Содержание права граждан российской федерации на референдум
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА РЕФЕРЕНДУМ
М.М.
КУРЯЧАЯ
Курячая М.М., старший
преподаватель кафедры государственной
политики и государственного управления
Кубанского госуниверситета (г. Краснодар),
кандидат юридических наук.
Права и
свободы человека и гражданина образуют
систему. С одной стороны, это предполагает
"целостность и единство данного явления, а с
другой - внутреннюю структурную
дифференциацию составляющих его частей,
т.е. их известную обособленность по
отношению к целому" <*>.
--------------------------------
<*> Воеводин Л.Д.
Юридический статус личности в России. М., 1997.
С. 162.
Конституция РФ (ст. 32, 130)
непосредственно закрепляет только право
граждан России участвовать в референдуме,
конкретизирующее более общие
конституционные права граждан
непосредственно участвовать в управлении
делами государства и осуществлении
местного самоуправления.
Анализируя
непосредственное участие граждан в
управлении делами государства и местного
самоуправления, С.А. Авакьян приходит к
выводу, что оно выражается в следующих
возможностях граждан РФ: в праве
участвовать в принятии государственных
решений (законы и др.) на референдуме РФ, а
также субъекта РФ и местном референдуме; в
праве постановки вопросов перед
государственными органами и органами
местного самоуправления в порядке народной
инициативы (сбор подписей за проведение
референдума, подготовка и принятие
законопроекта и т.п.) <*>.
--------------------------------
<*> Конституционное
право. Энциклопедический словарь / Отв. ред.
и рук. авт. коллектива С.А. Авакьян. М., 2001. С.
461.
Фактически право граждан требовать
регистрации инициативной группы по
проведению референдума избирательной
комиссией субъекта РФ (при выдвижении
инициативы проведения референдума РФ либо
субъекта Федерации) или муниципального
образования <*> (при выдвижении
инициативы проведения местного
референдума) является реализацией
предусмотренного ст. 33 Конституции РФ права
направлять коллективные обращения в
государственные органы и органы местного
самоуправления.
--------------------------------
<*> Законодательством субъектов РФ может
быть предусмотрен иной орган, на который
возложены обязанности по регистрации
инициативной группы по проведению
референдума.
Таким образом,
конституционное право граждан РФ
непосредственно участвовать в управлении
делами государства реализуется через
предусмотренное Федеральным
конституционным законом "О референдуме
Российской Федерации" 2004 г. <*>,
Федеральным законом "Об основных
гарантиях..." <**> и законами субъектов РФ
право граждан на выдвижение инициативы
проведения референдума и конституционное
право на участие в референдуме РФ, субъекта
РФ.
--------------------------------
<*>
Федеральный конституционный закон от 28
июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской
Федерации" // Собрание законодательства РФ.
2004. N 27. Ст. 2710. Далее - Закон "О референдуме" 2004
г.
<**> Федеральный закон от 12 июня 2002
г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации",
с изм. и доп., внесенными Федеральными
законами от 27 сентября 2002 г. N 119-ФЗ, 23 июня 2003
г. N 83-ФЗ, 4 июля 2003 г. N 97-ФЗ, N 102-ФЗ, 11 декабря 2004
г. N 159-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002.
N 24. Ст. 2253; N 39. Ст. 3642; 2003. N 26. Ст. 2572; N 27 (ч. 2). Ст.
2711; N 27 (ч. 2). Ст. 2716; Российская газета. 2004. 14
авг.; 15 дек. Далее - Федеральный закон "Об
основных гарантиях...".
Конституционное
право граждан РФ непосредственно
участвовать в осуществлении местного
самоуправления реализуется через
предусмотренное Федеральным законом "Об
основных гарантиях..." и законами субъектов
РФ право граждан на выдвижение инициативы
проведения местного референдума и
конституционное право на участие в местном
референдуме.
В свою очередь,
конституционное право на участие в
референдуме реализуется через
предусмотренные текущим законодательством
РФ, субъектов Федерации права на участие в
формировании и деятельности комиссий
референдума, права граждан в сфере
информационного обеспечения референдума,
права граждан в сфере финансирования
референдума; право граждан на голосование
на референдуме.
Определяя место права
на референдум в общей системе прав и свобод
личности, прежде всего следует отметить,
что данный термин не известен действующему
законодательству. Так, ч. 2 ст. 32 Конституции
РФ устанавливает, что граждане РФ имеют
право участвовать в референдуме. Закон "О
референдуме" 2004 г. дефиниции права на
референдум либо права на участие в
референдуме не содержит.
Право граждан
РФ на участие в референдуме п. 51 ст. 2
Федерального закона "Об основных
гарантиях..." определяется как
конституционное право граждан РФ
голосовать по вопросам референдума, а также
участвовать в других действиях по
подготовке и проведению референдума.
