Финансовый контроль - подотрасль финансового права
и необходимостью их урегулирования правом
обусловлено выделение названных
финансово-правовых норм в подотрасль
финансового права.
В теории права под
"подотраслью права" понимается
обособленная часть отрасли права,
объединяющая нормы и институты, выделяемые
потому, что ими регулируются специальные
виды однородных по содержанию общественных
отношений в той области, которая составляет
предмет регулирования основной отрасли
права" <*>. Необходимость выделения в
системе финансового права не только
институтов, но и его подотраслей отмечалась
М.И. Пискотиным. Он обосновал наличие
бюджетного права как подотрасли
финансового права <**>. Для того чтобы
определенная совокупность правовых норм
могла образовать подотрасль, ей необходимо
обладать рядом качеств. Она должна
регулировать особую область однородных
отношений. В силу этого составляющие ее
нормы должны иметь специфику, выделяющую их
из общей массы норм данной отрасли права и
одновременно придающую им определенное
внутреннее единство. "Такая совокупность
норм составляет цельную и обособленную
систему, которая является главным
подразделением соответствующей отрасли
права. Она не выделяется в самостоятельную
отрасль, так как имеет больше общего, чем
специфического, по сравнению с другими
нормами включающей ее отрасли права, и у
государства пока нет политической
заинтересованности в ее самостоятельном и
обособленном развитии" <***>.
--------------------------------
<*> Теория
государства и права: Учебник / Под ред.
Васильева А.М. М.: Юрид. лит., 1983. С. 284. См.
также: Общая теория права и государства:
Учебник / Под ред. Лазарева В.В. М.: Юристъ, 1996.
С. 170 - 171.
<**> См.: Пискотин М.И.
Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит., 1971.
С. 50 - 56 и др.
<***> См.: Там же. С. 50.
В
этой связи представляется возможным
говорить об особенностях данной
подотрасли. Они заключаются в том, что это
единственная подотрасль финансового права,
имеющая сложную структуру, поскольку
состоит из финансово-правовых норм,
включенных как в общую, так и в особенную
его части. К общей части финансового права
можно отнести финансово-правовые нормы,
регулирующие организацию и порядок
проведения, общие цели, задачи и принципы
осуществления финансового контроля,
характеристику его форм и методов.
Финансово-правовые нормы, регламентирующие
проведение финансового контроля в
различных сферах финансовой деятельности и
вследствие этого обладающие
специфическими целями, задачами,
содержанием, выраженными в специальных
нормативных актах (Налоговый кодекс РФ,
Бюджетный кодекс РФ, банковское, страховое,
валютное законодательство), а также нормы,
определяющие правовой статус контрольных
органов в конкретной области финансовой
деятельности, включаются в соответствующие
институты финансового права.
Таким
образом, структура подотрасли финансового
права финансового контроля имеет сложный
характер. Нормы, его образующие, носят
всеобъемлющий, всепроникающий характер и
содержатся как в общей, так и в особенной
части финансового права. Названные нормы
могут различаться по следующим основаниям:
1) по целям и задачам осуществления
финансового контроля в конкретной сфере
финансовой деятельности; 2) по объектам
(содержанию или направлениям его
осуществления); 3) по формам и методам; 4) по
органам, на которые возложено его
проведение (при этом необходимо учитывать
их правовой статус и полномочия); 5)
осуществление конкретных видов
финансового контроля регламентируется
соответствующими нормативными актами, т.е.
имеются "собственные" источники права.
Структура другой подотрасли финансового
права - налогового права - также включает в
себя общую и особенную части. Однако в
отличие от финансового контроля налоговое
право включает в себя нормы, которые
относятся только к особенной части
финансового права.
Попытаемся
проанализировать специфику норм,
регулирующих финансовый контроль в
различных сферах, по названным ранее
критериям.
Проведение финансового
контроля в бюджетной сфере имеет своей
целью соблюдение законности на всех
стадиях бюджетного процесса для
эффективного выполнения государством и
муниципальными образованиями своих
функций и задач.
Названной цели
соответствуют определенные задачи, стоящие
перед бюджетным финансовым контролем, к
которым может быть отнесен контроль за
соблюдением бюджетного законодательства
на стадиях составления проекта бюджета, его
рассмотрения и утверждения, на стадии
исполнения бюджета, а также составления и
утверждения отчета о его исполнении.
Объектом бюджетного контроля являются
общественные отношения, складывающиеся на
всех стадиях бюджетного процесса.
