Законодательство об общественных объединениях: правовая концепция разграничения полномочий федерации и субъектов
в соответствии с ними законы и иные
нормативные акты, правовые акты субъектов
Российской Федерации") логически вытекает
следующая модель соотношения
законотворческих полномочий Федерации и ее
субъектов: "Федерация должна устанавливать
лишь общие для всех ее субъектов правовые
начала решения вопросов, находящихся в
совместном ведении, без детальных
предписаний, оставляя это на усмотрение
самих субъектов. В данном случае
федеральные законы дополняются актами
субъектов Федерации и В ЕДИНСТВЕ С НИМИ
(выделено мной. - В.Л.) регулируют
определенный круг вопросов, составляющих
сферу совместной деятельности" <*>.
--------------------------------
<*> Конституция
Российской Федерации. Проблемный
комментарий / Отв. ред. Четвернин В.А. М., 1997.
С. 325.
Ясно, что в эту модель не вписывается
право опережающего законотворчества
субъектов. Во всяком случае, иная
интерпретация рассматриваемой
конституционной нормы является не столь
очевидной и требует доказательства.
Поскольку Конституционный Суд, как и любой
суд в Российской Федерации, не является
согласно Конституции законотворческим
органом, закрепленная в Конституции
иерархия законов не предполагает, что
федеральные и региональные законы должны
помимо Конституции соответствовать еще и
решениям Конституционного Суда. А тем более
это не относится к положениям, которые (как
в рассматриваемых нами случаях) содержатся
в мотивировочной части постановлений Суда.
Поэтому законодатель, желающий изменить
соответствующее положение федерального
закона о разграничении предметов ведения и
полномочий, вовсе не обязан
руководствоваться в этом вопросе доводами
Конституционного Суда. Тем более что в
данном случае это, на мой взгляд, даже и не
доводы (поскольку они никак не
аргументированы), а всего лишь неверные
утверждения.
Принятие предлагаемых
изменений в Закон о разграничении
полномочий может поставить перед
Конституционным Судом проблему пересмотра
его позиции по данному вопросу (если,
конечно, будет соответствующее обращение в
Суд). Решение этой проблемы облегчается тем
обстоятельством, что, признавая в целом
право субъектов на опережающее
законотворчество, Суд тем не менее счел
необходимым сделать весьма существенную
оговорку. Как отмечается Судом во всех
рассматриваемых нами случаях, Конституция
не запрещает осуществление
самостоятельного правового регулирования
по предметам совместного ведения, "если это
не противоречит основам конституционного
строя". С учетом правовой практики
последних лет у суда есть, на мой взгляд,
достаточно оснований, чтобы убедиться в
том, что опережающее законотворчество
субъектов Федерации как раз противоречит
основам конституционного строя.
Практика показала, что самостоятельное (и
неизбежно хаотичное в отсутствие
федерального закона) законотворчество
субъектов Федерации разрушает единство
правовой системы государства. И хотя
Конституция не содержит положения о
наличии в Российской Федерации единой
правовой системы, необходимость такого
единства вытекает из положения ч. 2 ст. 4,
согласно которому Конституция и
федеральные законы имеют верховенство на
всей территории Российской Федерации, и
положения ч. 3 ст. 5 о том, что федеративное
устройство Российской Федерации основано
на единстве системы государственной
власти. Из принципа верховенства
федеральных законов в пределах совместного
ведения Федерации и субъектов следует, что
региональный закон не может брать на себя
регулятивную нагрузку, восполняя
отсутствие федерального закона. В
противном случае положение о верховенстве
федерального закона лишается не только
правового, но и здравого смысла: как можно
говорить о верховенстве того, чего нет? Что
же касается положения о единстве системы
государственной власти, то очевидно, что
отсутствие единой правовой системы и
обусловленной ею иерархии федеральных и
региональных нормативных актов подрывает
единство системы государственной власти,
провоцирует конфликты между федеральным и
региональными уровнями власти.
Оценивая решения Конституционного Суда по
поводу соответствия Конституции ряда
нормативных актов субъектов Федерации как
неадекватные правовому смыслу
конституционных норм, следует тем не менее
признать, что эти решения в значительной
мере были обусловлены потребностями
практики в восполнении хотя бы на
региональном уровне существенных пробелов
в правовой регуляции, препятствующих
нормальному развитию общественных
отношений. Кроме того, необходимость
масштабного обновления правовой системы
требовала накопления законотворческого и
правоприменительного опыта на
региональном уровне.