В
законодательстве субъектов РФ либо
содержится аналогичная формулировка
(Магаданская область <1>, Нижегородская
область <2>, Краснодарский край <3> и
др.), либо такая норма отсутствует
(Алтайский край <4>, Республика
Башкортостан <5>, Омская область <6> и
др.).
--------------------------------
<1> Пункт 26
ст. 4 Закона Магаданской области "О
референдуме Магаданской области". Закон
Магаданской области от 7 июля 2003 г. N 371-ОЗ "О
референдуме Магаданской области", с изм. и
доп., внесенными Законом Магаданской
области от 31 декабря 2003 г. N 403-ОЗ //
Магаданская правда. 2003. 16 июля; 2004. 13 янв.
<2> Пункт 24 ст. 2 Закона Нижегородской
области "О местном референдуме в
Нижегородской области". Закон
Нижегородской области от 2 июня 2003 г. N 42-З "О
местном референдуме в Нижегородской
области" // Правовая среда. 2003. 18 июня, 25 июня,
23 июля, 30 июля.
<3> Абзац 29 ст. 3 Закона
Краснодарского края "О референдумах в
Краснодарском крае". Закон Краснодарского
края от 23 июля 2003 г. N 606-КЗ "О референдумах в
Краснодарском крае" // Кубанские новости. 2003.
9 авг.
<4> См.: Закон Алтайского края от
8 июля 2003 г. N 35-ЗС "Кодекс Алтайского края о
выборах, референдуме, отзыве депутатов и
выборных должностных лиц", с изм. и доп.,
внесенными Законами Алтайского края от 1
декабря 2003 г. N 60-ЗС, от 2 декабря 2003 г. N 68-ЗС,
от 25 декабря 2003 г. N 75-ЗС // Сборник
законодательства Алтайского края. 2003. N 87. Ч.
1. С. 31.
<5> См.: Закон Республики
Башкортостан от 20 июня 1991 г. N ВС-6/21 "О
референдуме Республики Башкортостан", с
изм. и доп., внесенными Законами Республики
Башкортостан от 12 декабря 1995 г. N 15-з, от 4
марта 1997 г. N 82-з, от 12 марта 2001 г. N 207-з, от 12
января 2004 г. N 61-з // Республика Башкортостан.
2004. 20 янв.
<6> См.: Закон Омской области
от 30 июня 2003 г. N 454-ОЗ "О референдуме Омской
области и местном референдуме" // Ведомости
Законодательного Собрания Омской области.
2003. N 2(35). Ст. 1953.
Несколько
конкретизировано содержание права на
участие в местном референдуме в
законодательстве Якутии. Согласно п. "л" ст. 2
Закона Республики Саха (Якутия) "О местном
референдуме" <*> право на участие в
местном референдуме - конституционное
право граждан участвовать в местном
референдуме, в том числе голосовать по
проектам нормативных правовых актов,
действующим нормативным правовым актам,
другим вопросам местного значения,
находящимся в ведении муниципального
образования.
--------------------------------
<*>
Закон Республики Саха (Якутия) от 25 апреля
2000 г. З N 179-II "О местном референдуме" //
Якутские ведомости. 2000. 20 июня.
В то же
время конституционное положение о праве
граждан избирать и быть избранными в органы
государственной власти и органы местного
самоуправления в текущем законодательстве
образует совокупность избирательных прав,
которая согласно п. 28 ст. 2 Федерального
закона "Об основных гарантиях..." включает в
себя: а) право избирать (активное
избирательное право); б) право быть
избранным (пассивное избирательное право);
в) право участвовать в выдвижении
кандидатов, списков кандидатов; г) право
участвовать в предвыборной агитации; д)
право участвовать в наблюдении за
проведением выборов, работой избирательных
комиссий, установлением итогов голосования
и выборов; е) право участвовать в иных
избирательных действиях.
Вместе с тем и
данный перечень охватывает далеко не все
избирательные права и потому носит
открытый характер. В частности, избиратели
имеют право на беспрепятственный доступ к
документированной информации
(персональным данным) о себе, в том числе к
информации, находящейся на машиночитаемых
носителях, на уточнение этой информации в
целях обеспечения ее полноты и
достоверности, а также имеют право знать,
кто и в каких целях использует или
использовал эту информацию, кем и кому она
предоставлена, могут участвовать в работе
избирательных комиссий (что предполагает
развернутую систему различных прав), в
финансировании избирательной кампании
<*>, проверять правильность занесения
данных о себе в списки избирателей,
обжаловать действия избирательных
комиссий <**> и т.д.
--------------------------------
<*> Матейкович М.С.
Защита избирательных прав граждан в
Российской Федерации. М., 2003. С. 15.
<**>
Научно-практический комментарий к
Федеральному закону "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" /
Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. С. 42 (автор
комментария - Б.А. Страшун).
