Направления совершенствования лицензирования частной детективной и охранной деятельности
не единственным правовым механизмом,
позволяющим достичь поставленных целей.
Осуществление государственного
регламентирования доступа физических лиц к
профессиональной детективной и охранной
деятельности может быть реализовано не
только путем лицензирования, но и
посредством аттестации специалистов и т.д.
Для совершенствования лицензирования в
частной детективной и охранной
деятельности необходимо разрешить также
проблему, связанную с аннулированием
лицензий. Эта превентивная мера
государственного воздействия имеет целью
предупреждение или пресечение нарушений в
деятельности лицензиата.
Закон РФ "О
частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации" в
качестве меры государственного
воздействия предусматривает только
аннулирование лицензии лицензирующим
органом, которое приводит к прекращению
правоспособности и, следовательно,
правосубъектности лица. Согласно Закону,
правоспособность субъектов
предпринимательства в этой сфере, в отличие
от правоспособности лицензиатов,
осуществляющих иные лицензируемые виды
деятельности, не может быть временно
изменена путем приостановления действия
лицензии. Такое временное изменение
правоспособности активно используется
контролирующими органами на основании ст. 13
Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности" в отношении
более чем 200 видов лицензируемой
деятельности.
Однако далеко не все
нарушения заслуживают применения столь
суровых санкций, как аннулирование
лицензий. Несовершенство законодательства
о частной детективной и охранной
деятельности, содержащего пробел в
предоставлении контролирующим органам
адекватных нарушению мер воздействия,
является причиной безнаказанности
субъектов детективной и охранной
деятельности за мелкие нарушения.
Неэффективность правового механизма
аннулирования лицензий приводит к
уменьшению его использования. Так,
Управление лицензионно-разрешительной
работы МВД России видит главную причину
снижения количества аннулированных
лицензий в "лояльном отношении" сотрудников
подразделений лицензионно-разрешительной
работы к нарушителям. Этот вывод
подтверждают также результаты проверок,
проведенных ГУООП МВД России <*>.
--------------------------------
<*> Н.Г. Хижняков.
Частная охранная и детективная
деятельность: проблемы и перспективы // Мир
безопасности. 2000. N 9. С. 5.
Возможность
"приостановления права заниматься частной
детективной или охранной деятельностью",
т.е. временное изменение правоспособности,
предусмотрена п. 2.2.8 Инструкции о порядке
лицензирования и осуществления органами
внутренних дел контроля за частной
детективной и охранной деятельностью
<*>.
--------------------------------
<*>
Инструкция о порядке лицензирования и
осуществления органами внутренних дел
контроля за частной детективной и охранной
деятельностью, утв. Приказом МВД России от 22
августа 1992 г. N 292.
Однако в Законе РФ "О
частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации"
приостановление права занятия частной
детективной и охранной деятельностью
отсутствует. Инструкцией введена новая
правовая норма, противоречащая Закону. Она
устанавливает временное ограничение
конституционных прав на занятие
индивидуального предпринимателя
предпринимательской деятельностью.
Не
отрицая практической ценности
приостановления лицензий как средства
обеспечения порядка осуществления
лицензируемой деятельности, необходимо
отметить, что любое ограничение прав и
свобод, согласно п. 3 ст. 55 Конституции РФ,
возможно только федеральным законом.
На
государственные органы возложена
обязанность обеспечить беспрепятственное
и полное осуществление правосубъектности
участниками частной детективной и охранной
деятельности. В этих целях ст. 10 Закона
установлена обязанность лицензирующего
органа перед аннулированием лицензии
направить нарушителю "предварительное
письменное предупреждение" и установить
срок для устранения допущенных нарушений. В
то же время это требование Закона не всегда
позволяет эффективно использовать
аннулирование лицензии как средство для
государственного воздействия на
нарушителей. Представляется, что
предоставление контролирующим органам в
охранно-детективной сфере возможности
использования такого эффективного
правового средства, как временное
изменение правоспособности субъекта,
позволило бы укрепить правопорядок в этой
сфере предпринимательства.
Другой
проблемой лицензирования частной
детективной и охранной деятельности
является аннулирование лицензий на частную
детективную деятельность в случае
"неисполнения налоговых и иных финансовых
обязательств". В проекте нового закона эта
норма сохранена.
В соответствии со ст. 7
Федерального закона "О введении в действие
части первой Налогового кодекса Российской
Федерации" установлены правила действия
норм федеральных законов, относящихся к
предмету регулирования налоговым
законодательством. Закон РФ "О частной
детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации" содержит положения,
относящиеся в соответствии со ст. 2 части
первой Налогового кодекса к предмету
регулирования законодательства о налогах и
сборах (включая привлечение к
ответственности за совершение налогового
правонарушения). Поэтому Закон РФ "О частной
детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации" действует в части, не
противоречащей Налоговому кодексу, и
подлежит приведению в соответствие с
ним.
Согласно п. 1 ст. 108 НК РФ "никто не
может быть привлечен к ответственности за
совершение налогового правонарушения
иначе, как по основаниям и в порядке,
которые предусмотрены настоящим Кодексом"
<*>.
--------------------------------
<*>
Налоговый кодекс Российской Федерации от 31
июля 1998 г. Часть первая. N 146-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации от 3
августа 1998 г. N 31. Ст. 3824.
С момента
вступления 1 января 1999 г. в силу Налогового
кодекса норма Закона РФ "О частной
детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации", устанавливающая
аннулирование лицензий за неисполнение
налоговых и иных финансовых обязательств,
не подлежит применению. Включение такого
основания аннулирования лицензии в
законопроект о частной детективной и
охранной деятельности также является
ошибочным.
По действующему Закону РФ "О
частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации"
лицензиат в случае аннулирования лицензии
на частную сыскную деятельность имеет
право как на судебную защиту, так и на
обжалование в административном порядке в
вышестоящий орган внутренних дел. Однако
законодателем установлено неблагоприятное
последствие для лиц, которые воспользуются
своим конституционным правом на судебную
защиту. В том случае, если судом будет
установлена законность аннулирования
лицензии, то повторное обращение за ее
получением возможно по истечении трех лет
со дня судебного решения (ст. 10 Закона РФ).
Таким образом, законодательно установлены
разные права на доступ к занятию частной
детективной деятельностью для соискателей,
предыдущая лицензия которых была
аннулирована. При этом законодатель не
только нарушил сразу несколько
конституционных прав, но и подверг сомнению
законность аннулирования лицензий у лиц,
которые не воспользовались правом на
защиту вообще или предпочли
административный порядок.
Некоторые
авторы рассматривают трехлетний срок, по
истечении которого возможно повторное
обращение за получением лицензии, как
"гарантию против возврата к противоправной
деятельности" <*>.
--------------------------------
<*> М.Н. Маршунов.
Комментарий к законам "Об оружии", "О частной
детективной и охранной деятельности". СПб.:
Издательский Торговый Дом "Герда", 1999. С.
126.
Однако более обоснованным
представляется вывод А.Ю. Якимова о
несовершенстве механизма правового
регулирования аннулирования лицензий в
этой сфере. Лицо, законность лишения
лицензии которого подтверждена судом,
лишается права на занятие частной
детективной и охранной деятельностью на
срок, который "не дифференцируется в
зависимости от тяжести совершенного
деяния" <*>.
--------------------------------
<*> А.Ю. Якимов. Статус субъекта
административной юрисдикции и проблемы его
реализации. Монография. М.: Проспект, 1999. С.
48.
Можно привести много доводов в
доказательство несправедливости такого
подхода законодателя. Так, лицо, не
совершившее преступления, лишено прав на
занятие частной детективной деятельностью
на три года. В то же время, для сравнения,
соискатель, имеющий судимость за
совершение неумышленного преступления, не
ограничен какими-либо сроками в праве на
получение лицензии (ст. 6 Закона РФ "О
частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации").
Лицензирование как форма государственного
регулирования является гибким эффективным
правовым инструментом. Однако проведенный
анализ показал, что возможности этого
правового средства не используются в сфере
охранно-детективного предпринимательства
в полной мере. Учет законодателем
предложенных изменений в новом Законе о
частной детективной и охранной
деятельности превратит лицензирование в
действенный механизм, адекватный задачам
государственного регулирования.
ССЫЛКИ
НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята
всенародным голосованием 12.12.1993)
ЗАКОН РФ
от 18.04.1991 N 1026-1
"О МИЛИЦИИ"
ЗАКОН РФ от
11.03.1992 N 2487-1
"О ЧАСТНОЙ ДЕТЕКТИВНОЙ И
ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН РФ от 10.06.1993 N 5151-1
"О
СЕРТИФИКАЦИИ ПРОДУКЦИИ И
УСЛУГ"
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N
51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
21.10.1994)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)"
от 26.01.1996 N
14-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 22.12.1995)
"НАЛОГОВЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ
ПЕРВАЯ)"
от 31.07.1998 N 146-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 16.07.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 31.07.1998 N
147-ФЗ
"О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЧАСТИ
ПЕРВОЙ НАЛОГОВОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
16.07.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.09.1998 N
158-ФЗ
"О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
(принят ГД ФС РФ
16.09.1998)
ПРИКАЗ МВД РФ от 22.08.1992 N 292
"ОБ
ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНЕНИЯ ОРГАНАМИ
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ЗАКОНА
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ "О ЧАСТНОЙ ДЕТЕКТИВНОЙ И
ОХРАННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(вместе с "ИНСТРУКЦИЕЙ О
ПОРЯДКЕ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КОНТРОЛЯ ЗА
ЧАСТНОЙ ДЕТЕКТИВНОЙ И ОХРАННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ")
"ОБЩЕРОССИЙСКИЙ
КЛАССИФИКАТОР ВИДОВ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ,
ПРОДУКЦИИ И УСЛУГ" ОК
004-93
(утв. Постановлением Госстандарта
РФ от 06.08.1993 N 17)
(Части I - II, часть III
разделы A - C, раздел D (коды 1510000 -
2420000))
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Госстандарта РФ от
14.07.2000 N 46
"О СОЗДАНИИ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ
РЕГИСТРАЦИИ СИСТЕМЫ ДОБРОВОЛЬНОЙ
СЕРТИФИКАЦИИ ЭКСПЕРТОВ СИСТЕМЫ
СЕРТИФИКАЦИИ ГОСТ Р"
ИНФОРМАЦИОННОЕ
ПИСЬМО ВАС РФ от 28.10.1998 N С3-7/УЗ-819
"О
ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНЕ "О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ
ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
ОПРЕДЕЛЕНИЕ Верховного
Суда РФ от 31.08.1999 N КАС 99-223
<О ПРИЗНАНИИ
НЕЗАКОННЫМ ПИСЬМА МИНФИНА РФ ОТ 23.10.1992 N
99>
Адвокат, N 8, 2001
