Каким быть главному закону о местном самоуправлении?
<*> Подробнее см.: Васильев В.И. Местное
самоуправление. М., 1999. С. 316 - 366.
Конечно,
существенное изменение территориального
деления субъектов РФ - операция
долговременная, требующая многомерных
расчетов, тщательного анализа
географического, экономического, социально
- демографического факторов и фактора
инфраструктурного единства. Необходимо
соотнесение целей деятельности, объема
компетенции муниципального образования и
возможностей территорий, нужен баланс
субъекта и объекта управления <*>. Учет
мнения населения, исторических, местных и
иных традиций необходим, но это далеко не
все, что следует учитывать при создании,
изменении или преобразовании
муниципальных единиц.
--------------------------------
<*> См.: Воронин А.
Местом жизни пренебречь нельзя //
Муниципальная власть. 1998. N 1. С. 4 - 6.
Похоже,
к этому мнению склоняется и
Конституционный Суд РФ. Признав в своем
Постановлении от 30 ноября 2000 года
неконституционными положения Устава
Курской области, которые закрепляли
основные принципы, влияющие на выбор
территории муниципального образования,
поскольку ставили решение территориальных
вопросов в зависимость от произвольного
усмотрения органов государственной власти
субъекта РФ, Суд тем не менее указал, что
упорядочение процесса образования,
объединения, преобразования или
упразднения муниципальных образований
путем установления не противоречащих
Конституции РФ принципов, влияющих на выбор
территории муниципальных образований, само
по себе не может рассматриваться как
нарушение Конституции РФ.
При этом Суд
сделал оговорку, что данные принципы не
должны являться "ограничительными
условиями организации и осуществления
местного самоуправления" <*>, хотя
нормативное закрепление принципов решения
любого вопроса не может быть ничем иным, как
установлением рамок этого решения,
сужением возможностей свободного
усмотрения соответствующих субъектов его
принятия.
--------------------------------
<*>
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации "По делу о проверке
конституционности отдельных положений
Устава (Основного Закона) Курской области в
редакции Закона Курской области от 22 марта
1999 года "О внесении изменений и дополнений в
Устав (Основной Закон) Курской области" // СЗ
РФ. 2000. N 50. Ст. 4993.
По логике ст. 13
Федерального закона об общих принципах
определение условий, влияющих на выбор
территории муниципальных образований,
отнесено к специальному, причем
региональному законодательству. В п. 3 этой
статьи говорится, что порядок образования,
объединения, преобразования или
упразднения муниципальных образований,
установления и изменения их границ и
наименований определяется законом
субъекта Российской Федерации. Однако, с
нашей точки зрения, основные требования к
территориальному устройству местного
самоуправления, если и поскольку они имеют
объективный характер, должны быть едины для
всех субъектов РФ. Они охватываются
понятием общих принципов местного
самоуправления и поэтому должны
устанавливаться на федеральном уровне.
Внесенная недавно поправка к ст. 13
Федерального закона об общих принципах,
предусматривающая установление территорий
муниципальных образований в соответствии
не только с законами субъектов РФ, но и с
федеральными законами, решает проблему
наполовину. С этой поправкой не согласуется
приведенное выше содержание п. 3 ст. 13,
оставшееся в прежней редакции. Поэтому
следует установить в данной статье правило,
согласно которому порядок образования и
преобразования муниципальных единиц,
установления их границ и т.д. определяется
федеральными законами и законами субъектов
РФ.
В главе III Федерального закона,
трактующей об органах и должностных лицах
местного самоуправления, требуется
уточнение характеристики этих органов как
системы, более четкое урегулирование их
соотношения.
Конституция
устанавливает, что структура ОМС
определяется населением самостоятельно.
Вместе с тем закрепление в Федеральном
законе отправных альтернативных позиций
для решения населением вопросов
реорганизации местной власти призвано
гарантировать демократические подходы к
этому решению. В действующей редакции главы
III развиваются конституционные положения
об осуществлении местного самоуправления
через выборные и другие органы. Здесь
устанавливается обязательность
образования выборных, представительных
органов, определяются рамки их
исключительного ведения, закрепляется
возможность учреждения выборной должности
главы местного самоуправления,
предусматривается образование иных
органов и должностных лиц.