Особенностью
референдума в РФ является деление
референдумно-правовых процедур на стадии в
зависимости от группы управомоченных на
реализацию соответствующих действий
субъектов и ближайшей цели таких действий.
Целью всех стадий референдума является
реализация права граждан на участие в
управлении делами государства или
осуществлении местного самоуправления
путем непосредственного принятия властных
решений.
В литературе предложено
следующее деление референдума на стадии и
этапы:
1) подготовка референдума:
народная инициатива (инициатива иных
субъектов, наделенных правом инициировать
проведение референдума); формирование и
расходование средств фонда для участия в
референдуме; информирование граждан;
агитация по вопросам референдума;
обсуждение вопроса (законопроекта),
выносимого на референдум;
2) проведение
референдума: регистрация инициативной
группы референдума; назначение
референдума; формирование комиссий
референдума; организация референдума;
голосование на референдуме; установление
результатов голосования на референдуме;
подведение и опубликование итогов
голосования на референдуме;
3)
реализация принятого на референдуме
решения: вступление в силу решения,
принятого на референдуме; принятие
правового акта органами власти, если в
соответствии с принятым на референдуме
решением принятие такого акта обязательно
<*>.
--------------------------------
<*>
Избирательное право и избирательный
процесс в Российской Федерации: Учебник для
вузов / Отв. ред. Иванченко А.В. М., 1998. С.
512.
Выражая свое особое мнение в связи с
принятием Конституционным Судом РФ
Постановления от 11 июня 2003 г. N 10-П, судья
Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев
указал: "Процедура проведения референдума
проходит несколько стадий: образование
инициативной группы и ее регистрация,
собирание подписей двух миллионов граждан
и реализация инициативы для проведения
референдума, назначение референдума,
подготовка к проведению референдума,
голосование на референдуме, определение
результатов референдума, опубликование и
вступление в силу решения, принятого на
референдуме" <*>.
--------------------------------
<*> Постановление Конституционного Суда
РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П "По делу о проверке
конституционности Федерального
конституционного закона "О внесении
изменения и дополнения в Федеральный
конституционный закон "О референдуме
Российской Федерации" с особым мнением
судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина,
особым мнением судьи Конституционного Суда
РФ В.Г. Ярославцева // Собрание
законодательства РФ. 2003. N 25. Ст. 2564.
На
данных стадиях и этапах проведения
референдума могут быть выделены следующие
группы прав:
1) права граждан при
выдвижении инициативы проведения
референдума и его реализации;
2) права,
связанные с участием в референдуме (права
граждан на участие в формировании и
деятельности комиссий референдума, права
граждан в сфере информационного
обеспечения референдума, права граждан в
сфере финансирования референдума; право
граждан на голосование на референдуме);
3) права, связанные с реализацией принятого
на референдуме решения. По верному
замечанию Ю.А. Дмитриева и В.В. Комаровой, "то
обстоятельство, что эти этапы не закреплены
действующим отечественным
законодательством, не означает их
отсутствия в содержании данного правового
института" <*>.
--------------------------------
<*> Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Правовое
содержание института референдума и его
место в системе непосредственной
демократии в Российской Федерации // Право и
жизнь. М., 1995. N 7. С. 53.
В качестве
самостоятельной группы прав, реализуемых
на любой стадии референдума, можно выделить
право на защиту нарушенных или
оспариваемых прав граждан, связанных с
выдвижением инициативы проведения
референдума или участием в референдуме.
Права, включаемые в данную группу, в
содержание права на референдум не
входят.
Будучи самостоятельной формой
реализации права граждан на участие в
управлении государством и осуществлении
местного самоуправления, референдум может
быть назначен как по инициативе
представителей граждан (представительных
органов государственной власти и местного
самоуправления, выборных должностных лиц),
так и по выраженной в установленном порядке
инициативе самих граждан. Очевидно, что
действия граждан по выдвижению инициативы
проведения референдума, совершенные до
регистрации инициативной группы, также
являются реализацией права граждан на
референдум, однако до установленного
Законом времени начала кампании
референдума эти права не могут быть
охарактеризованы как связанные с участием
в референдуме. При этом необходимо
подчеркнуть, что данная совокупность прав
характеризует только петиционные
референдумы, при обязательном референдуме
процедура выдвижения инициативы
проведения референдума отсутствует.
Эта особенность отличает право на
референдум от избирательных прав граждан.
Согласно ст. 3 Протокола N 1 от 20 марта 1952 г. к
Конвенции о защите прав человека и основных
свобод <*> участники Конвенции обязались
проводить с разумной периодичностью
свободные выборы путем тайного голосования
в таких условиях, которые обеспечивали бы
свободное волеизъявление народа при выборе
органов законодательной власти.
--------------------------------
<*>
