятельности всех
расположенных на территории города органов
государственного контроля и управления
экологической ситуацией, независимо от их
ведомственной подчиненности, за
экологическую обстановку в городе, а также
предписано тесное взаимодействие с
Комитетом природных ресурсов по Иркутской
области, Центром Госсанэпиднадзора в г.
Иркутске, соответствующими
подразделениями Госгидромета и иными
специально уполномоченными органами в
области охраны окружающей среды и
общественными экологическими
организациями (п. 32).
С другой стороны,
Постановлением Правительства Еврейской
автономной области от 26 ноября 2002 г. N 174-пп
"Об органе исполнительной власти Еврейской
автономной области и должностных лицах,
осуществляющих государственный
экологический контроль" Управлению
природных ресурсов правительства
Еврейской автономной области предписано
обеспечить взаимодействие с
территориальным органом федерального
органа исполнительной власти,
осуществляющим федеральный
государственный экологический контроль, а
также с органами местного самоуправления,
осуществляющими муниципальный
экологический контроль, в части проведения
совместных проверок по соблюдению
природоохранного законодательства, сбора и
обмена информацией, разработке мер по
предотвращению и устранению экологических
правонарушений.
Нормативные правовые
акты, содержащие нормы, регулирующие МЭК
в отдельных направлениях природоохранной
деятельности
К ним можно отнести законы
субъектов РФ, посвященные правовому
регулированию обращения отходов
производства и потребления <*>. На
местном уровне также принимаются
нормативные акты, относящие контроль в
сфере обращения с отходами производства и
потребления к муниципальному
экологическому контролю <**>.
--------------------------------
<*> См.: Кичигин Н.В.
Указ. соч. С. 438.
<**> См. решение Совета
муниципального образования "Город
Сыктывкар" от 19.09.2002 "Об утверждении правил
обращения с отходами на территории
муниципального образования "Город
Сыктывкар".
Кроме того, это правовые акты
в области охраны атмосферного воздуха:
Законом Краснодарского края от 30 апреля 2002
года N 474-КЗ "Об охране окружающей среды и
населения Краснодарского края от
экологически вредного воздействия
автотранспортного комплекса" предусмотрен
муниципальный контроль за охраной
окружающей среды и населения от
экологически вредного воздействия
автотранспортного комплекса, который
осуществляется на территории
муниципального образования органами
местного самоуправления или
уполномоченными ими органами в
соответствии с законодательством
Российской Федерации и в порядке,
установленном нормативными правовыми
актами органов местного самоуправления (ст.
12). Субъекты хозяйственной и иной
деятельности обязаны представлять
сведения об организации производственного
контроля в органы исполнительной власти и
органы местного самоуправления,
осуществляющие соответственно
государственный и муниципальный контроль,
в порядке, установленном законодательством
(ст. 13).
К этой группе, по нашему мнению,
следует отнести нормативные правовые акты
в сфере обеспечения благоустройства на
территории муниципальных образований.
Например, Правилами благоустройства г.
Ульяновска <*> предусмотрено участие в
контроле за уборкой мусора, охраной и
использованием зеленых насаждений и
органов муниципального экологического
контроля.
--------------------------------
<*>
Утверждены решением Ульяновской Городской
Думы от 30 апреля 2002 г. N 88.
Нормативные
правовые акты, предусматривающие порядок
составления
протоколов и привлечения к
административной ответственности
за
экологические правонарушения, выявленные в
процессе
осуществления
МЭК
Необходимость формирования
специальных структур по рассмотрению
протоколов о выявленных в процессе МЭК
правонарушениях вызвана тем, что Кодексом
РФ об административных правонарушениях 2001
г. не предусмотрена возможность
рассмотрения экологических проступков
муниципальными административными
комиссиями или должностными лицами органов
местного самоуправления. В соответствии с
п. 1 ст. 22.1 Кодекса дела об административных
правонарушениях, предусмотренных им,
рассматриваются в пределах компетенции:
1) судьями (мировыми судьями);
2)
комиссиями по делам несовершеннолетних и
защите их прав;
3) федеральными органами
исполнительной власти, их учреждениями,
структурными подразделениями и
территориальными органами, а также иными
государственными органами,
уполномоченными на то исходя из задач и
функций, возложенных на них федеральными
законами либо нормативными правовыми
актами Президента Российской Федерации или
Правительства Российской Федерации.
