Свобода доступа к образованию в россии
А.И. ПОРФИРЬЕВ
Право на образование
занимает важное положение в системе прав и
свобод человека, является необходимым
фактором развития не только личности и
интеллектуального потенциала страны, но и
политической и экономической системы
общества.
Одной из целей набирающей
силу реформы в области образования
является улучшение ситуации в России в
области свободы доступа к образованию.
Ущемление прав тех или иных лиц не всегда
прямо вытекает из предписаний закона.
Особую отрицательную роль для реализации
права на свободное получение образования в
России играет фактическая дискриминация,
являющаяся следствием проводимой
социально-экономической политики в
целом.
Часть 1 ст. 43 Конституции РФ
гласит: "Каждый имеет право на образование".
Такая же формулировка содержится в ч. 1 ст. 26
Всеобщей декларации прав человека. Данная
норма Конституции РФ признает, что каждый
человек обладает свободным доступом к
образованию.
Важно отметить, что в ст. 43
Конституции РФ, как и в ст. 26 Всеобщей
декларации прав человека, для
характеристики субъекта права на
образование используется слово "каждый".
Это означает, что действие названной нормы
распространяется как на граждан РФ, так и на
иностранных граждан и лиц без гражданства.
В то же время в Законе РФ "Об образовании",
например в ст. 5, говорится именно о
гражданах как обладателях прав в сфере
образования, что является противоречием по
отношению к конституционным нормам. Однако
вследствие того, что Конституция РФ имеет
высшую юридическую силу и прямое действие
(ч. 1 ст. 15 Конституции), все права, которыми
Закон РФ "Об образовании" <*> наделяет
граждан РФ, имеют, в свою очередь, и
иностранные граждане, и лица без
гражданства.
--------------------------------
<*>
СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150; 1997. N 47. Ст. 5341; 2000. N 30. Ст. 3120;
N 33. Ст. 3348; 2002. N 7. Ст. 634; Российская газета.
28.06.2002.
В правовой системе России
существуют и другие нормативные акты,
ограничивающие права иностранных граждан и
лиц без гражданства на образование.
Например, согласно п. 2 Постановления
Правительства РФ "О развитии
сотрудничества с зарубежными странами в
области образования" от 28 октября 1995 г. N 1039
<*> устанавливается лимит на прием
иностранных граждан в образовательные
учреждения высшего и среднего
профессионального образования РФ на
компенсационной основе - 3000 человек в
год.
--------------------------------
<*> СЗ РФ.
1995. N 45. Ст. 4317.
В то же время в европейском
законодательстве (например, в Германии)
лица, прибывающие из зарубежных стран с
целью получения образования, и иностранные
граждане, проживающие в стране на законных
основаниях длительное время (резиденты),
обладают неодинаковыми правами.
Особенность последней категории
иностранных граждан заключается, главным
образом, в том, что они платят налоги, за
счет которых содержится государственная
система образования. Следовательно, для
обеспечения прав иностранцев-резидентов и
граждан РФ представляется целесообразным
закрепить в Законе РФ "Об образовании" (в
соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ)
запрет на получение бесплатного
образования иностранными
гражданами-нерезидентами.
Таким
образом, с принятием Конституции РФ в 1993
году наступил очередной этап в процессе
расширения круга субъектов права на
образование. Если в ст. 17 Конституции РСФСР
1918 г. это право закреплялось лишь за
рабочими и беднейшими крестьянами, а в
Конституциях СССР 1936 и 1977 гг. правом на
образование наделялись граждане СССР, то в
Конституции 1993 г. произошло окончательное
оформление права на образование как права
человека. Это соответствует
международно-правовым стандартам, согласно
которым государства должны обеспечивать
право на образование в отношении апатридов
(ст. 22 Конвенции о статусе апатридов),
беженцев (ст. 22 Конвенции о статусе
беженцев) <*>, иностранцев (ст. 3 Конвенции
о борьбе с дискриминацией в области
образования).
--------------------------------
<*> Конвенция ратифицирована Российской
Федерацией. См.: Постановление Верховного
Совета РФ "О присоединении Российской
Федерации к Конвенции о статусе беженцев и
протоколу, касающемуся статуса беженцев" от
13 ноября 1992 г. N 3876-1.
Положения ч. 1 ст. 43
Конституции РФ находятся во взаимосвязи с
нормой, содержащейся в ч. 2 ст. 19 Конституции,
о запрете любых форм ограничения прав
граждан по признакам социальной, расовой,
национальной, языковой или религиозной
принадлежности. Статья 1 Конвенции о борьбе
с дискриминацией в области образования от 19
декабря 1960 года закрепляет определение
дискриминации в области образования - это
различие, исключение, ограничение или
предпочтение по признаку расы, цвета кожи,
пола, языка, религии, политических и иных
убеждений, национального или социального
происхождения, экономического положения
или рождения, которое имеет целью или
следствием уничтожение или нарушение
равенства отношения в области доступа к
образованию, уровня и качества обучения, а
также условий, в которых оно ведется.