К
формам бюджетного контроля статья 265
Бюджетного кодекса Российской Федерации
относит: предварительный, текущий и
последующий контроль. Предварительный
контроль проводится в ходе обсуждения и
утверждения проектов законов (решений) о
бюджете и иных проектов законов (решений) по
бюджетно-финансовым вопросам. Текущий
контроль проводится в ходе рассмотрения
отдельных вопросов исполнения бюджетов на
заседаниях комитетов, комиссий, рабочих
групп законодательных (представительных)
органов, представительных органов местного
самоуправления в ходе парламентских
слушаний и в связи с депутатскими
запросами. Последующий контроль проводится
в ходе рассмотрения и утверждения отчетов
об исполнении бюджетов.
Одновременно к
формам бюджетного контроля Кодекс относит
следующие. Так, контроль законодательных
(представительных) органов,
представительных органов местного
самоуправления предусматривает их право
на: 1) получение от органов исполнительной
власти, органов местного самоуправления
необходимых сопроводительных материалов
при утверждении бюджета; 2) получение от
органов, исполняющих бюджеты, оперативной
информации об их исполнении; 3) утверждение
(неутверждение) отчета об исполнении
бюджета; 4) создание собственных
контрольных органов (Счетная палата
Российской Федерации, контрольные палаты,
иные органы законодательных
(представительных) органов субъектов
Российской Федерации) и органов местного
самоуправления для проведения внешнего
аудита бюджетов; 5) вынесение оценки
деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Данным правам представительных органов
соответствует обязанность исполнительных
органов, также закрепленная в Бюджетном
кодексе Российской Федерации,
предоставлять всю информацию, необходимую
для осуществления парламентского контроля,
законодательным (представительным) органам
всех уровней в пределах их компетенции по
бюджетным вопросам.
В Кодексе впервые
четко указаны органы, осуществляющие
бюджетный контроль, их контрольные
полномочия, содержание проводимого ими
контроля на каждой стадии бюджетного
процесса.
Бюджетный контроль
осуществляют: парламент страны,
представительные органы субъектов
Российской Федерации, представительные
муниципальные органы, а также специально
создаваемые представительными органами
власти иные контрольные органы, в частности
Счетная палата Российской Федерации.
Помимо представительных органов бюджетный
контроль возлагается на органы
исполнительной власти, органы местного
самоуправления: а) Федеральное
казначейство, б) Министерство финансов
Российской Федерации; 4) главных
распорядителей, распорядителей бюджетных
средств; 5) финансовые органы субъектов
Российской Федерации и муниципальных
образований.
Так, Федеральное
казначейство осуществляет предварительный
и текущий контроль за ведением операций с
бюджетными средствами главных
распорядителей, распорядителей и
получателей бюджетных средств, кредитных
организаций, других участников бюджетного
процесса по исполняемым бюджетам и
бюджетам государственных внебюджетных
фондов. Несмотря на то что Федеральное
казначейство является структурным
подразделением Минфина России, в силу
важности возлагаемых на него контрольных
задач Кодекс регулирует его полномочия
отдельно, в статье 267.
Министерство
финансов Российской Федерации
осуществляет внутренний бюджетный
контроль за использованием бюджетных
средств главными распорядителями,
распорядителями и получателями бюджетных
средств. В случаях, предусмотренных
бюджетным законодательством, Министерство
может контролировать исполнение бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов.
Министерство организует
также контроль с помощью таких форм, как
проверки и ревизии юридических лиц -
получателей гарантий Правительства
Российской Федерации, бюджетных кредитов,
бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Главные распорядители, распорядители
бюджетных средств осуществляют бюджетный
контроль за использованием бюджетных
средств получателями бюджетных средств в
части обеспечения целевого использования и
своевременного возврата бюджетных средств,
а также представления отчетности и
внесения платы за пользование бюджетными
средствами. Контроль проводится в форме
проверок подведомственных государственных
и муниципальных предприятий, бюджетных
учреждений.
При самостоятельном
исполнении бюджетов финансовые органы
субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований осуществляют
финансовый контроль за операциями с
бюджетными средствами главных
распорядителей, распорядителей и
получателей бюджетных средств, кредитных
организаций, других участников бюджетного
процесса.
В случае передачи исполнения
бюджета органами Федерального
казначейства финансовые органы
осуществляют финансовый бюджетный
контроль за соблюдением главными
распорядителями, распорядителями и
получателями бюджетных средств условий
выделения, распределения, получения,
целевого использования и возврата
бюджетных кредитов, бюджетных ссуд,
бюджетных инвестиций, государственных и
муниципальных гарантий.
Осуществление
бюджетного контроля в целом, его цели,
задачи, формы, методы, органы регулируются
нормами бюджетного права, содержащимися в
бюджетном законодательстве (статья 2
Бюджетного кодекса Российской
Федерации).
Соответственно, возможно
выделение специфики налогового,
страхового, кредитного (банковского) и
валютного контроля.
Другим видом
государственного финансового контроля
является налоговый контроль, правовой
основой проведения которого являются глава
14 Налогового кодекса Российской Федерации,
Закон РФ "О налоговых органах Российской
Федерации", законодательство о таможенных
органах и органах налоговой полиции, а
также подзаконные акты по соответствующим
вопросам. Например, порядок проведения
выездной налоговой проверки, составления
акта проверки и вынесения решения по
результатам ее проведения
регламентируются приказами министра
Российской Федерации по налогам и сборам
<*>.
--------------------------------
<*> Приказ
министра РФ по налогам и сборам от 8 октября
1999 г. "Об утверждении Порядка назначения
выездных налоговых проверок", Приказ
министра РФ по налогам и сборам "Об
утверждении Инструкции МНС России от 10.04.00 N
60 "О порядке составления акта выездной
налоговой проверки и производства по делу о
нарушениях законодательства о налогах и
сборах".
Несмотря на то что в Кодексе
понятие налогового контроля не
сформулировано, его можно определить
следующим образом. Налоговый контроль - это
деятельность, осуществляемая
уполномоченными органами и их должностными
лицами, путем проведения налоговых
проверок, получения объяснений
налогоплательщиков и иных обязанных лиц,
проверки данных учета и отчетности, а также
в других формах, с целью соблюдения
налогового законодательства и
правильности исчисления, полноты и
своевременности внесения налогов и сборов
в бюджет и внебюджетные фонды.
Следовательно, проведение данного вида
государственного финансового контроля
также имеет свои цели, задачи, методы и
формы осуществления, его проводят
специализированные государственные
органы.
Налоговый контроль
подразделяется в зависимости от сроков - на
оперативный и периодический, в зависимости
от источников - на документальный и
фактический.
Налоговый кодекс РФ
относит к формам налогового контроля такие,
как: 1) учет налогоплательщиков; 2) налоговые
проверки; 3) осмотр территорий, помещений
налогоплательщиков, документов и
предметов; 4) истребование документов; 5)
выемка документов и предметов; 6) проведение
экспертизы. Помимо названного к формам
налогового контроля можно отнести: прогноз,
предупреждение, пресечение и
восстановление, а также применение санкций
для общей и частной превенции возможных в
будущем правонарушений <*>.
--------------------------------
<*> См. подробнее:
Налоги и налоговое право: Учебное пособие /
Под ред. Брызгалина А.В. М.: "Аналитика -
Пресс", 1998. С. 408 - 446.
Основной формой
налогового контроля является проведение
налоговых проверок за деятельностью
налогоплательщиков. Они делятся на
камеральные, выездные и встречные. Наиболее
эффективным видом налоговой проверки
является документальная проверка
налогоплательщиков <*>.
--------------------------------
<*> Не ставя перед
собой цели подробного рассмотрения всех
форм налогового контроля, в том числе
налоговых проверок, необходимо отметить,
что в настоящее время законодательством
достаточно подробно регламентирован
порядок ее назначения, проведения и
оформления.
Проведение налогового
контроля возлагается в соответствии с
Налоговым кодексом РФ на налоговые органы и
их должностных лиц, а также на таможенные
органы, органы налоговой полиции.
Валютный контроль также является одним из
видов государственного финансового
контроля, который осуществляется при
проведении валютных операций. Основными
направлениями валютного контроля в
соответствии с Законом РФ от 9 октября 1992 г.
"О валютном регулировании и валютном
контроле" <*> выступают:
--------------------------------
<*> ВВС РФ. 1992. N 45. Ст.
2542.
определение соответствия проводимых
операций действующему законодательству и
наличия необходимых для них лицензий и
разрешений;
проверка выполнения
резидентами обязательств в иностранной
валюте перед государством, а также
обязательств по продаже иностранной валюты
на внутреннем валютном рынке Российской
Федерации;
проверка обоснованности
платежей в иностранной валюте;
проверка
полноты и объективности учета и отчетности
по валютным операциям, а также по операциям
нерезидентов в валюте Российской
Федерации.
Валютный контроль
осуществляется органами валютного
контроля и их агентами. К числу органов
валютного контроля Закон относит
Центральный банк Российской Федерации,
полномочия которого определены
соответствующим законом <*>, а также
уполномоченные органы исполнительной
власти, в том числе Министерство финансов
Российской Федерации (Департамент
валютного контроля), Государственный
таможенный комитет Российской Федерации,
Министерство РФ по налогам и сборам,
правоохранительные и иные уполномоченные
органы.
--------------------------------
<*> СЗ
РФ. 1995. N 18. Ст. 1593.
Целью валютного контроля
является
