О предмете административно-правового спора
А.Б. ЗЕЛЕНЦОВ, Ф.Ф. ЯХИН
Зеленцов А.Б., к.ю.н.,
доцент, заведующий кафедрой
административного и финансового права
Российского университета дружбы
народов.
Яхин Ф.Ф., магистр
права.
Становление в России правового
государства невозможно без развития
административной юстиции, являющейся его
неотъемлемым институтом. В этом
направлении в рамках судебной реформы
предпринимаются определенные шаги по
реализации концепции административных
судов в России и кодификации
законодательства, регулирующего
рассмотрение и разрешение
административных споров <*>.
Административная юстиция представляет
собой одну из социальных технологий
разрешения споров, возникающих из
административно-правовых отношений. В этом
контексте перед российским правоведением
стоит задача не только концептуального
осмысления оптимальных организационных и
процессуальных форм административной
юстиции, но и теоретической интерпретации
административного спора как ее предмета.
--------------------------------
<*> См: Поспорили
гражданин и государство. Интервью с первым
заместителем Председателя Верховного Суда
РФ В.И. Радченко // Российская газета. 13
февраля 2003 г.
В последние годы интерес к
проблеме административного спора в нашей
науке заметно возрос <*>. Однако вряд ли
можно еще говорить об основательной
разработке теоретической конструкции
административного спора, предполагающей
установление определенного консенсуса
среди ученых относительно его понятия,
структуры, видов и т.д.
--------------------------------
<*> См., напр., след.
статьи: Хаманева Н.Ю. Теоретические
проблемы административно-правового спора //
Государство и право. 1998. N 12; Сухарева В.Н.
Сущность административно-правовых споров //
Юрист. 1999. N 10; Зеленцов А.Б.
Административно-правовой спор
(теоретико-методологические подходы к
исследованию) // Правоведение. 2000. N 1;
Зеленцов А.Б. Содержание и виды
административно-правовых споров //
Административное право: теория и практика.
Материалы научной конференции. Москва, 28
ноября 2001 г. М., 2002; Лупарев Е.Б. Определение
административно-правового спора // Проблемы
административной юстиции. М., 2002.
Проблематика административно-правового
спора исследуется в ряде монографий. См:
Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и
управление конфликтами. Опыт комплексного
исследования предмета и форм
административной юрисдикции. М., 2001; Лупарев
Е.Б. Общая теория административно-правового
спора. Воронеж, 2003.
1. Понятие
административно-правового спора.
Теоретический анализ административного
спора предполагает уточнение и строгую
интерпретацию целого ряда понятий и
терминов, используемых в
административно-правовой литературе. Для
обозначения споров, содержанием которых
является вопрос административного права, в
нашем правоведении применяются различные
термины: административно-правовой спор,
спор об административном праве,
управленческий спор, спор о праве
административном, спор, возникающий из
административно-правовых отношений, спор в
сфере управления. Все эти термины нередко
используются как синонимы, хотя объем
обозначаемых ими понятий далеко не
одинаков.
Представляется, что наиболее
общим понятием является категория "споры в
сфере управления", которая охватывает
весьма широкий спектр конфликтных
ситуаций, связанных с деятельностью
государственной администрации. Они могут
носить как правовой, так и неправовой
характер, возникать на основе
межличностных, межгрупповых, служебных,
организационных и других отношений. В
качестве более узкой по значению категории
следует, очевидно, использовать понятие
"управленческий спор", которое чаще всего
используется для обозначения конфликтных
отношений, связанных с отправлением власти
в процессе управления, и может носить как
правовой, так и неправовой характер.
Юридической разновидностью
управленческого спора является
административно-правовой
(административный) спор, в качестве
синонима которого было бы правильно
рассматривать понятие "спор, возникающий из
административно-правовых отношений".
Административно-правовой спор может
принимать форму как спора о субъективном
праве (спор о праве административном), так и
спора об объективном праве (в связи с
"непосредственным оспариванием"
нормативных актов). Соответственно
административно-правовой спор выступает
как более широкая категория по отношению к
понятию "спор о праве административном".
Таким образом, герменевтическая
интерпретация понятий позволяет построить,
в зависимости от их объема, следующий
категориальный ряд: споры в сфере
управления - управленческие споры -
административно-правовые споры (споры,
возникающие из административно-правовых
отношений, административные споры) - споры о
праве административном.
Понятие
"административный спор" в контексте
действующего законодательства охватывает
споры, возникающие не только
непосредственно из
административно-правовых отношений, но
также из иных публично-правовых отношений
(финансовых, налоговых, таможенных,
избирательных и т.д.). Совокупность этих
споров в научной литературе вполне
обоснованно обозначается как
публично-правовые споры.
Практические
потребности правового регулирования
процессуальной составляющей
административной юстиции ставят вопрос о
необходимости определения понятия
"административный спор". Анализируя
определения административного спора,
имеющиеся в нашем правоведении, приходится
констатировать, что они весьма далеки от
того, чтобы быть считаться бесспорными, и
требуют критического осмысления. Так, Е.Б.
Лупарев предлагает понимать под
административным спором "такой тип
административных правоотношений, который
характеризуются наличием противоречий
сторон, вызванных конфликтом интересов в
сфере государственного управления или
несовпадением взглядов на законность и
обоснованность организационных действий
государственных органов" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Лупарев Е.Б.
Цит. произв. С. 134.
Данное определение вряд
ли можно признать удачным, ибо оно не
раскрывает в должной мере юридической
природы административного спора и имеет
скорее социологическое, чем правовое
значение. Во-первых, административный спор
как юридическое явление непосредственно
вызывается не конфликтом интересов, а
конфликтом прав, возникающим в связи с
нарушением прав и свобод граждан
неправомерными действиями или решениями
административных органов. При этом наряду с
субъективным правом, как справедливо
отмечает Н.Ю. Хаманева, в предмет
административного спора может входить и
охраняемый законом интерес <*>.
--------------------------------
<*> См.: Хаманева Н.Ю.
Цит. произв. С. 31. Следует отметить, что
защита интереса в "чистом виде"
подразумевается, пожалуй, лишь в трудовом
праве, где выделяют два вида споров: споры о
праве (конфликт права) и споры об интересе
(конфликт интересов). См.: Моканова И.Ю.
Трудовые споры: понятие, содержание //
Актуальные проблемы правоведения.
Ярославль, 1997. С. 64 - 65.
Во-вторых, вряд ли
корректно определять противоречие через
конфликт, как это делает Е.Б. Лупарев; в
философском смысле конфликт - это всего
лишь стадия развития противоречия.
В-третьих, административно-правовые споры
характеризуются несовпадением взглядов на
законность не только и не столько
организационных действий государственных
органов, сколько на законность
используемых ими правовых форм управления.
В-четвертых, вызывает возражение отнесение
этим автором к признакам
административно-правового спора
несовпадений во взглядах, возникающих при
обсуждении управленческих вопросов в
коллегиальных органах исполнительной
власти. Выводя этот признак из обыденного,
общеупотребительного смысла термина "спор",
Е.Б. Лупарев необоснованно расширяет
значение понятия "административно-правовой
спор" и, по сути дела, отождествляет его с
категорией "споры в сфере управления"
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Лупарев Е.Б. Цит. произв. С. 131.
На наш
взгляд, определение административного
спора должно выходить из его сущности.
Сущность этого спора, как верно отмечает
Д.М. Чечот, состоит в том, что между
гражданином (или организацией) и
административным органом существует
разногласие относительно применения нормы
материального права, определяющей
поведение, права и обязанности участников
административно-правового отношения <*>.
Исходя из сущности административного
спора, его понятие следует определять через
категорию "разногласие". Именно так он
интерпретируется в зарубежной и
русскоязычной литературе по гражданскому
процессу, трудовому праву. В отечественном
законодательстве также можно встретить
определение правового спора через
"разногласия". Так, ст. 2 ФЗ "О порядке
разрешения коллективных трудовых споров"
1995 г. и ст. 398 Трудового кодекса РФ прямо
характеризуют трудовой спор как
"неурегулированные разногласия".
--------------------------------
<*> См.: Чечот Д.М.
Административная юстиция. Л-д, 1973. С.
74.
Разногласие как сущностный элемент
правового спора выражает несходство,
различие правовых позиций субъектов права.
Заявляя о нарушении права в регулятивном
административном правоотношении,
"управляемый" субъект апеллирует к закону и,
исходя из него, констатирует незаконность
действий и решений, которые привели к этому
нарушению. Таким образом, разногласия об
административных правах и обязанностях в
административном правоотношении - это
одновременно разногласия по поводу
законности административных действий и
решений.
Разногласия между субъектами
административного права могут возникать не
только относительно прав и обязанностей в
регулятивных административных
правоотношениях, но и по поводу
соответствия нормативных актов иным
нормативным актам большей юридической
силы, т.е. по поводу их законности
(правомерности). В.М. Жуйков называет этот
способ оспаривания "непосредственным
оспариванием" или "оспариванием в чистом
виде", т.е. безотносительно к спору о защите
субъективных прав каких-либо
заинтересованных лиц <*>. В этом случае
разногласия касаются главным образом
вопросов позитивного права и составляют
содержание спора о праве объективном. В
свое время А.Ф. Евтихеев обозначал эти споры
как споры "об объективной законности"
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Жуйков В.М. Проблемы гражданского
процессуального права. М., 2001. С. 116.