Этот правовой опыт
регионов (при всей его неизбежной
противоречивости) сыграл важную роль в
стимулировании федерального законодателя
к принятию тех или иных правовых решений,
послужил полигоном для отработки различных
моделей правового регулирования и позволил
заполнить основные пробелы в системе
федерального законодательства. Примером
подобного конструктивного восполнения
пробелов из области законодательства об
общественных объединениях может, в
частности, служить опыт правового
регулирования отношений по социальному
партнерству, одной из сторон которого
выступают профессиональные союзы. Именно
богатая региональная практика разработки и
применения законодательства по
социальному партнерству легла в основу
норм Трудового кодекса Российской
Федерации, посвященных понятию социального
партнерства в сфере трудовых отношений, в
том числе норм, определяющих статус и
функции профсоюзов как одной из сторон
социального партнерства.
Однако анализ
сформировавшегося законодательства об
общественных объединениях показывает, что
наиболее существенные пробелы в правовом
регулировании этой области общественных
отношений уже восполнены. К настоящему
времени законодательство об общественных
объединениях, интенсивно развивающееся в
последние годы, сложилось в крупный
правовой институт, включающий в себя
комплекс взаимосвязанных нормативных
актов. Ядро этого правового института на
федеральном уровне составляют нормы
Конституции РФ, закрепляющие
конституционный принцип политического
многообразия и многопартийности (ч. 3 ст. 13),
равенство общественных объединений перед
законом (ч. 4 ст. 13), запрет на создание и
деятельность общественных объединений,
цели или действия которых носят
антиконституционный характер (ч. 5 ст. 13),
необходимость соблюдения объединениями
граждан Конституции РФ и законов (ч. 2 ст. 15);
право на объединение, а также на свободу
деятельности общественных объединений (ч. 1
ст. 30), гарантии от принуждения к вступлению
в общественное объединение и пребыванию в
нем (ч. 2 ст. 30).
Кроме того, деятельность
общественных объединений регламентируется
рядом федеральных конституционных законов,
в том числе: ч. 3 ст. 11 ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О
Конституционном Суде Российской
Федерации"; ч. 1 ст. 9 ФКЗ от 10 октября 1995 г. "О
референдуме Российской Федерации"; ст. 7 ФКЗ
от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе
Российской Федерации"; ч. 2 ст. 11 ФКЗ от 17
декабря 1997 г. "О Правительстве Российской
Федерации"; ст. 11 ФКЗ от 26 февраля 1997 г. "Об
Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации"; ст. 12 и 28 ФКЗ от 30 мая
2001 г. "О чрезвычайном положении в Российской
Федерации".
Среди федеральных законов,
регулирующих деятельность общественных
объединений, следует выделить прежде всего
базовый для этой сферы Федеральный закон от
19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях",
действие которого согласно ст. 2
распространяется "на все общественные
объединения, созданные по инициативе
граждан, за исключением религиозных
организаций, а также коммерческих
организаций и создаваемых ими коммерческих
союзов (ассоциаций)". В соответствии с
положением ч. 2 ст. 4 Закона о том, что
"особенности, связанные с созданием,
деятельностью, реорганизацией и (или)
ликвидацией отдельных видов общественных
объединений... могут регулироваться
специальными законами", приняты и действуют
Федеральные законы от 26 мая 1995 г. "О
государственной поддержке молодежных и
детских общественных объединений", от 7 июля
1995 г. "О благотворительной деятельности и
благотворительных организациях", от 12
января 1996 г. "О профессиональных союзах, их
правах и гарантиях деятельности", от 11 июля
2001 г. "О политических партиях".
Деятельность общественных объединений, не
охватываемая сферой действия базового
закона об общественных объединениях и
специальных законодательных актов об
отдельных видах общественных объединений,
подпадает под регулирование Федерального
закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих
организациях", поскольку общественные
объединения - это вид некоммерческих
организаций. Кроме того, отдельные аспекты
правового статуса и деятельности
общественных объединений регламентируются
в Федеральных законах "Об образовании", "О
социальной защите инвалидов", "Об основных
гарантиях прав ребенка в Российской
Федерации", "О противодействии
экстремистской деятельности" и т.д., а также
в нормах гражданского, трудового,
уголовного и административного
законодательства.
Особое место в
системе правового регулирования
общественных объединений на федеральном
уровне занимает законодательство о
политических партиях. К нему относится
прежде всего Федеральный закон "О
политических партиях". Деятельность
политических партий как субъектов
избирательного процесса регламентируется
федеральным избирательным
законодательством. Отдельные аспекты
деятельности партий, а также иных субъектов
правового регулирования, так или иначе
связанных с деятельностью партий,
регламентируются (помимо указанных
федеральных конституционных законов) в
различных федеральных законах. Например, в
Федеральных законах от 31 июля 1995 г. "Об
основах государственной службы Российской
Федерации", от 8 января 1998 г. "Об основах
муниципальной службы в Российской
Федерации" закреплен принцип
внепартийности государственной и
муниципальной службы и введен запрет на
использование служебного положения в
интересах политических объединений. В
Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. "Об
информации, информатизации и защите
информации" запрещено ограничение прав
граждан на основе использования информации
об их партийной принадлежности. В ряде
нормативных актов применительно к
определенным категориям государственных
служащих устанавливаются запреты на
членство в политических партиях.
Таким
образом, есть все основания утверждать, что
с принятием в 2001 - 2002 г. Федеральных законов
"О политических партиях" и "О
противодействии экстремистской
деятельности" были восполнены основные
пробелы в правовом регулировании
общественных отношений на федеральном
уровне. Это означает, что конструктивный
обновленческий потенциал опережающего
регионального законодательства в основном
исчерпал свои возможности в этой сфере
правового регулирования. Конечно, принятое
законодательство об общественных
объединениях нуждается в постоянном
совершенствовании, но эта работа вполне
может осуществляться в рамках
взаимосогласованной деятельности
законодательных органов Федерации и
субъектов по внесению необходимых
изменений и дополнений в действующее
законодательство. Если аналогичная
ситуация с восполнением основных пробелов
в правовом регулировании наблюдается и в
других сферах общественной жизни, то есть
все основания утверждать, что настало время
пересмотреть принятую на данный момент
законодательную интерпретацию положения
ст. 72 Конституции РФ, исключив возможность
опережающего нормотворчества субъектов
Федерации в сфере совместного ведения.
Наряду с этим важно принять меры для того,
чтобы не подавить законотворческую
инициативу субъектов, а, напротив, суметь
полнее использовать этот мощный
инновационный потенциал регионов для
восполнения пробелов в федеральном
законодательстве и его дальнейшего
совершенствования. С этой целью необходимо
задействовать такие механизмы
совершенствования законотворческого
процесса, которые, с одной стороны, нацелили
бы федерального законодателя на
эффективную работу по формированию основ
правового регулирования в сфере
совместного ведения, а с другой - направили
бы законотворческую инициативу регионов,
привыкших в последнее время действовать
путем "захватного права", в русло
конструктивного сотрудничества с
федеральным законодателем.
Прежде
всего задача состоит в том, чтобы найти
способы справедливой правовой компенсации
для субъектов Федерации за утрату ими права
опережающего нормотворчества в сфере
совместного ведения. В этом плане очень
важен поиск возможностей для более полной
реализации законодательными
(представительными) органами субъектов
Российской Федерации их права
законодательной инициативы, выработки
дополнительных каналов их влияния на
законотворческую деятельность
Государственной Думы и Совета Федерации.
Как верно подмечено в юридической
литературе, "до настоящего времени
законотворческая практика не выработала
эффективного и стабильного механизма
участия субъектов Федерации в
законотворческом процессе
общефедерального уровня" <*>.
--------------------------------
<*>
Законодательство Российской Федерации в XXI
веке. М., 2002. С. 103.
Было бы неверным и впредь
полагаться в этом вопросе лишь на
законотворческую практику регионов.
Решение данного вопроса настоятельно
требует целенаправленных усилий
организационного и правового характера со
стороны федерального парламента.
Другое перспективное направление
законодательной стратегии в
рассматриваемой сфере может быть связано с
усилением вариативного характера
федеральных законов в сфере совместного
ведения и соответственно с расширением
диспозитивности для регионального
законодателя (т.е. с возможностью
усмотрения при выборе из предложенных в
региональном законе вариантов правового
регулирования). "По предметам совместного
ведения, - пишет в связи с этим В.Н. Литовкин,
- федеральное законодательство может
предлагать варианты нормативных решений,
выбор которых будет за субъектами
Российской Федерации, или диспозитивные
условия" <*>. Причем диапазон выбора
вариантов правового регулирования должен
строиться таким образом, чтобы
законодательные органы субъектов
Федерации могли учитывать в принимаемых
ими законах региональные и местные
особенности с целью выработки
дополнительных мер защиты прав человека и
гражданина.
--------------------------------
<*>
Законодательство Российской Федерации в XXI
веке. М., 2002. С. 68.
Особое внимание в рамках
предлагаемой законодательной стратегии
следует уделить совершенствованию
федерального законотворчества. Говоря о
злоупотреблении своим правом со стороны
законодательных органов субъектов
Федерации, стремящихся действовать по
принципу "захватного права", следует иметь в
виду, что аналогичные претензии можно (и
нужно) предъявлять также и федеральному
законодателю. В контексте рассматриваемой
темы к подобного рода злоупотреблениям
своим правом следует прежде всего отнести
нередко характерное для федерального
законодательства излишне жесткое правовое
регулирование в сфере совместной