При этом в соответствии с п. 2 ст. 22.1 Кодекса
дела об административных правонарушениях,
предусмотренных законами субъектов
Российской Федерации, рассматриваются в
пределах полномочий, установленных этими
законами:
1) мировыми судьями;
2)
комиссиями по делам несовершеннолетних и
защите их прав;
3) уполномоченными
органами и учреждениями органов
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации;
4)
административными комиссиями, иными
коллегиальными органами, создаваемыми в
соответствии с законами субъектов
Российской Федерации.
Таким образом,
муниципальные административные комиссии
могут быть созданы на основании законов
субъектов РФ. Например, Законом
Ямало-Ненецкого Автономного округа от 10
января 2003 г. "Об административных комиссиях
в Ямало-Ненецком Автономном округе"
определен порядок организации и
деятельности административных комиссий в
автономном округе. Административные
комиссии являются постоянно действующими
коллегиальными органами, уполномоченными
рассматривать дела об административных
правонарушениях, отнесенных к их
компетенции законами округа. Комиссии
создаются в муниципальном образовании по
решению главы муниципального образования в
составе председателя комиссии,
ответственного секретаря и иных членов
комиссии. Комиссия создается на срок
полномочий главы муниципального
образования в составе не менее 5 человек.
Законом Курской области от 4 января 2003 г. "Об
административной ответственности в
Курской области" предусмотрен другой
порядок создания муниципальных
административных комиссий. Согласно
данному Закону административные комиссии
являются коллегиальными органами
административной юрисдикции и образуются
Курской областной Думой в городах и
районах; при необходимости
административные комиссии могут
образовываться в поселках, селах и иных
территориях.
Подробнее хотелось бы
остановиться на анализе областного Закона
Ростовской области "Об административных
правонарушениях" от 25 октября 2002 г., которым
предусмотрено создание муниципальных
административных комиссий и закрепление за
ними полномочий по рассмотрению протоколов
о совершении экологических правонарушений,
предусмотренных указанным Законом (ст.
10.7).
К составам экологических
правонарушений, протоколы о совершении
которых рассматриваются муниципальными
административными комиссиями, могут быть
отнесены следующие правонарушения:
- ст.
5.3 - нарушение правил содержания зеленых
насаждений в городах и других населенных
пунктах (нарушение установленных
нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления правил содержания
зеленых насаждений в городах и других
населенных пунктах; повреждение или
самовольная вырубка зеленых насаждений, в
том числе деревьев хвойных пород,
повреждение газонов, движение и парковка
автомобилей и иных транспортных средств на
газонах в городах и других населенных
пунктах);
- ст. 5.4 - нарушение отдельных
правил благоустройства территорий городов
и других населенных пунктов, установленных
нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления (вывоз и выгрузка
бытового, строительного мусора и грунта в
не отведенные для этой цели места; сжигание
промышленных отходов, мусора, листьев,
обрезков деревьев на улицах, площадях, в
скверах, на бульварах, во дворах
индивидуальных домовладений и
многоквартирных жилых домов, на
территориях организаций, на свалках;
оставление мусора на улицах, площадях и в
других общественных местах; выставление
тары с мусором на улицы; выбрасывание
мусора на проезжую часть улиц, в
ливнеприемники ливневой канализации, а
также из окон, балконов (лоджий) жилых домов,
устройство сливных (помойных) ям с
нарушением установленных норм; выпуск
канализационных стоков открытым способом и
в ливневую канализацию; складирование без
разрешительных документов строительных
материалов на тротуарах и прилегающих к
зданиям территориях, загрязнение улиц при
перевозке мусора, сыпучих и жидких
материалов;
- ст. 5.5 - мойка транспортных
средств в запрещенных для этих целей
местах;
- ст. 6.2 - нарушение порядка
выжигания сухой растительности (нарушение
установленного нормативными правовыми
актами Ростовской области порядка
выжигания сухой растительности).
