Совершенствование федерального законодательства об организации государственной власти субъектов российской федерации
ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.Н.
ЧЕРТКОВ
Чертков Александр Николаевич -
кандидат юридических наук, научный
сотрудник Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской
Федерации.
Основополагающим федеральным
законодательным актом в сфере организации
государственной власти субъектов
Российской Федерации является Федеральный
закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 42.
Ст. 5005.
Первоначально данный Федеральный
закон установил лишь самые общие принципы
формирования законодательных
(представительных) и исполнительных
(главным образом высшего исполнительного)
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, а также основы их
взаимоотношений. Однако высокий уровень
конфликтности федеративных отношений в
нашей стране, несоблюдение органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации и их должностными
лицами Конституции и федерального
законодательства, несогласованность
законодательства субъектов Российской
Федерации с федеральным законодательством,
незавершенность и противоречивость
разграничения полномочий между органами
государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов, проблема
договоров и соглашений требовали
углубления и совершенствования
законодательного регулирования
соответствующих вопросов.
Первым
важнейшим изменением и дополнением в
данный Федеральный закон стало принятие
Федерального закона от 29 июля 2000 года N 106-ФЗ
<*>, который установил ответственность
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации за нарушение
федеральной Конституции, федеральных
конституционных законов и федеральных
законов, а также необеспечение
соответствия Конституции Российской
Федерации федеральным конституционным
законам и федеральным законам принимаемых
(принятых) ими конституций и уставов,
законов, иных нормативных правовых актов и
осуществляемой ими деятельности.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2000. N 31.
Ст. 3205.
Изменения предусматривали
возможность роспуска законодательного
органа субъекта Федерации. Рассматриваемый
Федеральный закон наделил Президента
Российской Федерации правом обращаться в
законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта
Российской Федерации с представлением о
приведении в соответствие с федеральным
законодательством нормативных правовых
актов законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации. В случае
недостижения согласованного решения
Президент Российской Федерации может
передать разрешение спора на рассмотрение
соответствующего суда.
Президент
Российской Федерации также был наделен
правом выносить предупреждение
законодательному органу субъекта
Федерации в случае неприведения своих
актов в соответствие с федеральным
законодательством через шесть месяцев
после вынесения соответствующего
судебного решения. При этом если в течение
трех месяцев со дня вынесения Президентом
Российской Федерации предупреждения
законодательному (представительному)
органу государственной власти субъекта
Российской Федерации указанный орган не
принял в пределах своих полномочий мер по
исполнению решения суда, Президент
Российской Федерации вносит в
Государственную Думу проект федерального
закона о роспуске законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации.
Появился во многом схожий с описанным выше
механизм отрешения от должности высшего
должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации)
Президентом Российской Федерации. Однако
это осуществляется посредством принятия
указа Президента, который может быть
обжалован в суд. Отрешение высшего
должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) от
должности влечет за собой отставку
возглавляемого указанным лицом высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации.
В
случае указанного выше отрешения, если
конституцией (уставом) или законом субъекта
Российской Федерации не установлен порядок
временного исполнения обязанностей
высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации),
Президент Российской Федерации может
назначить временно исполняющего
обязанности высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) на период до
вступления в должность вновь избранного
высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации).
Президент Российской Федерации в порядке,
установленном уголовно-процессуальным
законодательством Российской Федерации,
вправе по мотивированному представлению
Генерального прокурора Российской
Федерации временно отстранить высшее
должностное лицо субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) от
исполнения обязанностей в случае
предъявления указанному лицу обвинения в
совершении тяжкого или особо тяжкого
преступления.
С точки зрения правовой
обоснованности внесенных изменений и
дополнений, следует отметить, что
Конституция не запрещает установления
ответственности органов государственной
власти за нарушение Конституции Российской
Федерации и федерального законодательства,
хотя прямо не указывает на необходимость
принятия соответствующих норм
федерального законодательства. Вместе с
тем такая возможность может быть основана
на конституционных нормах о верховенстве
Конституции (часть 1 статьи 15), единстве
системы государственной власти (часть 3
статьи 5, часть 2 статьи 77), верховенстве
федерального законодательства по
предметам ведения Российской Федерации и
по предметам совместного ведения (статья 76)
и обязанности соблюдать Конституцию и
законы органами государственной власти и
местного самоуправления, их должностными
лицами (часть 2 статьи 15).
С точки зрения
практической обоснованности внесенных
изменений и дополнений, следует
подчеркнуть, что установление
ответственности органов государственной
власти за нарушение Конституции Российской
Федерации и федерального законодательства
позволило укрепить единство системы
государственной власти в России, начать
существенную работу по приведению в
соответствие с федеральным
законодательством нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации. Даже
сама потенциальная возможность применения
мер такой ответственности побудила
должностных лиц и депутатов органов
государственной власти субъектов
Федерации соблюдать нормы Конституции и
федерального законодательства и быстрее
приводить принятые ими нормативные акты в
соответствие с федеральным
законодательством.
Следующим важным
изменением и дополнением в названный
Федеральный закон стало принятие
Федерального закона от 8 февраля 2001 года N
3-ФЗ <*>, который дополнил его статьей 30.1,
посвященной определению сроков полномочий
высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации).
Согласно данной статье, положение пункта 5
статьи 18 Федерального закона об
ограничении пребывания высшего
должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) на
своей должности двумя сроками применяется
без учета начавшегося до вступления в силу
настоящего Федерального закона срока, на
который избиралось лицо, замещавшее на день
вступления в силу данного закона должность
высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации).
