Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в арбитражном процессе: специфика стадии возбуждения дела
И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В
АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ:
СПЕЦИФИКА СТАДИИ
ВОЗБУЖДЕНИЯ ДЕЛА
Н.А. ВИКУЛОВА
Принятый
14 июня 2002 г. Арбитражный процессуальный
кодекс РФ (далее - АПК) содержит ряд новелл
<*>. Среди них законодательное выделение
в качестве самостоятельного вида
судопроизводства производство по делам,
возникающим из административных и иных
публичных правоотношений.
--------------------------------
<*> Арбитражный
процессуальный кодекс Российской
Федерации от 14 июня 2002 г. // Собрание
законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.
Каждый
из видов судопроизводств имеет свои
особенности, обусловленные
материально-правовой природой дел <*>.
--------------------------------
<*> См.: Шерстюк В.М.
Новые положения третьего Арбитражного
процессуального кодекса Российской
Федерации. М.: МЦФЭР, 2003. С. 91.
Обособление в
рамках арбитражного процесса, в рамках
единой процессуальной формы
разновидностей судопроизводства означает
различный процессуальный порядок
возбуждения, рассмотрения, разрешения
отдельных категорий дел.
Стадия
возбуждения дела в рассматриваемом нами
судопроизводстве предметом отдельного
изучения в науке не была. Это не удивительно
ввиду новизны данного судопроизводства в
арбитражном процессе. Отдельные вопросы
проанализированы в работах Ю.А. Поповой, В.М.
Шерстюка <*>.
--------------------------------
<*> См.: Попова Ю.А. Судопроизводство по
делам, возникающим из публично-правовых
отношений: (Теоретические проблемы).
Краснодар, 2002; Шерстюк В.М. Новые положения
третьего Арбитражного процессуального
кодекса Российской Федерации. М.: МЦФЭР,
2003.
Производство по делам, возникающим из
административных и иных публичных
правоотношений, начинается со стадии
возбуждения дела, обладающей определенной
спецификой в сравнении с аналогичными
стадиями других производств. Действия,
совершаемые в этой стадии, объединены целью
появления, возбуждения процесса. Первый
"отсеивающий фильтр" установлен именно
здесь. Правило ст. 189 АПК о рассмотрении дел,
возникающих из административных и иных
публичных правоотношений, по общим
правилам искового производства с
особенностями, установленными разделом III
Кодекса, применимо и к стадии возбуждения
дела.
В арбитражный суд вправе
обратиться заинтересованные лица за
защитой своих нарушенных или оспариваемых
прав и законных интересов, а в случаях,
предусмотренных АПК, и иные лица. Закон
допускает обращение в суд в форме искового
заявления, заявления, жалобы,
представления. По делам, возникающим из
административных и иных публичных
правоотношений, обращение в суд
осуществляется в форме заявления. Закон
устанавливает требования к его содержанию
(ст. ст. 193, 199, 204, 209, 214 АПК). При этом
используется юридико-технический прием
изложения правил оформления заявлений
путем частичной отсылки к правилам
оформления исковых заявлений. Однако это
самостоятельные процессуальные документы,
отличные от заявлений исковых. Отличие их
обусловлено в том числе задачами
арбитражного суда в исковом производстве и
производстве по делам, возникающим из
административных и иных публичных
правоотношений, природой
материально-правовых требований,
передаваемых на рассмотрение и разрешение
суда. Гражданско-правовое притязание,
выраженное в исковом заявлении, отличается
от требования, содержащегося в
заявлении.
Исковым заявлением
оформляются передаваемые на рассмотрение и
разрешение суда первой инстанции
требования о защите субъективных
гражданских прав. В заявлении выражаются
требования, возникающие из
административных и иных публичных
правоотношений. Это могут быть, например,
требования о признании нормативного
правового акта недействующим,
ненормативного правового акта
недействительным, решений и действий
(бездействия) государственных органов,
органов местного самоуправления, иных
органов, должностных лиц незаконными,
требования о привлечении к
административной ответственности, о
признании незаконным решения
административного органа о привлечении к
административной ответственности, о
взыскании обязательных платежей и санкций.
В большинстве своем это требования о
лишении юридической силы актов
государственных органов, органов местного
самоуправления, должностных лиц.
Для
возбуждения производства предъявленное
заявление оценивается с позиций
подведомственности, подсудности суду,
соблюдения требований к его форме и
содержанию. Арбитражный суд обязан
согласно п. 2 ст. 127 АПК принять исковое
заявление, а в нашем случае просто
заявление, если оно подано с соблюдением
требований к его форме и содержанию. Суд
вправе оставить заявление без движения или
возвратить его при наличии на то
установленных законом оснований. В новом
АПК отсутствует существовавший ранее
институт отказа в принятии заявления.
