Правовые аспекты режима раздела продукции в российской федерации
в частности, следующие результаты:
-
обеспечена органическая увязка основных
положений Закона о СРП с соответствующими
положениями Законов "О недрах" и "О
континентальном шельфе РФ". Посредством
внесения необходимых поправок в ст. ст. 1, 7,
10.1, 11, 17.1 и 20 Закона "О недрах" и ст. 8 Закона о
шельфе удалось устранить целый ряд
неопределенностей относительно правовой
природы права пользования недрами на
условиях раздела продукции, а также
лицензий на пользование недрами. Получила
четкое законодательное закрепление
договорная основа предоставления права
пользования недрами (со всеми вытекающими
из этого правовыми последствиями);
-
существенно ограничена возможность
коллизии положений Законов о СРП, "О недрах"
и "О континентальном шельфе РФ" в отношении
порядка разрешения споров по вопросам
пользования недрами на условиях раздела
продукции (см.: дополнения ст. 50 Закона "О
недрах" и ст. 47 Закона "О континентальном
шельфе РФ");
- предусмотрена
необходимость создания инвестором
специального фонда для финансирования
работ по ликвидации и консервации горных
выработок, сооружений, оборудования и т.п.,
осуществляемых при прекращении
пользования недрами (дополнение к ст. 26
Закона "О недрах"). Согласно этому
дополнению порядок формирования и
использования ликвидационного фонда
определяется соглашением в соответствии с
нормами законодательства (которые
предстоит разработать);
- установлены
дополнительные меры, направленные на
защиту интересов инвестора при экспорте
принадлежащего ему минерального сырья
(дополнение ст. 15 Закона "О государственном
регулировании внешнеторговой
деятельности"). Этим дополнением определены
требования по учету (при решении вопросов
об установлении количественных
ограничений экспорта) условий соглашений о
свободном распоряжении инвестором
принадлежащим ему на праве собственности
минеральным сырьем применительно к случаям
его вывоза за пределы таможенной
территории России;
- установлена
взаимосвязь Закона о СРП с
соответствующими положениями Закона "Об
иностранных инвестициях в РСФСР";
-
предусмотрены дополнения соответствующих
положений налоговых законов,
обеспечивающие легализацию особого
налогового режима недропользования на
условиях СРП;
- предусмотрены
дополнения к Закону "О таможенном тарифе" и
Таможенному кодексу, касающиеся вопросов
освобождения от уплаты оговоренных в них
таможенных пошлин.
С другой стороны,
значение Закона "О внесении в
законодательные акты Российской Федерации
изменений и дополнений..." определено еще и
тем, что установленные им новые положения в
каждом из двенадцати федеральных законов, в
свою очередь, составляют правовую основу
для разработки и принятия новых и
соответствующей корректировки действующих
нормативных правовых (подзаконных) актов.
Так, новые положения налоговых законов
послужат основой для разработки различных
актов (инструкций), принимаемых
Министерством Финансов и Министерства по
налогам и сборам России в целях детализации
порядка применения этих положений. Новые
положения Закона "О таможенном тарифе" и
Таможенного кодекса РФ - база и для
подготовки актов, принимаемых
Государственным таможенным комитетом
России. Появляется большое количество норм,
регулирующих различные отношения,
возникающие в процессе подготовки и
реализации СРП. При этом они
преимущественно прямого действия и
"рассредоточены" по различным законам и
подзаконным актам, объединены общими
началами, закрепленными Законом о СРП, и
образуют в совокупности основы
законодательства о разделе
продукции.
Развитие законодательства о
соглашениях
о разделе
продукции
Предполагается, прежде всего,
устранение неопределенностей и
противоречий, которые сохранились как в
самом Законе о СРП, так и в целом ряде
других. В связи с этим представляется
необходимым:
- устранить потенциальные
проблемы, заложенные в процедуре принятия
решений по перечням участков недр,
содержащих так называемые мелкие
месторождения полезных ископаемых (п. 5 ст. 2
Закона о СРП). Реализация нового положения
Закона, которое исключает необходимость
утверждения федеральными законами
перечней участков недр, содержащих такие
месторождения, для освоения на условиях
СРП, может столкнуться на практике с
непредвиденными трудностями. И именно
потому, что в отношении порядка принятия
таких перечней в Законе все еще сохранилась
неопределенность. Дело в том, что для
установления перечней необходимо принятие
двух самостоятельных решений: от имени
Правительства и от имени органа
государственной власти соответствующего
субъекта РФ. А каким образом эти решения
будут соотноситься друг с другом в
содержательном и процедурном плане,
остается неясным. Такая неопределенность
может приобрести характер серьезной
проблемы, порожденной отсутствием в ряде
случаев надлежащей скоординированности
действий федеральной и региональной
властей;
- исключить требование об
утверждении отдельных соглашений
федеральным законом (п. 1 ст. 6 Закона о СРП).