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2001. N 7.
Ст. 608.
В данном случае федеральный
законодатель исходил из известного
принципа, согласно которому закон обратной
силы не имеет. Однако такое решение вопроса
не учитывало законодательства субъектов
Российской Федерации, которое в одних
субъектах ограничило время пребывания
высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) на
своей должности двумя сроками, а в других -
нет. Вследствие этого федеральный
законодатель вынужден был вернуться к
данному вопросу в Федеральном законе,
принятом 4 июля 2003 года (об этом см. ниже).
Следует также отметить, что данный вопрос
стал предметом разбирательства в
Конституционном Суде и по нему была
выражена правовая позиция
Конституционного Суда, в частности, в
Постановлении от 9 июля 2002 года N 12-П "По делу
о проверке конституционности положений
пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1
рассматриваемого Федерального закона,
статьи 108 Конституции Республики Татарстан,
статьи 67 Конституции Республики Саха
(Якутия) и части третьей статьи 3 Закона
Республики Саха (Якутия) "О выборах
Президента Республики Саха (Якутия)"
<*>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ
РФ. 2002. N 28. Ст. 2909.
В целом практика
Конституционного Суда Российской
Федерации внесла существенные коррективы в
рассматриваемый Федеральный закон. Так, в
Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П "По делу
о проверке конституционности отдельных
положений Конституции Республики Алтай и
данного Федерального закона" <*>
положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19
Федерального закона Конституционный Суд
признал не соответствующими Конституции
Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2),
10, 13 (части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2), поскольку они
не предусматривают необходимости четких
правовых оснований отзыва высшего
должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации), не
устанавливают процедурных гарантий, в
частности не требуют положительного
голосования большинства всех
зарегистрированных избирателей субъекта
Российской Федерации, что создает
возможность произвольного применения
данного института, особенно в случаях,
когда отзыв связывается с утратой доверия
по политическим мотивам.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2000. N 25.
Ст. 2728.
Конституционный Суд указал, что
институт отзыва высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) может быть введен при
условии установления надлежащих правовых
оснований и процедур.
Конституционным
Судом было также принято Постановление от 12
апреля 2002 года N 9-П "По делу о проверке
конституционности положений статей 13 и 14
данного Федерального закона в связи с
жалобой гражданина А.П. Быкова, а также
запросами Верховного Суда Российской
Федерации и законодательного собрания
Красноярского края" <*>. В нем
Конституционный Суд признал положения
пунктов 1, 2 и 3 статьи 13 и пунктов 1, 2 и 4
статьи 14 Федерального закона в той мере, в
какой ими устанавливается запрет на
привлечение депутата к уголовной и к
административной ответственности,
налагаемой в судебном порядке, и на
осуществление обусловленных этим мер
уголовно-процессуального и
административно-процессуального характера
без согласия законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации, - не
соответствующими Конституции Российской
Федерации, ее статьям 10, 19 (часть 1), 46 (часть
1), 118 и 126. Кроме того, положения пунктов 3 и 4
статьи 13 Федерального закона также были
признаны не соответствующими Конституции
Российской Федерации, ее статьям 10, 19 (часть
1), 46 (часть 1), 118 и 126. В связи с принятием
указанных Постановлений Конституционного
Суда в Федеральный закон были внесены
соответствующие изменения.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 16.
Ст. 1601.
Довольно существенное изменение
Федерального закона имело место 7 мая 2002
года <*>. В новой редакции пункта 1 статьи
12 Федерального закона установлен запрет
депутату законодательного органа субъекта
Федерации в течение срока своих полномочий
быть депутатом Государственной Думы
Федерального Собрания Российской
Федерации, судьей, замещать иные
государственные должности Российской
Федерации, государственные должности
федеральной государственной службы, иные
государственные должности субъекта
Российской Федерации или государственные
должности государственной службы субъекта
Российской Федерации, а также выборные
муниципальные должности и муниципальные
должности муниципальной службы.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 19.
Ст. 1792.
Данное изменение способствовало
демократизации государственного
управления в субъектах Российской
Федерации и соответствовало
представительной природе законодательных
органов субъектов Федерации. Совмещение
депутатами законодательных органов работы
в этих органах с осуществлением функций
государственных или муниципальных
служащих или депутатов иных
представительных органов или судей прямо
противоречит статьям 10 (принцип разделения
государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную), 11
(разграничение государственной власти "по
вертикали") и 12 Конституции
(самостоятельность местного
самоуправления, невхождение органов
местного самоуправления в систему органов
государственной власти).
При этом
запрет на совмещение полномочий депутатов
различных уровней публичной власти и
государственных служащих системы
исполнительной или судебной власти
является общим требованием,
распространенным в мировой практике. Оно
полностью реализовано в законодательстве о
статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской
Федерации, и сама возможность совмещения
полномочий депутата законодательного
органа субъекта Федерации с полномочиями
депутата Государственной Думы не
соответствует федеральному
законодательству. Депутаты, осуществляющие
свою деятельность на профессиональной
основе, лишены возможности заниматься
любой деятельностью, кроме
преподавательской, научной и иной
творческой, что, безусловно, должно
распространяться и на государственную
(муниципальную) службу.
Внесенное
изменение прекратило складывавшуюся в ряде
субъектов Российской Федерации практику,
когда в законодательном органе субъекта
Федерации были депутаты, одновременно
являвшиеся государственными служащими
субъекта Федерации и подчинявшиеся