Поэтому сегодня судья не вправе отказать в
принятии заявления, например, по мотиву
неподведомственности дела арбитражному
суду. Возвратить по этому основанию нельзя
заявление в принципе, так как институты
отказа и возвращения заявлений отличны по
своей сути, влекут различные правовые
последствия. По мотиву
неподведомственности дела закон
предоставляет возможность лишь прекратить
производство по делу (но, как известно,
прекратить можно начавшееся
производство).
Одной из предпосылок на
обращение в суд является наличие у лиц
процессуальной правоспособности и
дееспособности. Согласно п. 1 ст. 43 АПК
процессуальной правоспособностью, то есть
способностью иметь процессуальные права и
нести процессуальные обязанности, обладают
в равной мере все организации и граждане,
которым предоставлено право на судебную
защиту в арбитражном суде своих прав и
законных интересов. В данном правиле
непоследовательна формулировка "...своих
прав и законных интересов". В арбитражный
суд вправе обратиться за защитой прав
других лиц в случаях, установленных
законом, прокурор, государственные органы,
органы местного самоуправления и иные
органы. В АПК указанные субъекты отнесены к
категории лиц, участвующих в деле, наделены
процессуальными правами и обязанностями,
позволяющими активно реализовать право на
судебную защиту. В этом плане
представляется оптимальной формулировка
ст. 36 Гражданского процессуального кодекса
РФ: гражданская процессуальная
правоспособность признается в равной мере
за всеми гражданами и организациями,
обладающими согласно законодательству
Российской Федерации правом на судебную
защиту прав, свобод и законных интересов.
Процессуальной дееспособностью, то есть
способностью своими действиями
осуществлять процессуальные права и
исполнять процессуальные обязанности,
обладают в арбитражном суде организации и
граждане. Права и законные интересы
недееспособных граждан защищают в суде их
законные представители - родители,
усыновители, опекуны, попечители.
Круг
лиц, которые вправе обратиться в суд,
различается в зависимости от категории
дела.
Право на обращение в арбитражный
суд с заявлением о признании нормативного
правового акта недействующим,
ненормативного правового акта
недействительным, решения и действия
(бездействия) незаконными имеют граждане,
организации и иные лица, если полагают, что
оспариваемый нормативный правовой акт,
ненормативный правовой акт или отдельные
их положения, решение и действие
(бездействие) не соответствуют закону или
иному нормативному правовому акту, имеющим
большую юридическую силу, и нарушают их
права и законные интересы в сфере
предпринимательской и иной экономической
деятельности, незаконно возлагают на них
какие-либо обязанности или создают иные
препятствия для осуществления
предпринимательской и иной экономической
деятельности.
Прокурор, а также
государственные органы, органы местного
самоуправления, иные органы вправе
обратиться в арбитражный суд с заявлениями
о признании нормативных правовых актов
недействующими, ненормативных правовых
актов недействительными, решений и
действий (бездействия) государственных
органов, органов местного самоуправления,
иных органов, должностных лиц незаконными,
если они полагают, что такие оспариваемые
акты или отдельные их положения не
соответствуют закону или иному
нормативному правовому акту, имеющим
большую юридическую силу, и нарушают права
и законные интересы граждан, организаций,
иных лиц в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности, незаконно
возлагают на них какие-либо обязанности,
создают иные препятствия для осуществления
предпринимательской и иной экономической
деятельности.
В силу п. 2 ст. 202 АПК
производство по делам о привлечении к
административной ответственности
возбуждается на основании заявлений
органов и должностных лиц, уполномоченных в
соответствии с федеральным законом
составлять протоколы об административных
правонарушениях и обратившихся с
требованием о привлечении к
административной ответственности лиц,
осуществляющих предпринимательскую и иную
экономическую деятельность. Перечень
должностных лиц, которые вправе составлять
протоколы об административных
правонарушениях, установлен ч. 2 ст. 28.3
Кодекса об административных
правонарушениях РФ (КоАП), и он не
исчерпывающий <*>. Ст. 28.4 КоАП наделяет
прокурора правом возбуждения дел об
административных правонарушениях,
отдельные из которых в дальнейшем подлежат
рассмотрению в арбитражном суде (например,
нарушение порядка распоряжения объектом
нежилого фонда, находящимся в федеральной
собственности, - ст. 7.24 КоАП). Здесь мы
находим "несостыковку" норм КоАП и АПК.
Последним в ст. 52 определен замкнутый круг
дел, по которым с инициативой возбуждения
процесса может обратиться прокурор. Среди
них отсутствуют дела ст. 28.4 КоАП. Поскольку
право возбуждения этих дел КоАП возлагает
только на прокурора, а АПК ему такой
возможности не предоставляет, фактически
обратиться в арбитражный суд с заявлением
некому.