Несмотря на ограничение круга таких
соглашений, сама по себе проблема
утверждения остается актуальной. Суть ее в
том, что внедрение в законодательную
практику России института утверждения
федеральным законом договора
гражданско-правового типа (частноправового
договора), каковым является соглашение о
разделе продукции, несет в себе заряд
противоречий. Такого рода "ратификация" не
соответствует ни Конституции РФ, ни
Гражданскому кодексу. Кроме того, возникает
множество других проблем, в том числе
связанных с правовым значением и правовыми
последствиями отдельного соглашения.
Очевидно, что в результате такого
утверждения условия соглашения
приобретают значение (юридическую силу)
норм закона, носящего в нашем случае
специальный характер, и, тем самым, -
преимущественную силу по отношению к
действующим законодательным актам. Если
какое-либо из условий соглашения,
оформленного в виде закона, не
соответствует требованиям
законодательства (например, Законов о СРП,
"О недрах", "О континентальном шельфе РФ"),
следует руководствоваться условиями
соглашения, но не закона. При таком
сценарии, который вполне может стать
реальным, возникнет необходимость в
принятии дополнительных нормативных актов,
чтобы привести нормы законодательства в
соответствие с условиями конкретного
соглашения и таким образом обеспечить для
него особый, искусственно созданный
законодательный режим. Обозначенная
проблема имеет различные аспекты (в том
числе и в плане правовых последствий
возможного неутверждения СРП, и в плане
правовых гарантий прав инвесторов), которые
требуют специального рассмотрения. Однако,
по нашему мнению, следовало бы решить
вопрос о целесообразности исключения этого
законодательного требования;
- уточнить
порядок внесения изменений и дополнений в
соглашения, имея в виду, что действующая
редакция Закона "О соглашениях о разделе
продукции" (п. 1 ст. 17) вызывает некоторое
недоумение. Согласно этой редакции
внесенные в СРП изменения "вводятся в
действие в том же порядке, что и исходные
соглашения, за исключением конкурса".
Требует уточнения и положение ст. 21 о том,
что прекращение действия СРП по
согласованию сторон "вводится в действие в
том же порядке, что и исходные соглашения,
за исключением процедуры конкурса";
-
устранить ограничения срока для заключения
соглашения (в действующей редакции - не
позднее одного года со дня объявления
результатов конкурса или аукциона).
Предлагается включить в Закон о СРП (п. 1 ст.
6) формулу, согласно которой срок в один год
может быть продлен по решению
Правительства России, принятому по
согласованию с органом исполнительной
власти соответствующего субъекта
Федерации;
- устранить ограничения на
участие в управляющем комитете
представителей тех субъектов Федерации, на
территории которых проводятся работы по
соглашению при пользовании недрами
континентального шельфа РФ (п. 7 ст. 7 Закона
"О соглашениях о разделе продукции").
Следует обратить внимание, что в результате
корректировки соответствующего положения
Закона об управляющем комитете в его состав
со стороны государства по соглашениям,
связанным с использованием участков недр,
расположенных на континентальном шельфе
или в пределах исключительной
экономической зоны России, не могут входить
представители органов исполнительной
власти субъекта Федерации, на территории
которого будут проводиться
предусмотренные соглашением работы.
Согласно новой редакции Закона в состав
управляющего комитета могут входить только
представители органов исполнительной
власти того субъекта Федерации, "на
территории которого расположен
соответствующий участок недр";
-
устранить несоответствие положений Закона
"О недрах" (ч. 2 ст. 9), касающихся
пользователей недр на условиях СРП, и
положений Закона "О СРП" (п. 1 ст. 3).
Дополнением ст. 9 Закона "О недрах" (новая
часть 2) к числу пользователей недр отнесены
"товарищества", под которыми в данном
контексте следует понимать создаваемые на
основе договоров о совместной деятельности
неправосубъектные образования. Между тем
согласно Гражданскому кодексу РФ
"товарищество" (в отличие от "простого
товарищества") является юридическим лицом.
Названное дополнение порождает
последовательный ряд неточностей. К ним
относятся несоответствие положений двух
упомянутых законов по одному и тому же
вопросу, а также несоответствие положений
Закона "О недрах" положениям Гражданского
кодекса;
- устранить несоответствие
между положениями Закона "О недрах" (ч. 5 ст.
39) в части, касающейся распределения
государственной доли произведенной
продукции, и положениями Закона о СРП (п. 1
ст. 10). Так, дополнительная ч. 5 ст. 39 первого
Закона предусматривает распределение
продукции между Российской Федерацией и ее
субъектом, "на территории которого
расположен предоставляемый в пользование
участок недр". В то же время согласно п. 1 ст.
10 второго Закона в таком распределении
участвует также и субъект Федерации, на
территории которого "проводятся работы по
соглашению при пользовании недрами
континентального шельфа РФ". В результате
этого несоответствия могут возникнуть
проблемы, связанные с осуществлением прав
отдельных субъектов на получение
соответствующей доли продукции;
-
внести корректировки в Закон "Об
исключительной экономической зоне
Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г.,
устраняющие отдельные противоречия с
Законом о СРП и другими законами,
содержащими нормы о разделе продукции.
Мы привели не исчерпывающий перечень
законодательных положений, требующих
корректировки. Обозначены лишь те, что
обращают на себя внимание с точки зрения
правоприменительной практики.
Другое
направление работы по совершенствованию
законодательства - разработка проектов
новых законов и иных нормативных правовых
актов, обеспечивающих реализацию СРП. К
таким актам относятся те, которые формируют
организационно-правовой механизм
подготовки и реализации соглашений,
определяют их содержание, устанавливают
режим СРП в сфере налогообложения.
Предметом регулирования таких актов должны
стать, в частности, отношения в области
налогообложения и ведения бухгалтерского
учета и отчетности при выполнении работ по
СРП и отношения, связанные с возмещением
затрат инвестора по СРП, с другими
финансовыми аспектами реализации проектов
на условиях раздела продукции.
Работа
по развитию и совершенствованию
законодательства о СРП должна проводиться
не только на федеральном уровне, но и
параллельно на региональном, хотя бы в силу
того, что согласно Конституции РФ вопросы
владения, пользования и распоряжения
недрами, а также законодательство о недрах
составляют предмет совместного ведения РФ
и ее субъектов. Принципиальное значение
имеет четкое определение круга отношений,
которые могут быть предметом регулирования
законами и иными нормативными актами
субъектов Федерации.
В соответствии с п.
6 ст. 2 Закона о СРП последние "осуществляют
законодательное регулирование своего
участия в соглашениях о разделе продукции
при пользовании участками недр на своих
территориях". В этой же статье подчеркнуто,
что такое регулирование осуществляется "в
пределах полномочий, установленных
Конституцией Российской Федерации и
федеральными законами". Таким образом,
предметная сфера регулирования отношений,
связанных с СРП, на региональном уровне
конкретно определена: в нее не могут
входить отношения, составляющие предмет
финансового, валютного, таможенного
регулирования, гражданского
законодательства, федеральных налогов и
сборов, то есть тех отраслей, которые
согласно Конституции РФ (ст. 71) относятся к
исключительному ведению Российской
Федерации. Однако тенденции развития
регионального законодательства
показывают: законотворчество некоторых
субъектов РФ подчас распространяется на
указанные области регулирования.
Отрицательные последствия этого нетрудно
спрогнозировать.
Нет сомнений, что
законодательство субъектов РФ должно
урегулировать и вопросы освобождения
инвесторов от уплаты региональных налогов
и сборов. Необходимо также
регламентировать отношения
организационного характера, связанных с
подготовкой и утверждением перечней
участков недр для предоставления в
пользование на условиях раздела продукции
с участием субъектов РФ, с разработкой
условий пользования недрами и подготовкой
проектов соглашений, подготовкой и
проведением конкурсов и аукционов, с
осуществлением контроля за исполнением
СРП.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ЗАКОН РСФСР от 04.07.1991 N 1545-1
"ОБ
ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЯХ В РСФСР"
ЗАКОН РФ
от 21.02.1992 N 2395-1
"О НЕДРАХ"
ЗАКОН РФ от
21.05.1993 N 5003-1
"О ТАМОЖЕННОМ
ТАРИФЕ"
"ТАМОЖЕННЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(утв. ВС РФ 18.06.1993 N
5221-1)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N
51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
21.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 13.10.1995 N
157-ФЗ
"О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
(принят ГД
ФС РФ 07.07.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.11.1995 N
187-ФЗ
"О КОНТИНЕНТАЛЬНОМ ШЕЛЬФЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
25.10.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.12.1995 N
225-ФЗ
"О СОГЛАШЕНИЯХ О РАЗДЕЛЕ
ПРОДУКЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
06.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.12.1998 N
191-ФЗ
"ОБ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ
ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС
РФ 18.11.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 07.01.1999 N
19-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И
ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О
СОГЛАШЕНИЯХ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 09.12.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 10.02.1999 N 32-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ В
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ИЗМЕНЕНИЙ
И ДОПОЛНЕНИЙ, ВЫТЕКАЮЩИХ ИЗ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О СОГЛАШЕНИЯХ О
РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
23.12.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 31.05.1999 N
106-ФЗ
"ОБ УЧАСТКАХ НЕДР, ПРАВО
ПОЛЬЗОВАНИЯ КОТОРЫМИ МОЖЕТ БЫТЬ
ПРЕДОСТАВЛЕНО
