Местное самоуправление: закон и практика
16 Федерального закона правило о том, что
избранный населением глава муниципального
образования может быть наделен правом
входить в состав представительного органа
местного самоуправления и
председательствовать на его заседаниях.
Уже после первых выборов органов местного
самоуправления на основе новых законов в 1995
- 1998 гг. почти две трети (64,6 процента) глав
муниципалитетов вошли в состав
представительных органов и стали
председательствовать на их заседаниях. Ту
же ситуацию можно наблюдать и сейчас. Если в
одних случаях уставы муниципальных
образований ограничивают полномочия главы
муниципального образования,
возглавляющего представительный орган, то
в других (а таких большинство) наделяют его
весьма широкими полномочиями. Например, по
уставу Ногинского района Московской
области глава районного муниципального
образования, входящий в состав местного
Собрания представителей, организует его
работу, вправе созывать и вести заседания
Собрания, вносить вопросы в повестку дня,
вносить протесты на решения Собрания,
выступать с докладами и содокладами, причем
во внеочередном порядке, давать заключения
по проектам решений, отклонять принятые
решения по правилу "вето". Фактически вся
полнота власти сосредоточивается в руках
одного лица, а представительный орган
становится при нем совещательной
структурой, что недопустимо с точки зрения
демократических принципов.
На уровне
местного самоуправления не действует
принцип разделения властей. И с
теоретической точки зрения
институциональное разделение
представительных органов и органов
муниципальной администрации
необязательно. Однако в современных
российских условиях, когда традиционная
идеология руководителя - "одного хозяина" -
далеко не преодолена, достигнуть
демократического баланса при
осуществлении нормотворческих и
исполнительных функций местного
самоуправления невозможно, если допустить
соединение их в одном органе, который
возглавляется должностным лицом, избранным
непосредственно населением.
4. Главную,
содержательную сторону МС характеризует
осуществление установленных
законодательством их функций и
полномочий.
Безусловно, важно создать
муниципальные образования, сформировать на
демократической основе органы МС. Но если
эти органы плохо выполняют или не выполняют
вовсе своих полномочий, важнейшая цель
которых состоит в том, чтобы удовлетворять
основные жизненные потребности и интересы
населения городов, поселков, сел, деревень,
их деятельность приобретает номинальный
характер, самоуправление по сути
становится фиктивным.
В соответствии с
Конституцией Российской Федерации МС
должно обеспечивать самостоятельное
решение населением вопросов местного
значения. Согласно ст. 6 Федерального закона
"Об общих принципах..." к вопросам местного
значения относится комплексное социально -
экономическое развитие муниципального
образования; содержание и использование
муниципальных жилищного фонда и нежилых
помещений; организация, содержание и
развитие муниципальных учреждений
дошкольного, основного общего и
профессионального образования;
организация, содержание и развитие
муниципальных учреждений здравоохранения,
обеспечение санитарного благополучия
населения; организация, содержание и
развитие муниципальных энерго-, газо-,
тепло- и водоснабжения и канализации;
организация снабжения населения и
муниципальных учреждений топливом и т.д.
Эти и другие вопросы местного значения
решаются относительно успешно только в
столицах и административных центрах
субъектов РФ и ряде других крупных и
средних городов, где действуют
промышленные, торговые и другие
предприятия, сохранившиеся после развала
неудачно реформируемой российской
экономики. Таких городов несколько сотен, в
остальных же муниципальных образованиях,
прежде всего в сельских, вопросы местного
значения, обозначенные в Законе, решаются
плохо. И происходит это потому, что у
органов МС нет достаточной базы
налогообложения, других источников
бюджетных доходов.
На этот случай в
законодательстве предусмотрены меры,
гарантирующие доходы местных бюджетов:
федеральные и региональные органы
государственной власти закрепляют за
местными бюджетами доходные источники для
покрытия минимально необходимых расходов.
В Федеральном законе "Об общих принципах..."
прямо записано, что органы местного
самоуправления обеспечивают
удовлетворение основных жизненных
потребностей населения в сферах,
отнесенных к ведению муниципальных
образований, на уровне не ниже минимальных
государственных социальных стандартов,
выполнение которых гарантируется
государством путем закрепления в доходы
местных бюджетов отчислений от федеральных
налогов и налогов субъектов Российской
Федерации.
На самом деле обязательные
по закону нормативы минимальной бюджетной
обеспеченности во многих регионах либо
отсутствуют, либо устанавливаются "исходя
из финансовых возможностей", то есть без
учета функций и полномочий местного
самоуправления. Государственных
социальных стандартов нет. Подавляющее
большинство бюджетов малых городов,
поселков, сел пополняется за счет дотаций
из бюджетов субъектов Федерации, причем
дотации эти выделяются из остатков средств,
направленных в приоритетном порядке на
финансирование расходов субъектов
Федерации. Подчас большую долю средств
получают не те муниципалитеты, которые в
них максимально нуждаются, а те, что сумеют
лучше доказать остроту своих потребностей
и находятся в ладу с региональными
властями.