--------------------------------
<*>
Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях от 30
декабря 2001 г. // Собрание законодательства
РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
В Постановлении
Пленума ВАС РФ N 2 от 27.01.2003 разъяснено, что
при возбуждении производства по делам о
привлечении к административной
ответственности судам необходимо
учитывать положения пункта 2 статьи 22
Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации", предоставляющие
прокурору и его заместителю право
возбуждать производство об
административном правонарушении, а также
положения статей 28.4 и 28.8 КоАП, определяющие
полномочия прокурора по возбуждению дел об
административных правонарушениях и
направлению материалов в суды,
уполномоченные рассматривать
соответствующие дела <*>.
--------------------------------
<*> См.: П. 15
Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003
г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с
введением в действие Кодекса Российской
Федерации об административных
правонарушениях" // Вестник ВАС РФ. 2003. N
2.
И.А. Приходько предлагает рассматривать
обращение прокурора в арбитражный суд как
органа, возбудившего дело об
административном правонарушении в рамках
полномочий, предоставленных ему КоАП, и
оценивать это как особенность,
установленную КоАП <*>. Действительно,
согласно п. 1 ст. 202 АПК дела о привлечении к
административной ответственности
рассматриваются с учетом особенностей,
установленных как главой 25 Кодекса, так и
Федеральным законом об административных
правонарушениях. Оценка ст. 202 АПК как
специальной по отношению к ст. 52 АПК
позволит легализовать обращение прокурора
в арбитражный суд по делам о привлечении к
административной ответственности.
Полагаем, что одним из более ясных
вариантов разрешения вопроса могло бы
служить дополнение ст. 52 АПК, допускающее
обращение в суд прокурора по иным
категориям дел, установленным федеральным
законом.
--------------------------------
<*> См.:
Комментарий к Арбитражному
процессуальному кодексу Российской
Федерации / Под ред. Г.А. Жилина. М.: ООО "ТК
Велби", 2003. С. 502 (автор главы - И.А.
Приходько).
Производство по делам об
оспаривании решений административных
органов согласно п. 2 ст. 207 АПК возбуждается
на основании заявлений юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей,
привлеченных к административной
ответственности в связи с осуществлением
предпринимательской и иной экономической
деятельности, об оспаривании решений
административных органов о привлечении к
административной ответственности.
Государственные органы, органы местного
самоуправления, иные органы, наделенные в
соответствии с федеральным законом
контрольными функциями, вправе обратиться
в арбитражный суд с заявлением о взыскании
установленных законом обязательных
платежей и санкций (ст. 213 АПК).
Так,
согласно п. 2 ч. 1 ст. 32 Налогового кодекса РФ
(НК) контроль за соблюдением
законодательства о налогах и сборах, а
также принятых в соответствии с ним
нормативных правовых актов обязаны
осуществлять налоговые органы <*>. В силу
ст. ст. 34, 34.1 НК пользуются правами и несут
обязанности налоговых органов в
установленных законом случаях таможенные
органы, органы государственных
внебюджетных фондов. Контрольными
функциями обладают, в частности,
Центральный банк РФ, Федеральная комиссия
по ценным бумагам <**>.
--------------------------------
<*> Налоговый
кодекс Российской Федерации (часть первая)
от 31 июля 1998 г. // Собрание законодательства
РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
<**> См.: Федеральный
закон РФ "О Центральном банке Российской
Федерации" от 27 июня 2002 г. // Собрание
законодательства. 2002. N 28. Ст. 2790; Федеральный
закон РФ "О рынке ценных бумаг" от 20 марта 1996
г. // Собрание законодательства РФ. 1996. N 17. Ст.
1918.
Несложно заметить, что круг лиц,
которые вправе обратиться в суд за защитой
своих нарушенных прав, специфичен. Лица
являются участниками публичных, так
называемых властных материально-правовых
отношений, из которых возникают их
требования. Это отношения власти и
подчинения, которые не приемлют равенства
участников.
При приеме заявления судья
выясняет, соблюден ли обязательный
досудебный порядок урегулирования спора.
Согласно п. 5 ст. 4 АПК претензионный или иной
досудебный порядок урегулирования спора
может быть установлен федеральным законом
или договором. На разрешение арбитражного
суда спор передается только после
соблюдения такого порядка. По делам о
признании нормативных правовых актов
недействующими не требуется обязательного
обращения в вышестоящий в порядке
подчиненности орган или к должностному
лицу. Однако п. 3 ст. 192 АПК содержит оговорку,
что федеральным законом может быть
установлено иное. Стоит согласиться с
мнением Е.А. Борисовой, что данное положение
закона неудачно, поскольку трудно
представить себе, к какому вышестоящему в
порядке подчиненности органу или
должностному лицу следует обратиться об
отмене того или иного нормативного
правового акта <*>.
--------------------------------
<*> См.: Арбитражный
процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова.
М.:
