Правовой режим перемещения граждан государств - участников снг
ГРАЖДАН ГОСУДАРСТВ - УЧАСТНИКОВ СНГ
Т.Ш.
КУЛМАТОВ, О.А. СЛАСТУНИНА
Кулматов
Тымарбек Шаарпекович - советник Правового
департамента Секретариата Интеграционного
Комитета ЕврАзЭС, кандидат юридических
наук.
Сластунина Ольга Анатольевна -
младший научный сотрудник
ИЗиСП.
Реальное улучшение жизни людей,
населяющих постсоветское пространство,
повышение их благосостояния, обеспечение
гарантий осуществления общепризнанных
прав и свобод - стратегическая цель и,
одновременно, главный критерий оценки
деятельности Содружества Независимых
Государств. Только слаженными, совместными
усилиями государств - участников СНГ,
основанными на четко выраженной
политической воле, возможно достигнуть
здесь ощутимого результата.
На
историческом переломе начала 1990-х годов
перед бывшими союзными республиками встала
беспрецедентная по масштабам задача
радикального переустройства политических
и экономических отношений, становления
национальной государственности. Несмотря
на остроту и силу центробежных тенденций,
еще велико было стремление смягчить
последствия распада единого государства,
обеспечить институциональные и правовые
условия для равноправного диалога и
сотрудничества, сохранить складывавшиеся
веками связи между народами.
Акты СНГ о
передвижении по территории
Содружества
Уже на начальном этапе
существования СНГ его участники осознавали
необходимость обеспечения единства
миграционного пространства. Первыми
межправительственными соглашениями в
данной области стали: Соглашение о
безвизовом передвижении граждан
государств Содружества Независимых
Государств по территории его участников,
заключенное в Бишкеке 9 октября 1992 г. (далее -
Бишкекское соглашение) и Соглашение о
взаимном признании виз государств -
участников Содружества Независимых
Государств, заключенное в Москве 13 ноября
1992 г. (далее - Московское соглашение).
В
Бишкекском соглашении было определено, что
"граждане Сторон имеют право въезжать,
выезжать и передвигаться по территории
Сторон без виз при наличии документов,
удостоверяющих их личность или
подтверждающих их гражданство" <*> (ст. 1).
Кроме того, безвизовый режим въезда, выезда
и передвижения по территории Сторон был
предоставлен гражданам Сторон, постоянно
проживающим на территории третьих
государств. Соглашение подтвердило право
государств, входящих в СНГ, принимать
особые меры по защите своих границ и
территорий при чрезвычайных
обстоятельствах посредством возможного
осуществления соответствующего
паспортного и иных видов контроля.
--------------------------------
<*> Бюллетень
международных договоров. 1993. N 10. С. 34.
В
Московском соглашении устанавливалось, что
"каждая Сторона признает въездные, выездные
и транзитные визы, выдаваемые иностранным
гражданам компетентными органами Сторон"
<*> (ст. 1). Данные визы давали их владельцу
право беспрепятственно следовать
транзитом через территории других Сторон
до места назначения или пункта выезда в
третью страну. Порядок пребывания и
передвижения иностранных граждан, временно
находившихся на территории Сторон, в том
числе с целью транзитного проезда,
определялся в соответствии с их
национальным законодательством.
--------------------------------
<*> Бюллетень
международных договоров. 1992. N 4. С.
16.
Набирал обороты процесс
экономического и политического
обособления государств - участников СНГ. В
правовой системе Содружества
первостепенным по значению инструментом
совместного решения проблем становился
двусторонний договор. 16 января 1997 г. было
подписано Соглашение между Правительством
Российской Федерации и Правительством
Украины о безвизовых поездках граждан
Российской Федерации и Украины <*>. 3 июля
1997 г. аналогичное Соглашение Правительство
РФ подписало с Правительством
Азербайджанской Республики <**>. Основные
положения указанных соглашений сводились к
следующему: 1) граждане одной Стороны,
независимо от места проживания, имеют право
въезжать, выезжать, следовать транзитом,
передвигаться и пребывать на территории
другой Стороны без виз с соблюдением правил
пребывания и регистрации по одному из
документов из прилагаемого перечня; 2)
передвижение граждан государств Сторон
осуществляется через пункты пропуска на
общих государственных границах; 3) Стороны
обязуются пропускать граждан государств
Сторон в третьи государства через пункты
пропуска на государственной границе,
открытые для международного пассажирского
сообщения, по документам, действительным
для выезда за границу; 4) Стороны будут
принимать меры к недопущению выезда с
территории их государств в третьи
государства граждан государств Сторон,
выезд которых ограничен в соответствии с
национальным законодательством любой из
Сторон, до прекращения обстоятельств,
препятствующих их выезду; 5) граждане
государств Сторон, нарушившие положения
соглашений или правила пребывания и
регистрации на территории государств
Сторон, подлежат возвращению в государство
своего гражданства в порядке,
предусматриваемом законодательством
государств Сторон <***>; 6) каждая из Сторон
имеет право полностью или частично
приостановить действие отдельных
положений Соглашения, если это необходимо
для защиты границ и территории государств
при чрезвычайных обстоятельствах.
--------------------------------
<*> См.: Бюллетень
международных договоров. 1999. N 2.
<**>
См.: Бюллетень международных договоров. 1998. N
10.
<***> Данное положение отсутствует в
Соглашении с Правительством Украины.
На
фоне усиления двустороннего
сотрудничества сектор многостороннего
взаимодействия государств - участников СНГ
начинает сужаться. На сегодняшний день о
выходе из Московского соглашения уведомила
депозитария Республика Узбекистан, а
Российская Федерация, по предложению МИД
РФ, временно приостановила порядок
транзитного проезда иностранных граждан
через свою территорию <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Правительства РФ от 15
декабря 1999 г. N 1393 "О временном
приостановлении действия порядка
транзитного проезда иностранных граждан
через территорию Российской Федерации,
предусмотренного статьей 1 Соглашения о
взаимном признании виз государств -
участников Содружества Независимых
Государств" // СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6358.
Через
семь лет после заключения Бишкекского
соглашения из него также начался "массовый
исход". По Заявлению официального
представителя МИД России от 16 июня 2000 г.,
тому были весьма объективные причины:
нарастание незаконной миграции,
организованной преступности, контрабанды
оружия и наркотиков и, как следствие,
невозможность обеспечения в рамках
Соглашения должного уровня безопасности
входящих в него государств. Первым о выходе
из Соглашения уведомил Туркменистан (9 июня
1999 г.), затем Республика Узбекистан (16 апреля
2000 г.), Республика Казахстан вышла из
Соглашения 8 января 2001 г. Для Российской
Федерации, как безусловного реципиента
широкомасштабных миграционных потоков, оно
прекратило свое действие 3 декабря 2000 г.
<*> При этом принципиальная позиция
России состояла в том, "чтобы в максимально
возможной форме сохранить взаимный режим
безвизовых поездок граждан, прежде всего на
основе двусторонних соглашений" <**>.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Правительства РФ от 30
августа 2000 г. N 641 "О выходе Российской
Федерации из Соглашения о безвизовом
передвижении граждан государств
Содружества Независимых Государств по
территории его участников" // СЗ РФ. 2000. N 36.
Ст. 3662.
<**> Заявление официального
представителя МИД России от 16 июня 2000 г. N 570.
Документ опубликован не был.
25 сентября
2000 г. Постановлением Правительства РФ N 721
был одобрен представленный МИД РФ проект
Соглашения между Правительством
Российской Федерации и Правительством
Республики Армения о взаимных безвизовых
поездках граждан Российской Федерации и
граждан Республики Армения <*>.
Свидетельством детализации правового
регулирования взаимных поездок граждан
Сторон явились положения о введении
конкретного срока для обмена образцами
новых документов, удостоверяющих личность
и подтверждающих гражданство их
владельцев, или внесения изменений в
действующие документы - 30 дней до
вступления в силу таковых; определена
обязанность граждан Сторон после въезда на
территорию другой Стороны выполнять
правила пребывания, предусмотренные
законодательством этой Стороны;
предусмотрена возможность введения одной
Стороной, в случае приостановления
действия отдельных положений Соглашения,
соответствующих ограничений на безвизовые
поездки граждан другой Стороны с
уведомлением об этом по дипломатическим
каналам за 72 часа до введения в действие
данных ограничений.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2000. N 40.
Ст. 3978.
В том же порядке 7 декабря 2000 г.
Постановлением Правительства РФ N 935 был
одобрен проект Соглашения о взаимных
безвизовых поездках граждан Российской
Федерации и Республики Молдова <*>.
Воспроизводя основные положения
предшествующих аналогов, Соглашение
содержало ряд норм, отразивших специфику
межгосударственных отношений. Так, Стороны
взяли на себя обязательства предпринимать
меры к недопущению выезда в третьи
государства лиц, которым выезд закрыт
компетентными органами Сторон, а также
провозгласили принцип применения к своим
гражданам, нарушившим положения Соглашения
или правила пребывания на территории
государств, законодательства об
ответственности государства, на территории
которого совершено нарушение.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2000. N 50.
Ст. 4914.
В ноябре 2000 г. в Москве были
проведены переговоры с представителями
Грузии о заключении двустороннего
соглашения, регламентирующего порядок
взаимных поездок граждан РФ и Грузии.
Множество вопросов вызывала ситуация, при
которой территория Грузии, в частности
Панкисское ущелье, расположенное на
границе с Чечней и населенное родственными
чеченцам кистинцами, использовалась для
переброски боевиков в Чечню. Несмотря на
наметившиеся в ходе переговорного процесса
разногласия, российская сторона в лице МИД
РФ получила распоряжение Правительства РФ
его продолжать <*>. Тем не менее
переговоры завершились безрезультатно, и с
5 декабря 2000 г., руководствуясь интересами
национальной безопасности, в связи с
угрозой международного терроризма и
экстремизма, Россия ввела на границе с
Грузией визовый режим. Безвизовое
пересечение российско-грузинской границы
было сохранено через контрольно-пропускной
пункт Верхний Ларс-Казбеги. Указанной
возможностью могли воспользоваться
граждане России, постоянно проживающие на
территории Республики Северная
Осетия-Алания, для пребывания в течение
десяти дней на территории Казбегского
района при наличии одного из заявленных в
прилагаемом перечне документов <**>.
Указанный режим явился лишь исключением из
общего "российско-грузинского правила", и
если в 2000 году премьер-министр М.М. Касьянов
на пресс-конференции по итогам заседания
Совета глав правительств СНГ не исключал
возврата России и Грузии в будущем к
безвизовому режиму поездок граждан, то на
сегодняшний день исходя из анализа
взаимоотношений двух государств очевидно,
что подобные перспективы весьма и весьма
отдаленны.
--------------------------------
<*>
См.: распоряжение Правительства РФ от 30
ноября 2000 г. N 1706-р // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4927.
<**> См.: распоряжение Правительства РФ от
21 мая 2001 г. N 708-р // СЗ РФ. 2001. N 22. Ст.
2263.
Территориальные перемещения
населения
в рамках ЕврАзЭС
В
настоящее время нередки высказывания о том,
что СНГ - не более чем "клуб по интересам",
который если и сохранится в будущем, то лишь
как "организация, в которой государства -
участники будут обмениваться мнениями по
самым различным аспектам политической,
общественно-социальной, экономической сфер
и там, где возможно достижение единства
мнений и позиций, - оформлять их
соответствующими договорами и
соглашениями" <*>. Данная ситуация
вызвала к жизни концепцию разноскоростной
и многоформатной интеграции, в
соответствии с которой формы, темпы и
глубина взаимодействия государств
избираются в зависимости от степени их
объективной и субъективной готовности и
взаимной заинтересованности.
"Сотрудничество в рамках Союзного
государства, Евразийского экономического
сообщества, Договора о коллективной
безопасности, ГУУАМ, Центрально-азиатского
экономического сообщества является
примером налаживания такого
взаимодействия" <**>.
--------------------------------
<*> Исингарин Н. СНГ:
интеграционно-дезинтеграционные факторы,
сценарии развития и тенденция
регионализации // Российский экономический
журнал. 2001. N 9. С. 72.
<**> Аналитический
доклад "Итоги деятельности СНГ за 10 лет и
задачи на перспективу" // Дипломатический
вестник. 2001. N 12. С. 76.
Территориальные
перемещения населения представляют из себя
один из важнейших факторов интеграции,
одновременно являясь ее постоянно
усиливающимся стимулом. Происходящие в
рамках субрегиональных интеграционных
объединений, они способствуют активизации
процессов экономического развития,
взаимопроникновению культур различных
народов и их взаимообогащению при
сохранении уникальности, решению вопросов
демографии. 28 апреля 1998 г.
Межгосударственным Советом государств -
участников Таможенного союза, учредивших
впоследствии Евразийское экономическое
сообщество (ЕврАзЭС), было принято
Заявление "О десяти простых шагах навстречу
простым людям", в котором в качестве одного
из важнейших шагов на пути улучшения
условий жизни населения упоминалось
"обеспечение гражданам свободного и
равного права пересечения границ четырех
государств, пограничного, таможенного и
иных видов контроля" <*>. В целях
реализации данного положения Совет глав
правительств при Межгосударственном
Совете Республики Беларусь, Республики
Казахстан, Кыргызской Республики и
Российской Федерации принял Соглашение об
обеспечении свободного и равного права
пересечения физическими лицами границ
государств - участников Таможенного союза и
беспрепятственного перемещения ими
товаров и валюты <**>, где
предусматривалось, что Стороны примут меры
по организации в пунктах пропуска на
государственных границах, а также в
воздушных международных портах, через
которые осуществляются воздушное
сообщение между государствами -
участниками Таможенного союза, перемещения
физических лиц и их товаров в приоритетном,
упрощенном порядке, включая, при
необходимости, создание специальных
"коридоров". Основанием пропуска физических
лиц в приоритетном, упрощенном порядке
являлось наличие действующих документов,
подтверждающих факт их постоянного
проживания на территории одного из
государств - участников соглашений о
Таможенном союзе.
--------------------------------
<*> Решение Межгосударственного Совета
Республики Беларусь, Республики Казахстан,