Кроме вопросов местного
значения МС решает и другие вопросы -
согласно Конституции РФ органы МС могут
наделяться законом отдельными
государственными полномочиями. При этом им
должны передаваться соответствующие
материальные и финансовые средства. В
соответствии с Федеральным законом "Об
общих принципах..." финансовые средства,
необходимые для осуществления указанных
полномочий, должны ежегодно
предусматриваться в федеральном бюджете и
бюджетах субъектов РФ. Однако в связи с
отсутствием законов, определяющих порядок
наделения органов МС государственными
полномочиями, в том числе порядок расчета и
выделения необходимых для этого средств, в
федеральном бюджете, в большинстве
бюджетов субъектов РФ за все годы,
прошедшие с момента принятия Закона,
соответствующая строка отсутствовала.
Часть средств на выполнение
государственных полномочий органами МС
передается в виде трансфертов из бюджетов
субъектов Федерации. Но региональные
власти нередко направляют эти средства в
местные бюджеты как целевые, изымая их из
доходов, предназначенных для решения
вопросов местного значения. В результате
ресурсы для осуществления полномочий
местного самоуправления, связанных с
удовлетворением основных жизненных
потребностей населения, опять же
существенно урезаются.
Насколько
серьезна ситуация с выполнением органами
местного самоуправления их функций,
показали события зимы 2000 - 2001 гг., когда в
значительной степени из-за финансовой
несостоятельности органов местного
самоуправления не были обеспечены теплом
города и поселки в Приморском и
Красноярском краях, Новосибирской,
Архангельской и Калининградской областях,
Республике Бурятии. Долги муниципалитетов
в жилищно - коммунальной сфере составили в
2000 г. свыше 300 миллиардов рублей, но,
несмотря на все заимствования, органы МС не
смогли закупить нужное количество топлива
на зимний сезон. В катастрофическом
состоянии находятся водопроводные и
тепловые сети, оборудование насосных
станций и котельных в сотнях малых городов
и поселков требует замены, необходим
капитальный ремонт значительной доли
муниципального жилья.
Все это ставит
под сомнение реальность выполнения если не
всех, то по крайней мере существенной части
установленных законом полномочий органов
местного самоуправления на обширной
территории России. А это в свою очередь
приводит к выводу о бесполезности местного
самоуправления и необходимости передачи
его полномочий органам государственной
власти. В последнее время в соответствии с
законодательством ряда субъектов РФ
расширилась практика отказа от реализации
права на самоуправление на основе
самостоятельного и добровольного решения
через референдум большинством голосов
населения данного муниципального
образования (обычно сельского или
поселкового). Однако Конституционный Суд РФ
в своем Постановлении от 30 ноября 2000 года по
делу о проверке конституционности Устава
Курской области блокировал эту практику,
определив ее как противоречащую
установленному Конституцией РФ и
федеральным законом принципу
повсеместности МС. Он указал, что в
территориальных единицах, непосредственно
не входящих в состав субъектов РФ (городах,
селах, поселках), должно осуществляться МС,
а органы государственной власти обязаны
создавать для этого необходимые правовые,
организационные, материально - финансовые и
другие условия.
Безупречное с формально
- юридической точки зрения решение
Конституционного Суда РФ, по нашему мнению,
в полной мере на всей территории России
может быть выполнено далеко не сразу. Для
этого нужно изменение условий
макроэкономического характера -
преодоление системного кризиса экономики,
тяжелого состояния ее бюджетно - финансовой
сферы. Вместе с тем, поскольку подъем
экономики, с одной стороны, и утверждение
местного самоуправления - с другой,
взаимообусловлены, нужны неотложные меры,
направленные на оживление и поддержание
местного самоуправления в рабочем режиме -
в первую очередь в малых городах, поселках,
селах, сельских округах.
Главная
проблема, которую придется здесь решать, -
это несоответствие полномочий органов
местного самоуправления и их ресурсного
обеспечения. Своими силами органы местного
самоуправления с ней не справятся.
Рассчитывать на либеральные реформы,
скажем, в коммунальном хозяйстве районных
центров, бессмысленно. Необходима
финансовая помощь со стороны региональных
и федеральных властей. Перекладывать в
нынешних условиях все затраты на плечи
самих жителей городов и сел не только
безнравственно, но и неконституционно, если
всерьез принимать установление ст. 7
Конституции РФ о социальном характере
Российского государства. Поскольку
федеральный бюджет невелик, необходимы
изменения в приоритетах бюджетного
планирования в пользу МС, увеличение
расходов на провозглашенные федеральные
программы развития малых городов и
обеспечения конституционных полномочий МС.
Не обойтись без уменьшения доли участия
муниципальных органов в различных
федеральных социальных программах
(развития образования, здравоохранения,
помощи малоимущим и др.). В этой связи
следует считать оправданным принятие с 2001
г. федеральным центром на себя обязательств
по ряду ключевых и наиболее затратных
законов социального характера.
Важнейшее условие, при котором органы
местного самоуправления могут оптимально
использовать свои собственные, хотя и
невеликие, ресурсы, - стабильность доходных
источников местных бюджетов,
отработанность механизмов их поступления.
Это позволит местным властям действовать с
учетом перспективы, планировать свои
усилия на несколько лет вперед,
сосредоточивая ресурсы на нужных
направлениях.
Крайне необходимо
урегулирование межбюджетных отношений
федеральных, региональных и местных
властей. Целесообразно, чтобы федеральная
финансовая помощь оказывалась в ряде
случаев местному самоуправлению напрямую
без посредства субъектов Федерации. Задача
состоит также в том, чтобы отчисления от
федеральных и региональных налогов в
местные бюджеты осуществлялись, как того
требует закон, на долговременной основе.
Межбюджетные отношения региональных и
местных властей следует считать по единой
объективно обоснованной методике
выравнивания доходной обеспеченности.
Давно назрела потребность в разработке и
внедрении минимальных государственных
социальных стандартов.
Одновременно
необходимо уточнить предметы ведения и
полномочия органов местного
самоуправления, главным образом за счет их
соотношения с точки зрения реальной
осуществимости. Целесообразно разделить
эти полномочия на обязательные, то есть
такие, которые при всех условиях должны
быть исполнены (минимальный перечень), и
факультативные - осуществляемые при
наличии дополнительных возможностей. В
Федеральном законе "Об общих принципах..."
стоит определить не только единые для всех
органов МС, как это сделано сейчас, но и
особенные для органов МС разных типов и
уровней полномочия. И не все, а только
важнейшие, основные. Другие же оставить для
федеральных отраслевых законов и законов
субъектов Федерации. Если субъекты
Федерации по-прежнему будут переписывать в
своих законах федеральные нормы, возможно
пойти на принятие временных федеральных
актов прямого действия по вопросам
компетенции субъектов Федерации. Эти акты
будут действовать до тех пор, пока субъекты
Федерации не примут свои правовые акты.
5. Определяя способы осуществления местного
самоуправления, Конституция РФ ставит на
первое место реализацию самоуправления
гражданами путем референдума, выборов,
других форм прямого волеизъявления. Это не
значит, что применение названных форм
должно превалировать в решении вопросов
местного значения. На практике большинство
таких дел решается и должно решаться
выборными и другими органами МС. Лишь в
небольших поселениях граждане, в
соответствии с законом, могут
непосредственно осуществлять полномочия
МС.
Однако из приведенной
конституционной формулы следует, что воля
членов местных сообществ должна быть
первичной в делах МС. Граждане определяют
исходные позиции для органов МС.
Федеральный закон "Об общих принципах..."
закрепил целую систему форм прямого
волеизъявления граждан в делах МС, включая
референдум, выборы, собрания (сходы)
граждан, народную правотворческую
инициативу, обращения граждан в органы
местного самоуправления, территориальное
общественное самоуправление. Он установил
подотчетность населению (в соответствии с
уставами муниципальных образований)
выборных должностных лиц, предусмотрел
возможность отзыва населением депутатов,
членов выборных органов и должностных
лиц.
Реализация этих правовых норм
призвана обеспечивать воплощение в жизнь
конституционной модели наиболее
приближенной к населению формы публичной
власти. На деле члены местных сообществ,
кроме выборов, редко используют другие
способы прямой демократии. Значительная
часть населения не осознает в МС
осуществления своего права, своих свобод,
не находит в нем инструментов,
обеспечивающих воплощение в жизнь его
повседневных интересов. С одной стороны,
здесь сказываются традиции многолетнего
отстранения населения от реального участия
во власти, а с другой - беспомощность
органов местного самоуправления, особенно
в малых городах, поселках, селах и сельских
округах, в обеспечении насущных жизненных
потребностей населения. Сказывается и
закрытость деятельности многих органов
местного самоуправления, недостаточная
гласность их работы.
Рассчитывать на
успешное преодоление сложившегося
отчуждения населения от местной власти
трудно без повышения эффективности усилий
ее органов в решении повседневных проблем
большинства граждан. Вместе с тем
результативность решения этих проблем
