Сущность российского парламентаризма
И.В. ГРАНКИН
Гранкин И.В., ректор Высшей
школы права (г. Москва), кандидат
юридических наук.
В ст. 94 Конституции
Российской Федерации установлено, что
представительным и законодательным
органом Российской Федерации является
Федеральное Собрание - парламент
Российской Федерации <*>. Федеральное
Собрание РФ - постоянно действующий орган.
Согласно ст. 11 Конституции Российской
Федерации Федеральное Собрание
осуществляет в Российской Федерации
государственную власть наряду с
Президентом РФ, Правительством РФ и судами
РФ. Все это свидетельствует об устойчивом,
стабильном положении парламента
Российской Федерации, его заметном и,
безусловно, необходимом месте в системе
федеральных органов государственной
власти.
--------------------------------
<*>
Далее по тексту представительные и
законодательные органы в Российской
Федерации называются парламентами или
законодательными органами.
Особенности
современного федеративного устройства
Российской Федерации таковы, что наряду с
федеральным уровнем государственной
власти имеется региональный (субъектный)
уровень государственной власти <*>.
Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции Российской
Федерации государственную власть в
субъектах РФ осуществляют образуемые
самими субъектами органы государственной
власти. В их систему входят законодательные
органы. Их обязательное образование
обусловлено ст. 10 Конституции Российской
Федерации, согласно которой
государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе
разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Естественно, для
осуществления законодательной власти
необходимы соответствующие
законодательные органы. Они образованы и
функционируют во всех субъектах РФ.
Существование таких органов обусловлено не
только волей населения соответствующих
субъектов России, но и положениями
Конституции Российской Федерации, а также
федеральными законами, в которых
определены их полномочия. Следует отметить,
что законодательные органы
государственной власти субъектов РФ
структурированы и функционируют на тех же
конституционных принципах, что и
Федеральное Собрание РФ. В связи с этим их
необходимо относить к законодательным
органам парламентского типа. Это дает
основание для того, чтобы считать
законодательные органы субъектов РФ
парламентами.
--------------------------------
<*> Здесь и далее понятие "регион" и
производная от него дефиниция используются
в качестве обобщенного понятия
равнозначного понятию "субъект России", к
числу которых относятся входящие в
Российскую Федерацию республики, края,
области, Еврейская автономная область,
автономные округа и города федерального
значения Москва и Санкт-Петербург.
В
соответствии с положениями Конституции
Российской Федерации через
законодательные органы народ осуществляет
свою власть. Парламенты прежде всего
олицетворяют демократические начала
государства, выступают гарантами
демократии. Этим обусловлен набор их
властных полномочий, роль и значимость в
системе органов государственной власти.
Законодательные органы определяют
содержание законодательства, активно
влияют на практику его применения. Их
деятельность, безусловно, отражается на
уровне благосостояния как населения страны
в целом, так и жителей отдельных регионов, а
также на состоянии охраны общественного
порядка, на реализации гражданами своих
конституционных прав и свобод, их гарантиях
и защите. Реалии российской
действительности таковы, что от
законодательных органов во многом зависят
темпы развития Российской Федерации как
демократического федеративного правового
государства, создание условий для
идеологического многообразия и
многопартийности, содержание компетенции
государственных органов, политическая и
правовая активность граждан. Деятельность
законодательных органов существенно
влияет на процессы обеспечения
территориальной целостности Российской
Федерации и укрепление правового статуса
ее субъектов. И наконец, без парламентов
невозможно вхождение России в европейское
и мировое сообщества стран с высокой
правовой культурой, эффективной системой
реализации и защиты прав и свобод человека
и гражданина.
На современном состоянии
исследования проблем парламентаризма
сказалось то, что в советский период
парламенты характеризовались как
законодательные органы буржуазных
государств. Такая позиция
ученых-государствоведов определялась
доминирующими на протяжении всего
советского периода взглядами классиков
марксизма-ленинизма. Ни К. Маркс, ни В.И.
Ленин не видели в парламентах
прогрессивную форму организации
представительных и законодательных
органов. В связи с этим они ставили вопрос о
новых типах законодательных органов. Так, К.
Маркс в отношении Парижской коммуны писал,
что "она должна была быть не парламентской,
а работающей корпорацией, и в то же время и
законодательствующей, и исполняющей
законы" <1>. Эту позицию полностью
разделял В.И. Ленин. Принципиально новый вид
власти - власти трудящихся В.И. Ленин видел в
Советах, которые он характеризовал как
органы власти пролетарского государства,
называя их самыми демократическими и
интернациональными организациями,
соединяющими в себе законодательную и
исполнительную власть. При этом В.И. Ленин
отмечал, что "без представительных
учреждений мы не можем себе представить
демократии, даже пролетарской демократии, а
без парламентаризма можем и должны" <2>.
В.И. Ленин видел в Советах и новый
государственный аппарат, который дает
возможность соединять выгоды
парламентаризма с выгодами
непосредственной и прямой демократии, т.е.
возможность соединять в лице выборных
представителей народа и законодательную
функцию, и исполнение законов. Такое
предназначение представительного и
законодательного органа В.И. Ленин оценивал
очень высоко. "По сравнению с буржуазным
парламентаризмом, - писал он в работе
"Удержат ли большевики государственную
власть", - это такой шаг вперед в развитии
демократии, который имеет всемирно
историческое значение" <3>. Поэтому,
естественно, в условиях отсутствия
идеологического многообразия "в советский
период парламентаризм рассматривался как
сугубо буржуазное, а стало быть,
реакционное явление, чуждое советской
демократии, считавшейся более высокой
стадией политического развития" <4>.
--------------------------------
<1> Маркс К., Энгельс
Ф. Полн. собр. соч. Т. 17. С. 342.
<2> Ленин
В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 48.
<3> Ленин
В.И. Полн. собр. соч. Т. 34. С. 304.
<4> Бацев
Ю.Н. Парламентаризм в России:
теоретико-правовые аспекты. Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук. М., 1998. С.
3.
Взгляды В.И. Ленина нашли реальное
воплощение в практике государственного
строительства России после Октябрьской
революции 1917 г. Исходя из классового
подхода функционирования пролетарского
государства, органы государственной власти
- Советы формировались из рабочих,
беднейших крестьян и солдат. При этом на
всех уровнях советской власти депутаты не
являлись привилегированной группой
общества, работающей на профессиональной
основе и имеющей так называемый свободный
мандат. По мере становления относительно
однородного общества трудового народа шло
преобразование органов государственной
власти. Согласно Конституции СССР 1936 г. они
стали называться Советами депутатов
трудящихся, а в Конституции СССР 1977 г. было
закреплено их новое название - Советы
народных депутатов.
Объективная
потребность реформирования советских
органов возникла в процессе
крупномасштабных политических,
экономических и социальных преобразований
в начале 90-х гг. XX в. и формирования
российской государственности на новых
принципах. При этом накануне принятия
Конституции Российской Федерации
произошел демонтаж советских органов на
федеральном уровне, а затем и на уровне
субъектов России, а после ее принятия была
проведена работа по созданию новых
представительных и законодательных
органов, отвечающих по своему содержанию и
формам работы парламентам. При этом
определение "парламент" нашло закрепление в
Конституции Российской Федерации. Этим
объясняется естественный интерес
современных ученых-государствоведов к
исследованию парламентской проблематики.
Она нашла отражение во всех учебниках по
конституционному праву Российской
Федерации, а также в научных трудах.
Современные российские
ученые-государствоведы обоснованно едины
во мнении о том, что в Российской Федерации
избраны и действуют 90 парламентов -
Федеральное Собрание - парламент РФ и 89
законодательных органов субъектов РФ. При
этом Т.Я. Хабриева справедливо обращает
внимание на факт существования в
Российской Федерации двух уровней
парламентов - федерального парламента и
парламентов субъектов РФ. Она подчеркивает
их несоподчиненность, а также то, что они не
составляют единого структурированного и
организационного механизма <*>.
Констатация отсутствия системы
законодательных органов вполне правомерна.
В этом проявляются особенности их
конституционно-правового статуса. В то же
время анализ взглядов современных ученых
показывает, что в настоящее время имеются
различные точки зрения на сущность
законодательных органов и качество
конституционно-правового регулирования их
деятельности, отсутствует единство мнений
о перспективах развития российского
парламентаризма.
--------------------------------
<*> См.: Хабриева Т.Я. К вопросу о месте
российского парламентского права в системе
права // Парламентские процедуры: проблемы
России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 25.
В
учебной литературе и специальных научных
трудах, посвященных проблемам
конституционного строя, уделяется внимание
раскрытию сущности парламентаризма. Однако
по данному вопросу высказываются
несовпадающие характеристики.
Представляется, что имеется три позиции.
Первая сводится к утверждению, что
парламентаризмом называется
государственный строй, основанный на
верховенстве парламента в системе органов
государства. Такое мнение высказывает М.В.