Формально
населению предоставляется полная свобода в
выборе этих органов. Практика, однако,
показала, что жители городов и сел далеко не
всегда этой свободой пользуются. "Наивное
представление, - пишут авторы Комментария к
Европейской хартии местного
самоуправления, - о способности населения,
десятки лет воспитывавшегося в
иерархической тоталитарной системе, не
требовавшей от граждан особых размышлений
о структуре власти и взаимоотношениях ее
ветвей между собой, не выдержало испытания
жизнью. В реальности этим процессом
управляют, за редким исключением, главы
муниципальных образований, получившие
мощный властный и административный ресурс
в период с 1993 по 1996 годы, когда местные
советы были распущены Указом Президента и в
течение трех (кое-где и четырех) лет местное
самоуправление осуществлялось единолично
назначенными главами администраций" <*>.
Правильно.
--------------------------------
<*>
Основы Европейской хартии местного
самоуправления: Методическое пособие для
высших учебных заведений. М., 2000. С. 41.
Но
дело не только в "человеческом факторе" и
политических обстоятельствах. Сам
Федеральный закон, подтверждая право
населения на выбор подходящих для него в
данных условиях органов местной власти и
определение их взаимоотношений, допускает
возможность избрания населением или
представительным органом должностного
лица, "возглавляющего деятельность по
осуществлению местного самоуправления".
Чью деятельность? Местное самоуправление
осуществляется и представительными
органами. Значит, и деятельность этих
органов? По буквальному смыслу приведенной
формулы именно так.
Еще более
определенны в этом смысле нормы ст. 16
Закона, согласно которой глава
муниципального образования может быть
наделен правом не только входить в состав
представительного органа, но и
председательствовать на его заседаниях.
"Когда глава администрации
председательствует в совете, -
свидетельствуют европейские эксперты,
участвовавшие в реализации программы ТАСИС
"Муниципальный менеджмент в Российской
Федерации", - его роль очень сильна, и он
главенствует и в совете, и в управлении. У
рядовых членов совета не остается времени,
чтобы хорошо ознакомиться с проблемами, по
которым необходимо принимать решения.
Глава в качестве председателя может
осуществлять общее руководство
обсуждением таким образом, что его точка
зрения обычно одерживает верх при любом
голосовании. Это еще более облегчается тем
фактом, что в большинстве советов нет
каких-либо политических группировок. Как
следствие, члены совета пассивны и их роль
снижена, как и роль демократии на местах.
Совет не способен контролировать главу
администрации, поскольку в
действительности глава администрации сам
контролирует совет" <*>.
--------------------------------
<*> Муниципальный
менеджмент в Российской Федерации. С.
204.
Нормы Федерального закона об общих
принципах, выполнение которых, по мнению
объективных наблюдателей, отнюдь не
способствует развитию демократии на
местах, противоречит Европейской хартии
местного самоуправления, в ст. 3 которой
говорится, что местное самоуправление
осуществляется советами или собраниями,
состоящими из членов, избранных путем
свободного, тайного, равного прямого и
всеобщего голосования. Советы или собрания
могут иметь подотчетные им исполнительные
органы. Наш же Федеральный закон, допуская
возможность избрания глав муниципальных
образований представительными органами,
делает упор на их избрание непосредственно
населением. На практике в значительном
большинстве муниципалитетов их главы
избираются именно таким путем.
Возможно, условиям современной России
отвечает избрание населением сильных
местных администраторов, способных решать
отнюдь не простые задачи, связанные с
утверждением новых общественных отношений.
Но эти администраторы не должны
становиться местными царьками,
подминающими под себя всех и вся.
Европейская хартия подчеркивает ведущую
роль в системе ОМС советов или собраний. Из
нашего же Закона трудно понять, какой орган
главный. Он тщательно избегает
употребления термина "исполнительный
орган". В ст. 1 Закона, содержащей
расшифровку применяемых в нем понятий,
указывается, что должностное лицо (выборное
или работающее по контракту) осуществляет
"организационно - распорядительные" (ни в
коем случае не исполнительные!) функции. В
статье 19, посвященной правовым актам ОМС,
ничего не говорится о соотношении актов
представительных и других органов местной
власти. Будучи наделенным согласно ст. 16
собственной компетенцией, глава
муниципального образования получает
правовую возможность действовать
самостоятельно и как бы независимо от
представительного органа, хотя в
соответствии со ст. 15 он подконтролен этому
органу.
Чтобы укрепить значение
представительных органов муниципальной
власти, усилить правовые гарантии
демократии на местах, освободиться от
противоречий Федерального закона об общих
принципах, необходимо внести в него ряд
изменений.
Во-первых, отказаться от
определения роли главы муниципального
образования - выборного должностного лица,
руководящего осуществлением местного
самоуправления. Его роль более скромна - он
руководит муниципальным управлением,
местной администрацией, выполняя не
политическую, а профессиональную
функцию.