Статья
11.1 указанного Закона устанавливает также
перечень должностных лиц, уполномоченных
на составление протоколов об
административных правонарушениях,
подведомственных муниципальным
административным комиссиям. К ним
относятся, в частности, должностные лица
областных органов исполнительной власти,
осуществляющих государственный
экологический контроль, а также
должностные лица муниципальных инспекций,
которые могут быть образованы в
соответствии с уставами муниципальных
образований, а также исполнительных
органов местного самоуправления, их
учреждений, структурных подразделений и
территориальных органов в соответствии с
задачами и функциями, возложенными на них
нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления. Перечень
должностных лиц, уполномоченных составлять
протоколы об административных
правонарушениях, утверждается главой
(мэром) муниципального образования. Эта
норма Закона представляется нам очень
важной, поскольку регулирует важные
процедуры в системе МЭКа - составление и
рассмотрение протоколов об экологических
правонарушениях.
Таким образом, подводя
итог вышеизложенному, следует сделать
вывод о том, что для эффективного
функционирования МЭК необходим комплекс
нормативных правовых актов на региональном
и муниципальном уровнях. Это: закон
субъекта РФ об охране окружающей среды,
положение о целевом бюджетном
экологическом фонде муниципального
образования, устав муниципального
образования, положения о муниципальном
экологическом контроле и органе (органах),
должностных лицах местного самоуправления,
уполномоченных на осуществление МЭК, закон
субъекта РФ об административной
ответственности (в том числе за отдельные
экологические правонарушения), а также
совместные планы проверок с
государственными контролирующими
органами. Основным условием эффективности
их действия является согласованность между
собой и с иными нормативными правовыми
актами различного уровня.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
10.01.2002 N 7-ФЗ
"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ"
(принят ГД ФС РФ 20.12.2001)
"КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ" от 30.12.2001 N 195-ФЗ
(принят
ГД ФС РФ 20.12.2001)
ЗАКОН Ямало-Ненецкого
автономного округа от 10.01.2003 N 2-ЗАО
"ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ КОМИССИЯХ В
ЯМАЛО-НЕНЕЦКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ"
(принят Государственной Думой
Ямало-Ненецкого автономного округа
25.12.2002)
ЗАКОН Курской области от 04.01.2003 N
1-ЗКО
"ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В КУРСКОЙ ОБЛАСТИ"
(принят Курской областной Думой
24.12.2002)
ЗАКОН Пермской области от 09.12.2002 N
502-94
"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ"
(принят ЗС Пермской
области 21.11.2002)
ЗАКОН Рязанской области от
31.10.2002 N 67-ОЗ
"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
НА ТЕРРИТОРИИ РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ"
(принят Постановлением Рязанской областной
Думы от 23.10.2002 N 560-III)
ОБЛАСТНОЙ ЗАКОН
Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС
"ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
(принят Законодательным Собранием
Ростовской области 08.10.2002)
ЗАКОН
Тамбовской области от 11.10.2002 N 58-З
"О
ПРИРОДНЫХ РЕСУРСАХ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИИ В
ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ"
(Принят Тамбовской
областной Думой 11.10.2002)
ЗАКОН
Краснодарского края от 30.04.2002 N 474-КЗ
"ОБ
ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И НАСЕЛЕНИЯ
КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ ОТ ЭКОЛОГИЧЕСКИ
ВРЕДНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ АВТОТРАНСПОРТНОГО
КОМПЛЕКСА"
(принят Законодательным
Собранием Краснодарского края
24.04.2002)
ЗАКОН Амурской области от 08.04.2002 N
99-ОЗ
"ОБ ОБЛАСТНОМ ЦЕЛЕВОМ БЮДЖЕТНОМ
ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ФОНДЕ"
(принят Амурским
областным Советом народных депутатов
22.03.2002)
ЗАКОН Амурской области от 11.01.2002 N
64-ОЗ
"ОБ ОБЛАСТНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2002 ГОД"
(принят Амурским областным Советом
народных депутатов 04.01.2002)
ЗАКОН
Самарской области от 04.05.2001