Баглай. Он считает, что верховенство
парламента проявляется в праве принимать
законы по любым вопросам, а также в праве
формирования правительства и контроля за
его действиями. Так как таких полномочий в
полном объеме у Федерального Собрания
России нет, М.В. Баглай утверждает, что
современная Россия не является
государством парламентаризма <1>.
Подобное мнение высказывает и Р.М. Романов.
Он считает, что парламентаризм возникает и
существует тогда, когда парламент наделен
полномочиями законодательства, избрания
правительства, контроля за его
деятельностью и другими органами
исполнительной власти, их отставки, а также
отставки президента (или монарха в случаях
парламентской формы монархии, когда монарх
занимает престол не по наследственности, а
по избранию, зачастую тем же парламентом)
<2>. Следует отметить, что автор данной
статьи в своей книге "Парламент России"
также высказывал мнение о том, что
парламентаризм характеризуется
верховенством парламента <3>. Однако в
процессе дальнейшей, более углубленной
проработки сущности парламентаризма наша
позиция существенно изменилась. Думается,
что парламентаризм проявляется не только в
случае верховенства парламента в системе
органов власти государства. По нашему
мнению, парламентаризм - это система
организации и функционирования органов
государственной власти на основе
конституционного принципа разделения
властей, гарантирующего их независимость и
самостоятельность. То есть главным
критерием парламентаризма является не
принцип верховенства парламента, а
формирование и функционирование этого
органа на основе конституционного принципа
разделения властей. При таком понимании
парламентаризма отпадает необходимость
определять роль парламента в системе
органов власти. Между тем многие ученые в
качестве ключевого элемента понятия
"парламентаризм" пытаются определить место
парламента в государственном механизме.
Раскрывая сущность парламентаризма, О.Е.
Кутафин пишет: парламентаризм - особая
система государственного руководства
обществом, которая характеризуется
разделением труда законодательного и
исполнительного при существенной
политической и идеологической роли
парламента. При этом он вполне справедливо
отмечает, что парламентаризм не может
существовать без парламента, но в то же
время парламент может существовать без
важнейших элементов парламентаризма, к
числу которых прежде всего относятся
разделение властей, представительность и
законность <4>. Близкую точку зрения
высказал И.М. Степанов. Он считал, что
парламентаризм есть особая система
организации государственной власти,
структурно и функционально основанная на
принципах разделения властей, верховенства
закона при ведущей роли парламента в целях
утверждения и развития отношений
социальной справедливости и правопорядка
<5>. На такой же позиции стоял и А.А. Мишин
<6>. По его мнению, парламентаризм - это
особая система государственного
руководства обществом, характеризующаяся
разделением труда, законодательного и
исполнительного, при привилегированном
положении парламента. Подобная точка
зрения сформулирована и в юридической
энциклопедии под редакцией М.Ю. Тихомирова
<7>. Из таких взглядов на сущность
парламентаризма состоит вторая точка
зрения по рассматриваемому вопросу.
Уязвимость приведенных определений
парламентаризма, по нашему мнению,
проявляется в том, что их авторы не
указывают на объективные критерии
определения роли парламента. Да и
объективно вряд ли возможно установить, в
каких случаях она "существенная", а в каких
"привилегированная". Между тем, как уже
отмечалось, этого делать не нужно, если
признать, что главным отличительным
признаком парламентаризма является
организация государственной власти на
основе принципа разделения властей. На этот
критерий парламентаризма обращают
внимание и авторы "Конституционного права
современной России" Б.Н. Габричидзе, Б.П.
Елисеев и А.Г. Чернявский: "С определенной
долей условности можно определить
российский парламентаризм как
разновидность и форму государственного
руководства обществом, основанного на
принципе разделения властей, учете
специфики соотношения законодательной и
исполнительной ветвей власти и при условии
их взаимодействия, взаимозависимости и
взаимопроникновения, признания
ответственности правительства перед
парламентом" <8>.
--------------------------------
<1> См.: Баглай М.В. Конституционное право
Российской Федерации. М., 1998. С. 424.
<2>
См.: Романов Р.М. Понятие и сущность
парламентаризма // Социально-политический
журнал. 1998. N 4. С. 213; Романов Р.М. Российский
парламентаризм: генезис и организационное
оформление // Политические исследования. 1998.
N 5. С. 123 - 133.
<3> См.: Гранкин И.В.
Парламент России. М., 1999, 2001.
<4> См.:
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное
право России. М., 2003. С. 417.
<5>
Парламентское право России / Под редакцией
И.М. Степанова. М., 2000. С. 5.
<6> Мишин А.А.
Конституционное (государственное)