Во-вторых, установить, что
деятельность главы местного
самоуправления, как и других выборных и
невыборных должностных лиц, строится на
основании федерального и регионального
законодательства и правовых актов
представительных органов местного
самоуправления.
В-третьих, ввести в
функциональную характеристику главы
муниципального образования и других
органов, кроме представительных, понятие
"исполнительного органа", не перенося при
этом на муниципальный уровень
осуществление принципа разделения властей
и имея в виду ясное и недвусмысленное
определение полномочий каждого органа в
системе местной власти.
В-четвертых,
отказаться от возможности совмещения
должности главы муниципального
образования и руководителя
представительного органа и от права главы
муниципального образования
председательствовать на заседаниях этого
органа.
В Федеральном законе необходимо
также дать определение понятия "структура
органов местного самоуправления".
Отсутствие четкого представления о
содержании этого понятия приводит к спорам
относительно правовых возможностей
населения в решении организационных
вопросов местной власти.
Статья 17
Федерального закона об общих принципах
указывает, что порядок формирования
органов и должностных лиц местного
самоуправления, компетенция, сроки
полномочий, подотчетность, вопросы
организации и деятельности органов и
должностных лиц местного самоуправления
определяются уставами муниципальных
образований в соответствии с законами
субъектов РФ. Авторы доклада об актуальных
проблемах совершенствования
законодательства о местном самоуправлении
считают, что данная норма не создает
достаточных механизмов для реализации
конституционного права населения на
самостоятельное определение структуры
органов местной власти.
Статья 17
Федерального закона помещена после статей,
в которых трактуются вопросы организации и
деятельности представительных органов,
глав муниципальных образований и других
выборных должностных лиц, и называется
"Иные органы местного самоуправления", что
позволяет сделать вывод: в отношении
органов, о которых идет речь в ст. 15 и 16,
указанные положения неприменимы. Кроме
того, норма ст. 17 ограничивает возможность
решения в уставах муниципальных
образований вопросов организации местного
самоуправления законодательством
субъектов РФ. На практике это приводит к
императивному установлению субъектами РФ
того или иного варианта структуры органов
местной власти <*>.
--------------------------------
<*> См.: Местное
право. 2001. N 2 - 3. С. 98.
Ситуация требует
внесения в действующий Федеральный закон
соответствующих поправок. Одновременно она
затрагивает острую проблему меры
законодательного регулирования структурно
- организационных вопросов местного
самоуправления.
В Федеральном законе об
общих принципах немало отсылок к уставам
муниципальных образований, в которых
должны определяться различные стороны
устройства местной власти. Но жизнь
показала, что ряд вопросов, предназначенных
Законом для регулирования уставами, не
регламентируется ими из-за отсутствия
опыта, знаний, умения местных кадров.
Приходится смириться с выводом, что расчет
законодателя на квалифицированное местное
правотворчество явно не оправдался. Надо
надеяться, что со временем острейшая
нехватка опытных, знающих работников ОМС
будет удовлетворена. Однако сейчас надо
действовать с оглядкой на реалии. В этой
связи нельзя не согласиться с А.А. Сергеевым
в том, что на нынешнем этапе развития
местного самоуправления следует именно в
законодательстве - и федеральном, и
региональном - шире регулировать
организационные вопросы местной власти. Но
не в абсолютно - обязательной форме, а
применяя диспозитивные нормы, которые
позволят подстраховать местное
самоуправление, не лишая его
самостоятельности. Такие нормы нужны на тот
случай, когда данный вопрос не решен иначе
правовым актом муниципального образования
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Сергеев А.А. Указ. соч. С. 76.
Существенные
изменения необходимы и в ряде статей
раздела "Финансово - экономические основы
местного самоуправления". В частности,
нужны дополнения в ст. 30, трактующую о праве
органов местной власти на создание
предприятий, учреждений и организаций для
осуществления хозяйственной деятельности
и решение вопросов их реорганизации и
ликвидации. Дело в том, что опираясь на это
ничем не ограниченное право, местные власти
создают свои предприятия, превращаясь в
обычные компании. Причем нередко эти
компании не имеют ничего общего с оказанием
муниципальных услуг населению (например,
производство алкогольной продукции) <*>.
Подчас они "выталкивают" частные
предприятия с рынка услуг и не позволяют
возникнуть и развиваться конкуренции, хотя
частный бизнес мог бы принести и тут
гораздо больше позитивных результатов, чем
предприятия и организации коммунальной
собственности.
--------------------------------
<*> См.: Содействие развитию экономики на
муниципальном уровне. М., 2000. С. 8.
В
настоящее время пик приватизации
муниципальных предприятий, учреждений
