О предмете административно-правового спора
процессуальных кодексов свидетельствуют о
том, что данное требование имеет значение
только при подаче заявлений, а в дальнейшем
при судебном разбирательстве вопрос о
нарушении субъективных прав наряду с
другими обстоятельствами может иметь
значение только для оценки законности
оспариваемого акта в целом <**>.
--------------------------------
<*> См: Комментарий
к АПК. С. 463.
<**> Хотя такие требования
и не говорят о возникновении спора о
субъективных правах и обязанностях, тем не
менее их закрепление имеет важное значение
для судопроизводства в целом. Во-первых,
устанавливается требование определенной
заинтересованности лица в разрешении спора
о законности и условие принятия иска
судебным органом. Во-вторых, данное
положение, на наш взгляд, позволяет
избегать оспаривания тех актов, которые по
своей природе и своему содержанию не
затрагивают прав и обязанностей граждан и
организаций.
В соответствии с
формулировками процессуальных кодексов
суд общей юрисдикции разрешает при
вынесении соответствующего решения по
делам об оспаривании нормативных актов
вопрос о том, противоречит или не
противоречит оспариваемый акт
федеральному закону или иному нормативному
акту, имеющему большую юридическую силу (ст.
253 ГПК РФ), а арбитражный суд при
рассмотрении таких дел в судебном
заседании осуществляет проверку
оспариваемого акта или его отдельного
положения, устанавливает соответствие его
федеральному конституционному закону,
федеральному закону и иному нормативному
правовому акту, имеющим большую
юридическую силу, а также полномочия органа
или лица, принявших оспариваемый
нормативный правовой акт (п. 4 ст. 194 АПК
РФ).
В случае оспаривания нормативных
актов рассмотрение и разрешение вопроса о
нарушении субъективных прав (законных
интересов) не является обязательным для
принятия судом соответствующего решения,
как это требуется при оспаривании
ненормативных актов, решений и действий (ст.
255 ГПК РФ, п. 4 ст. 200 АПК РФ). Анализ статей ГПК
РФ и АПК РФ, касающихся судебных решений по
делам об оспаривании нормативных правовых
актов, также позволяет сделать вывод, что
соответствующие решения судов не связаны с
установлением факта нарушения или
отсутствия нарушения субъективных прав.
Объективно-правовой характер спора о
законности нормативных правовых актов
вытекает также из п. 3 ст. 252 ГПК РФ, который
предусматривает, что отказ лица,
обратившегося в суд, от своего требования,
то есть от защиты своего субъективного
права через суд, не влечет за собой
прекращение производства по делу, и п. 5 ст.
194 АПК РФ, где закреплено правило о том, что
арбитражный суд не связан доводами,
содержащимися в заявлении об оспаривании
нормативного правового акта, и проверяет
оспариваемое положение в полном объеме
<*>.
--------------------------------
<*>
Сказанное, однако, не означает, что при
оспаривании нормативных актов нет спора
как такового. Спор есть, потому что имеются
разногласия по поводу законности изданного
нормативного акта, и можно сказать, что
объективным проявлением наличия такого
спора является сам факт обращения
заинтересованного лица с заявлением о
признании акта противоречащим закону или
недействующим.
Рассмотрение в качестве
предмета административно-правового спора
вопроса о законности правового акта
предполагает, что предметом спора является
и сам акт, который оспаривается. Ведь, по
сути вопрос о законности акта не может быть
отделим от акта, и те или иные его
формальные или содержательные
характеристики не могут не влиять на
допустимость его оспаривания в суде и
соответственно признание его в качестве
предмета административно-правового
спора.
В этой связи в литературе
отмечается, что в качестве предмета
оспаривания могут выступать только
вступившие в силу и действующие в момент
рассмотрения дела нормативные правовые
акты <*>. Соответственно не могут быть
предметом спора нормативные акты, еще не
вступившие в силу, либо действие которых
прекращено или приостановлено, либо они
признаны недействительными и утратившими
силу в порядке конституционного
судопроизводства.
--------------------------------
<*> См: Комментарий к АПК. С. 461.
В
административном праве отдельных
зарубежных стран спор об объективном праве
может относиться не только к нормативным
правовым актам, но и к индивидуальным актам
администрации. Наиболее яркие примеры
таких споров дает французская система
административной юстиции. Они связаны в
первую очередь с так называемым
обжалованием в связи с превышением власти
(recours pour exis de pouvoir). Исковые заявления по
поводу превышения власти рассматриваются
как протест, объективно направленный не
против администрации, а в отношении
конкретного правового акта. Поэтому
считается, что спорных правоотношений в
данном случае нет, а есть объективный иск по
поводу превышения властных полномочий
<*>. В качестве предмета спора
рассматривается сам административный акт,
который оценивается административным
судьей с точки зрения его соответствия
позитивному праву. Предметом объективного
административного спора могут являться
только те акты, которые можно обжаловать в
связи с превышением власти. Для этого акт
должен быть нормообразующим (normateur),
односторонним и административным.
--------------------------------
<*> См: Брэбан Г.
Французское административное право. М., 1988.
С. 456 - 457.
Акт считается нормообразующим,
если он вносит изменения в юридический
порядок и представляет собой "решение,
способное причинить ущерб" <*>. К таким
актам не относятся меры, имеющие чисто
информационное значение (посредством
которых администрация доводит свое мнение
или объявляет о каком-либо проекте),
различные действия по подготовке решения
(например, согласование или проведение
расследования), акты, подтверждающие
предшествующие решения, а также по общему
правилу меры внутреннего порядка (например,
правила внутреннего распорядка,
дисциплинарные меры в армии, системе
образования, пенитенциарной службе),
служебные циркуляры и инструкции,
директивы <**>.
--------------------------------
<*> См: Dupuis G., Guidon M.J. Institutions administratives: Droit
administratif. 1986. P. 460.
<**> Ibid. P. 460 - 462.
В
связи с тем что иски о превышении власти
могут касаться только односторонних актов,
предметом спора в связи с превышением
власти по общему правилу не могут являться
административные контракты.
Предметом
данной категории споров может быть только
акт, принятый административным органом, что
исключает оспаривание в данном порядке
законодательных и судебных актов.
Административные суды также отказываются
проверять конституционность решения
органов исполнительной власти, действующих
в качестве законодательных органов
(например, ордонансы временного
правительства в 1944 - 1945 гг., решения,
принимаемые президентом Республики по
вопросам, относящимся к области закона, в
соответствии со ст. 16 Конституции Франции).
Не могут быть предметом оспаривания в
административном суде и так называемые
правительственные акты <*>.
--------------------------------
<*> Этот
специфический термин используется для
обозначения таких решений исполнительной
власти, которые относятся к международным
отношениям Франции (подготовка, подписание,
ратификация, толкование международных
договоров и соглашений, осуществление
дипломатической защиты и т.д.), а также к
взаимоотношениям между центральными
публичными властями, особенно между
правительством и парламентом (проведение
выборов в законодательные органы
Республики, созывы чрезвычайных сессий,
представление законопроекта и т.д.).
Таким
образом, определение предмета правовых
споров о законности административных актов
в административном праве Франции связано с
решением судебной практикой конкретных
вопросов относительно видов актов органов
исполнительной власти, которые могут быть
предметом оспаривания в административном
суде в связи с превышением власти.
Представляется, что и российской судебной
практике в дальнейшем придется столкнуться
со многими вопросами допустимости
оспаривания некоторых категорий актов, а
правовой науке необходимо будет
обеспечивать необходимую теоретическую
базу с точки зрения определения предмета
административно-правового спора.
Предмет другой разновидности
административно-правовых споров - споров о
субъективном административном праве -
носит несколько иной характер: в него
необходимо включать публичные
субъективные права и обязанности сторон.
Законность правового акта или действия
властного органа становится в данном
случае предметом спора наряду с
субъективными правами и обязанностями.
Таким образом, предмет субъективного
административного спора приобретает
"двойственный" характер, и суд должен не
только рассмотреть и разрешить вопрос о
правомерности акта (действия), но и
разрешить спор о субъективном праве.
Специфика предмета данной категории
административных споров в Российской
Федерации весьма отчетливо проявляется в
рамках производства по одной из категорий
дел, вытекающих из административных
(публичных) правоотношений, в судах общей
юрисдикции или арбитражных судах - об
оспаривании ненормативных актов, решений и
действий властных органов и должностных
лиц. Данная специфика связана с
предпосылками (условиями) реализации права
на обращение в суды с соответствующими
заявлениями, а также с особенностями
судебного разбирательства и судебных
решений по таким делам.
Гражданин
вправе оспорить акты властных органов или
должностных лиц в суде общей юрисдикции,
если считает, что нарушены его права и
свободы. В соответствии со ст. 247 ГПК РФ от
заявителя требуется одновременное
указание на то, какие действия должны быть
признаны незаконными и какие права и
свободы лица нарушены этими решениями,
действиями (бездействием). Суд при этом
устанавливает одновременно соответствие
или противоречие их закону и наличие или
отсутствие фактов нарушения этими
действиями и решениями прав и свобод
гражданина (ст. 258 ГПК РФ).
Правом на
обращение в арбитражный суд с заявлением об
оспаривании ненормативных правовых актов,
решений и действий (бездействия) органов и
должностных лиц, обладают организации и
граждане, полагающие, что оспариваемые акты
нарушают их права и законные интересы в
сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности. Исходя из п. 4
ст. 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об
оспаривании ненормативных правовых актов,
решений и действий (бездействия)
административных органов, должностных лиц
арбитражный суд разрешает два связанных
между собой вопроса: во-первых, им
устанавливается соответствие указанных
актов (действий) закону или иному
нормативному правовому акту, наличие
полномочий у органа или лица, которые
приняли оспариваемый акт, решение или
совершили оспариваемые действия
(бездействие), а во-вторых, устанавливается,
нарушают ли они права и законные интересы
заявителя в сфере предпринимательской и
иной экономической деятельности.
Специфика предмета субъективного
административного спора проявляется в
характере выносимых судами общей
юрисдикции и арбитражных судов решений,
направленных на разрешение спора о
субъективных правах и обязанностях сторон.
Суд общей юрисдикции в соответствии со ст.
258 ГПК РФ, признав заявление обоснованным,
принимает решение об обязанности
соответствующего властного органа или
должностного лица устранить в полном
объеме допущенное нарушение прав и свобод
гражданина или препятствие к их
осуществлению. В случае установления
арбитражным судом несоответствия
ненормативного акта, решения или действия
(бездействия) административных органов и
нарушения ими прав и законных интересов
заявителя суд признает акт
недействительным, решение, действие
(бездействие) незаконными и одновременно в
резолютивной части решения указывает на
обязанность устранить допущенные
нарушения прав и законных интересов
заявителя (ст. 201 АПК РФ).
Специфика спора
о субъективном административном праве
такова, что в его предмет не всегда
обязательно включается вопрос о
правомерности акта или действия властного
органа. Собственно вопрос о законности акта
(действия) становится предметом спора лишь
в том случае, когда есть связь между
изданием какого-либо акта или совершением
действия и субъективными правами и
обязанностями частного лица. Следует иметь
в виду, что разногласия о правах и
обязанностях могут возникнуть не только в
результате издания акта либо совершения
действия органом исполнительной власти
(должностным лицом), но и в связи с другими
юридическими обстоятельствами. Например, в
административном праве Франции в качестве
предмета так называемых полных споров
можно рассматривать права и обязанности
сторон, вытекающие из административных
договоров, права частных лиц на компенсацию
за убытки, причиненные им администрацией в
связи с общественными работами,
строительством общественных сооружений,
права и обязанности соответствующих лиц,
связанные со строениями, которым грозит
разрушение, или с "объектами, подлежащими
сносу ради сохранения окружающей среды", и
др. <*>. В этом случае задачей суда
является не разрешение спора о законности
акта, а решение вопроса о конкретных
публичных правах и обязанностях
соответствующих субъектов права.
--------------------------------
<*> См: Брэбан Г.
Указ. соч. С. 462.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 23.11.1995 N 175-ФЗ
"О
ПОРЯДКЕ РАЗРЕШЕНИЯ КОЛЛЕКТИВНЫХ ТРУДОВЫХ
СПОРОВ"
(принят ГД ФС РФ
20.10.1995)
"ТРУДОВОЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 30.12.2001 N 197-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 21.12.2001)
"АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
от 24.07.2002 N
95-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
14.06.2002)
"ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
от 14.11.2002 N
138-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 23.10.2002)
Юрист, N
11, 2003