В
Конституции РФ нет дискриминационных норм,
касающихся права на образование. Однако
этот факт, а также отсутствие в
законодательстве в области образования
дискриминационных норм, за исключением
нарушений прав на образование апатридов и
иностранных граждан, еще не говорят об
установлении равноправия в этой сфере.
Важно, чтобы прием в образовательные
учреждения и, главное, сам образовательный
процесс обеспечивали равенство
возможностей. При этом, как отмечено в п. 1.3
Рекомендаций N R(98)3 Комитета министров
государствам - членам Совета Европы по
проблеме доступности высшего образования
(приняты Комитетом министров 17 марта 1998 г.),
речь идет не только об официально
декларируемом равенстве или равенстве
де-юре и отсутствии дискриминации, но также
и о полном и действительном равенстве,
позволяющем каждому развивать и
использовать свои потенциальные
возможности.
Экономические неурядицы в
нашей стране породили такое явление, как
массовая фактическая дискриминация,
выражающееся в весьма неодинаковом
материально-техническом обеспечении
учебных заведений, разной квалификации
преподавательского состава. С особыми
трудностями сталкиваются жители сел и
отдаленных местностей.
Большинство
российских школ - сельские.
Реструктуризация школы на селе не должна
определяться задачей экономии бюджетных
средств, поскольку во множестве сельских
местностей именно школа выполняет функции
основного центра социокультурной жизни.
Нередко высказывается мнение (в том числе и
на уровне Правительства РФ), что "панацеей"
от всех бед сельского образования (а именно:
небольшое число учащихся в каждой школе,
неукомплектованность кадрами, низкая
материально-техническая обеспеченность)
является резкое уменьшение числа сельских
школ путем создания более крупных
образовательных центров. Декларируется
обеспечение проезда школьников до места
нахождения подобных образовательных
учреждений (система "школьный автобус").
Действительно, не вызывает сомнений
необходимость закрытия школ, в которых
учится 1 - 2 человека на каждой из ступеней
обучения. Но применение подобных мер в
масштабах страны приведет к массовому
вымиранию деревень, еще большему разрыву
социальных связей и обеднению культурного
уровня народов. Между тем существуют
альтернативные способы решения проблем
сельского образования: введение института
земского учителя широкого профиля, модели
"выездной учитель", создание
социокультурных комплексов (включающих в
себя, помимо прочего, библиотеку, школу,
детский сад, оснащенный компьютером, по
возможности подключенным к сети Интернет).
Эти и другие комплексные и продуманные
действия могут дать сельским жителям
подлинный доступ к образованию и
способствовать, с одной стороны,
национальной интеграции, с другой -
сохранению самобытных черт народов
России.
Обоснованные опасения вызывает
также еще один факт. В Методических
рекомендациях по подготовке проведения
эксперимента по реструктуризации сети
общеобразовательных учреждений,
расположенных в сельской местности,
разработанных Министерством образования
РФ в 2001 г. и одобренных Постановлением
Правительства РФ N 871 от 17 декабря 2001 г. "О
реструктуризации сети общеобразовательных
учреждений, расположенных в сельской
местности" <*>, к основным направлениям
реструктуризации сети общеобразовательных
учреждений в сельской местности отнесено
развитие сети негосударственных
общеобразовательных учреждений и
приведение сети государственных и
муниципальных общеобразовательных
учреждений в соответствие с изменяющейся
демографической ситуацией и расселением.
Думается, что на практике это может
воплотиться в закрытие ряда
малокомплектных сельских школ и в
вытеснение из системы сельского
образования теперь уже не только
государства, но и органов местного
самоуправления, а следовательно, в
фактическое лишение жителей села
возможности получения бесплатного
основного общего образования.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 52
(Часть II). Ст. 4976.
Законодатель
предпринимает попытки по устранению
фактической дискриминации. Однако при этом
необходимо не допускать нарушения других
прав человека. Так, на основании положений
п. 13 ст. 39 Закона РФ "Об образовании", ст. 1
Федерального закона "О сохранении статуса
государственных и муниципальных
образовательных учреждений и моратории на
их приватизацию" <*> и п. 7 ст. 27
Федерального закона "О высшем и
послевузовском профессиональном
образовании" вводится запрет на
приватизацию находящихся в сельской
местности жилых помещений государственных
и муниципальных образовательных
учреждений и высших учебных заведений.
