Проблемы правовой защиты прав граждан, вкладывающих денежные средства в строительство жилья
сугубо административным методам защиты в
ущерб гражданско-правовым.
Защита прав
граждан как инвесторов возможна и
необходима, в первую очередь, в части
обеспечения им возможности влияния на
процесс реализации жилищного проекта еще
на этапе строительства. Законопроект не
предоставляет такой возможности. Более
того, громадный объем собираемой
уполномоченным органом информации
гражданам не помогает, поскольку весь
процесс отслеживается исключительно по
формальным основаниям. Таким образом,
ситуация для граждан в смысле защиты их
интересов остается прежней, но при этом
закон может стать еще одним
бюрократическим инструментом, позволяющим
чиновнику любого ранга, используя ссылки на
формальные показатели, уйти от любых
претензий со стороны граждан в случае
возникновения критической ситуации на
рынке строящегося жилья.
Государство
даже после многочисленных экспертиз
никаких гарантий дольщикам не
предоставляет и ответственности на себя не
берет. Образование в рамках жилищного
проекта компенсационных фондов
допускается, но по желанию исполнителей
жилищных проектов и без участия
государства.
Закон содержит целый ряд
практически неизмененных текстуальных
заимствований из законодательства о ценных
бумагах (процедура регистрации проектной
декларации, ежеквартальных отчетов,
сообщений о фактах, имеющих существенное
значение, и т.п.). По всей видимости, авторы
проекта видят почти полную тождественность
рынка строительства жилья (реализации
жилищных проектов) рынку ценных бумаг.
Можно сказать совершенно точно, что прямой
аналогии здесь нет. Попытка привнести на
данный рынок не применимые к нему правила
существенно усложнит ведение
предпринимательской деятельности в сфере
инвестиций в жилищное строительство, что
косвенным образом уменьшит степень защиты
прав граждан.
Закон значительно
увеличивает финансовую нагрузку на проекты
застройки, уменьшая при этом доступность
жилья. Для исполнения всех требований
законопроекта застройщики вынуждены будут
расходовать значительные денежные и
трудовые ресурсы, что скажется на
себестоимости и соответственно на
стоимости жилья. В числе таких затрат -
расходы на проведение аудиторских
проверок, на открытие и ведение специальных
счетов по каждому проекту, заключения
оценщиков, публикации в общероссийских
средствах массовой информации данных о
существенных событиях и действиях,
затрагивающих финансово-хозяйственную
деятельность исполнителя жилищного
проекта, и т.п.
Очень вероятно, что
реализация норм предлагаемого
законопроекта может привести к результату,
прямо противоположному поставленным
разработчиками целям и задачам, а именно:
- возрастет вероятность коррупции среди
чиновников, от решения которых будет
зависеть судьба того или иного жилищного
проекта;
- чрезмерные бюрократические
ограничения могут вынудить часть
застройщиков уйти с рынка либо
использовать такие схемы привлечения
денежных средств, которые формально не
будут подпадать под действие данного
закона.
Поскольку законопроект
предполагает регулирование отношений
только с участием граждан, установить при
его помощи "единые правила игры" на рынке
строящегося жилья не удастся. Причем для
исполнителей, привлекающих денежные
средства граждан, устанавливается, по сути,
разрешительный порядок деятельности
(регистрация проектной декларации, отчеты,
контроль со стороны регистрирующего органа
и т.п.), который не распространяется на
застройщиков, привлекающих средства
юридических лиц.
Упор разработчиков на
административные способы регулирования
отношений участников рынка привел к
минимизации внимания авторов проекта к
договорным отношениям, возникающим в
процессе строительства жилья. Всего две
статьи (ст. ст. 10, 11) целиком посвящены
договорам. При этом следует с сожалением
констатировать, что проблемы, связанные с
договорами долевого участия в
строительстве, обозначенные нами в начале
настоящей статьи, авторы законопроекта
обошли стороной. Так, за рамками остался
вопрос о правовой квалификации заключаемых
с гражданами договоров, не дано четкого
определения понятия и сущности заключаемых
договоров. При этом устанавливаются
обязательные требования к договорам, в
частности предмет, который может быть
сформулирован различным образом в
зависимости от вида договора, заключенного
сторонами. Изменение условий договора, по
замыслу авторов, должно производиться
одновременно с внесением изменений в
проектную декларацию.
Недостаточно
проработанным является и вопрос об
ответственности исполнителей и участников
жилищного проекта. В ст. 22 законопроекта,
во-первых, установлен неисчерпывающий
перечень правонарушений, за совершение
которых устанавливается административная
ответственность исполнителя жилищного
проекта. Во-вторых, статья отсылает к
административному законодательству. Таким
образом, чтобы данная норма "заработала",
необходимо внести соответствующие
изменения в Кодекс об административных
правонарушениях РФ. Вызывает недоумение и
установление штрафа за нарушение
участником жилищного проекта (гражданином)
обязанности информировать исполнителей
жилищных проектов о фактах заключения
договоров или соглашений об уступке своих
прав на результаты жилищного проекта в
пользу третьих лиц (ст. 24).
Что касается
имущественной ответственности, то никаких
существенных нововведений законопроект не
предлагает. В ст. 23 делается отсылка к
гражданскому законодательству, в том числе
к ст. 395 ГК РФ (проценты за пользование
чужими денежными средствами).
Таким
образом, мы видим, что наконец-то
законодательная и судебная власти
по-настоящему озаботились проблемой защиты
прав дольщиков. Однако предлагаемые на
сегодняшний день пути решения этой
проблемы, на наш взгляд, могут негативным
образом сказаться на рынке строящегося
жилья и являются очередной крайностью. Если
заработают одновременно оба предлагаемых
механизма (суды повсеместно станут
применять к договорам долевого участия
законодательство о защите прав
потребителей, а рассмотренный выше
законопроект будет принят), то мы получим
ситуацию, когда "крайним" окажется
застройщик. Безусловно, права и интересы
граждан должны иметь надежную защиту.
Действительно, следует предусмотреть некую
"повышенную" ответственность застройщиков
перед дольщиками-гражданами. Но пригодны ли
для этого нормы Закона о защите прав
потребителей?
Закон о защите прав
потребителей, как известно, устанавливает
весьма суровые меры, среди которых
компенсация морального вреда (ст. 15),
имущественная ответственность независимо
от вины, законная неустойка в размере 3% от
стоимости заказа за каждый день просрочки
(ст. 28) и т.п. При этом потребитель
освобождается от уплаты госпошлины при
обращении в суд за защитой своих прав на
основании данного Закона.
Каковы
основные нарушения, допускаемые
застройщиками? Во-первых, качество жилья,
во-вторых, сроки окончания
строительства.
Что касается качества
передаваемой дольщику квартиры,
принципиальных возражений против
применения в данном случае Закона о защите
прав потребителей нет.
Однако применять
ст. 28 Закона о защите прав потребителей в
случае нарушения сроков окончания
строительства вряд ли обоснованно. Исходя
из практики работы застройщиков в
Санкт-Петербурге можно сделать вывод о том,
что в подавляющем большинстве случаев
сроки окончания строительства,
установленные распоряжением администрации
Санкт-Петербурга и соответственно
продублированные в договорах с дольщиками,
не могут быть выполнены по причинам, не
зависящим от застройщика. Строительство
многоквартирного дома - сложный процесс,
требующий от застройщика не только
профессионализма, умения организовать
стройку, но и получения многочисленных
согласований, начиная от получения прав на
строительство жилья и заканчивая
предъявлением вновь возведенного жилого
дома Государственной приемочной комиссии.
Только на проектирование с учетом всех
согласований (а их более тридцати)
требуется около года, в то время как при
установлении сроков строительства
абсолютно не учитываются сроки
согласования проектной документации (более
6 месяцев). Если же будет принят и
рассмотренный выше законопроект, то
количество согласующих инстанций
значительно увеличится. В результате срыв
сроков строительства становится
неизбежным.
Отвечать за такие срывы
застройщику придется дважды: с одной
стороны, перед городом Санкт-Петербургом по
договору аренды земельного участка на
инвестиционных условиях (установлены пени),
с другой стороны, перед дольщиками (3% за
каждый день просрочки). Будет ли выгодно
застройщику работать в таких условиях? Не
уйдут ли добросовестные предприниматели с
этого рынка? Не будут ли созданы
благоприятные условия для мошенников,
которым все равно, какую нести
ответственность, потому как их цель - не
строить, а собрать денежные средства и
исчезнуть. Не создадим ли мы в результате
предпосылки для злоупотребления правом и
со стороны дольщиков?
Представляется,
что для оптимального решения вопроса о
соблюдении баланса интересов всех
участников инвестиционного процесса
следует все же окончательно определиться с
правовой природой договора долевого
участия в строительстве. Отношения
долевого участия в строительстве жилья, в
том числе с участием граждан, должны быть
надлежащим образом урегулированы прежде
всего гражданским законодательством. При
этом возможно выделение договора долевого
участия в строительстве в качестве
самостоятельного вида договора с четким
определением сторон, предмета договора,
иных существенных условий, прав и
обязанностей сторон, ответственности за
неисполнение или ненадлежащее исполнение
обязательств по договору и т.п. В связи с
этим весьма уместно вместо предлагаемого
узконаправленного закона о защите прав
граждан, вкладывающих денежные средства в
строительство жилья, разработать
специальный закон о долевом участии в
строительстве жилья, в котором "установить
особый правовой режим для дольщиков вне
зависимости от его субъектного состава"
<*>. В этом случае отпадет и необходимость
в применении к договорам долевого участия в
строительстве законодательства о защите
прав потребителей.
--------------------------------
<*> Цепов Г.В. Инвестиции в строительство:
проблемы гражданско-правового
регулирования // Юридический мир. 2001. N 3. С.
54.
На наш взгляд, гражданско-правовое
урегулирование отношений долевого участия
в строительстве поставит в строгие
правовые рамки их участников, будет
способствовать снижению рисков дольщиков и
повышению привлекательности такого
способа решения жилищной проблемы, как
участие граждан в строительстве
многоквартирных жилых домов.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС
РСФСР"
(утв. ВС РСФСР 24.06.1983)
ЗАКОН
РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1
"ОБ ИНВЕСТИЦИОННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РСФСР"
ЗАКОН РФ от 07.02.1992 N
2300-1
"О ЗАЩИТЕ ПРАВ
ПОТРЕБИТЕЛЕЙ"
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от
30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
21.10.1994)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)"
от 26.01.1996 N
14-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
22.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.02.1999 N 39-ФЗ
"ОБ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ
В ФОРМЕ КАПИТАЛЬНЫХ ВЛОЖЕНИЙ"
(принят ГД
ФС РФ 15.07.1998)
"КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
от 30.12.2001 N 195-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 20.12.2001)
Нотариус, N 1, 2003