<**>
См.: Евтихеев А.Ф. Основы советского
административного права. Харьков, 1925. С.
313.
Таким образом, выдвинутые положения
позволяют обосновать предельно лаконичную
дефиницию административного спора как
разногласия между субъектами
управленческих правоотношений,
возникающего в связи с реализацией,
применением или толкованием норм
административного права.
Административно-правовой спор - это
выраженное в юридически значимых действиях
разногласие между субъектами
административного права по вопросу
различно понимаемых прав и обязанностей
и/или законности правовых актов
управления.
Данное определение
позволяет охватить две основные
разновидности административных споров: а)
споры об объективном административном
праве - споры, предметом которых является
только законность правовых актов
управления, и б) споры о субъективном
административном праве, необходимым
элементом предмета которых является вопрос
о субъективных правах и обязанностях
участников публичных правоотношений.
2.
Предмет административно-правового спора
как элемент его структуры (состава). При
разработке теории административного спора
важное значение приобретает установление
определенного консенсуса между учеными
относительно терминов, обозначающих его
внутреннее строение. В этом случае возможны
два подхода. Во-первых, возможно
использование термина "состав" по аналогии
с тем, как это имеет место применительно к
административному правонарушению.
Во-вторых, строение административного
спора может быть выражено через категорию
"содержание", как это имеет место в
цивилистике, где элементы правового спора
конструируются как сходные с элементами
иска. Представляется, что для теоретической
интерпретации административного спора
предпочтительнее использовать категорию
"содержание". Она отражает исследуемое
явление в его целостности и представляет
собой единство состава и структуры. В
качестве элементов содержания правового
спора в литературе выделяют: стороны,
предмет, основание (В.М. Зайцев) или
субъективную сторону (субъекты),
объективную сторону (предмет спора) и
основание (М.Д. Матиевский). Очевидно, что
обе концепции содержания правового спора
основаны на выделении таких его элементов,
как стороны (субъекты), предмет, основание.
Этот подход вполне применим и к
интерпретации административно-правового
спора.
Определяя предмет
административно-правового спора,
необходимо, наш взгляд, прежде всего,
учитывать вышеупомянутое разграничение
споров о субъективном административном
праве и споров об объективном
административном праве.
Как уже
оговаривалось, в случае спора об
объективном праве речь идет, по сути, об
оценке законности того или иного акта
органа исполнительной власти. В качестве
одной из особенностей юридической природы
таких дел указывается на отсутствие спора о
субъективных правах и обязанностях
<*>.
--------------------------------
<*> См:
Комментарий к Арбитражному
процессуальному кодексу Российской
Федерации / Под ред. Г.А. Жилина. М., 2003. С.
468.
Предметом спора в данном случае
является исключительно вопрос
объективно-правового характера - о
соответствии или несоответствии
оспариваемого акта закону или нормативному
акту большей юридической силы. Анализ
положений процессуальных законов - новых
ГПК РФ и АПК РФ - показывает, что к спорам об
объективном праве следует относить споры
об оспаривании нормативных правовых актов
в судах общей юрисдикции и арбитражных
судах.
В связи с рассмотрением вопроса о
предмете административного спора об
объективном праве следует принять во
внимание, что право на оспаривание
нормативных правовых актов
рассматривается как одно из проявлений
общего права на обращение в суд, в
соответствии с которым заинтересованное
лицо вправе обратиться в суд за защитой
своих нарушенных или оспариваемых прав
(свобод) или законных интересов <*> (ст. 3
ГПК РФ, ст. 4 АПК РФ). При подаче заявления об
оспаривании нормативных правовых актов в
суд общей юрисдикции заявителю необходимо
указать, какие права и свободы гражданина
или неопределенного круга лиц нарушаются
этим актом или его частью (ст. 251 ГПК РФ), а
при обращении с соответствующим заявлением
в арбитражный суд от него требуется указать
на свои права и законные интересы, которые,
по его мнению, нарушаются оспариваемым
актом или его отдельными положениями (п. 1
ст. 193 АПК РФ). Но это не говорит о том, что при
судебном разбирательстве предметом спора,
по которому будет приниматься решение суда,
будут являться вопросы, касающиеся
субъективных прав и законных интересов
заявителя или неопределенного круга лиц.
Положения