Законодатель обосновывал его
необходимостью сохранения системы
государственного образования и
закрепления государственных гарантий
конституционного права на образование, с
тем чтобы в условиях дефицита финансовых
средств, выделяемых на социальные нужды, в
том числе на строительство жилья,
обеспечить возможность привлечения
граждан, занятых в сфере образования, к
работе в сельской местности.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст.
1922; Российская газета. 14.04.1999.
Однако, как
справедливо отметил Конституционный Суд в
своем Постановлении по делу о проверке
конституционности положений названных
выше правовых актов от 24 октября 2000 г. N 13-П
<*>, "этот запрет не способствует
выполнению поставленных законодателем
задач: жилые помещения, заселенные до
вступления в силу оспариваемых положений,
не подлежат освобождению гражданами -
работниками сферы образования, не
состоящими более в трудовых отношениях с
образовательным учреждением, без
предоставления им иного жилого помещения;
их правовой режим не может быть изменен
путем перевода в иной статус (например,
статус служебных помещений)".
"Следовательно, - отмечает Конституционный
Суд, - избранные законодателем исходя из
указанных целей правовые средства,
ограничивая проживающих в сельской
местности граждан - работников сферы
образования в праве на приватизацию по
признаку места жительства и рода
деятельности, не могут способствовать
выполнению государством обязанности по
обеспечению права на образование и по
созданию условий для его реализации и
потому являются чрезмерными". Таким
образом, названные положения противоречат
ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с
которой права и свободы человека и
гражданина могут быть ограничены
федеральным законом только в той мере, в
какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других
лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства.
--------------------------------
<*> Российская
газета. 31.10.2000.
Каждое общество
заинтересовано в том, чтобы все члены
общества вне зависимости от их желаний были
интегрированы в это общество, нацелены на
его модернизацию и защиту, а не на
противопоставление ему. Именно поэтому
Конституция РФ устанавливает в п. 4 ст. 43
обязательность получения основного общего
образования и обязывает родителей или лиц,
их заменяющих, обеспечивать получение
детьми основного общего образования.
Родители или лица, их заменяющие, играют
исключительную роль в получении человеком
основного общего образования, так как в
соответствии с п. 5 ст. 19 Закона РФ "Об
образовании" предельный возраст
обучающихся для получения основного общего
образования в общеобразовательном
учреждении по очной форме обучения -
восемнадцать лет. Предельный возраст может
быть увеличен в соответствии с п. п. 10 - 12 ст.
50 Закона РФ "Об образовании" лишь в
отношении детей и подростков с
отклонениями в развитии, с девиантным
поведением, а также в отношении граждан,
содержащихся в исправительных
учреждениях.
Устанавливая
обязательность получения основного общего
образования, Конституция не содержит
положения о максимальном возрасте
человека, обремененного этой обязанностью.
Таким образом, эта обязанность лежит на
человеке до момента ее исполнения, причем
на родителях или лицах, их заменяющих,
обязанность по обеспечению выполнения этой
обязанности лежит до того момента, когда
лицу исполнится 18 лет. Такой вывод можно
сделать на основании нормы, содержащейся в
ст. 60 Конституции РФ: "Гражданин Российской
Федерации может самостоятельно
осуществлять в полном объеме свои права и
обязанности с 18 лет". Однако согласно п. 4 ст.
19 Закона РФ "Об образовании" обязанность
получить основное общее образование лежит
на человеке до достижения им возраста
пятнадцати лет, а п. 6 данной статьи закрепил
возможность оставления
общеобразовательного учреждения
обучающимся, достигшим пятнадцатилетнего
возраста (при согласии родителей или
законных представителей и местного органа
управления образованием).
К сожалению,
Конституция РФ, закрепляя возможность
ограничения прав и свобод человека и
гражданина федеральным законом, не
содержит положений, касающихся возможности
прекращения конституционных обязанностей
по отношению к определенному кругу лиц. На
мой взгляд, в случаях, подобных
рассматриваемому, федеральным законом
может быть установлена возможность
прекращения конституционных обязанностей.
Это соответствует одной из основ
конституционного строя России,
закрепленной в ст. 2: "Человек, его права и
свободы являются высшей ценностью". Поэтому
цели повышения образовательного и
культурного уровня, патриотизма в обществе,
воспитания гражданственности (а это
является общественным назначением данной
конституционной обязанности) не должны
становиться препятствием для
осуществления прав и свобод человека и
гражданина. Человек, достигший
пятнадцатилетнего возраста, который
осознает последствия оставления
общеобразовательного учреждения, не может
быть лишен этого права, так как причиной
ухода обычно является острая необходимость
в оплачиваемом труде в целях выживания,
обеспечения достойной жизни. А ведь в
конечном итоге политика Российской
Федерации направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную
