О государственно - правовой ответственности высших должностных лиц субъектов российской федерации
ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
М.Н. КАРАСЕВ
Карасев Михаил
Николаевич - главный специалист Управления
по связям с органами законодательной и
исполнительной власти правительства
Москвы, выпускник Академического правового
университета при ИГП РАН.
Довольно часто
в отношениях между федеральными органами
власти и органами власти субъектов
Федерации, наряду с вопросами, относящимися
к разграничению предметов ведения,
возникает проблема так называемого
опережающего правового регулирования.
Органы власти на местах подчас принимают
нормативные акты по тем вопросам, по
которым еще предполагается принятие
федеральных нормативных актов.
Конституция РФ не указывает прямо на право
субъектов Федерации осуществлять
опережающее правовое регулирование, но в то
же время и не запрещает им осуществлять
подобные действия. Между тем в Федеральном
законе от 24 июня 1999 года "О принципах и
порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" в ч. 2 ст. 12
закрепляется право субъектов РФ
осуществлять собственное правовое
регулирование по вопросам, отнесенным к
предметам совместного ведения, до принятия
по этим вопросам федеральных законов. После
принятия соответствующего федерального
закона нормативные правовые акты субъектов
РФ должны быть приведены в соответствие с
ним <*>.
--------------------------------
<*>
См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.
Одновременно
конституции многих республик в составе РФ
содержат положения, в соответствии с
которыми они провозглашаются как
суверенные и независимые государства, что
противоречит конституционным принципам
территориальной целостности и
государственного суверенитета Российской
Федерации. Подобные положения, а также
сложившиеся на практике формы управления
позволяют руководителям различных
субъектов Российской Федерации
систематически превышать свои полномочия,
нарушать права и свободы граждан,
закрепленные и гарантируемые не только
Конституцией Российской Федерации, но и
международными актами.
Несмотря на
принимаемые меры, весьма большое
количество нормативно - правовых актов
субъектов Федерации не соответствуют
Конституции Российской Федерации. По
некоторым оценкам, количество таких актов
доходит до 30 процентов от общего числа
принимаемых. Положения нормативных
правовых актов субъектов РФ нередко
становятся предметом рассмотрения
Конституционного Суда РФ.
Каков же
отсюда следует вывод? Необходимо прежде
всего на конституционном уровне вводить
новые принципы отношений между
федеральными органами власти и органами
власти субъектов Федерации. В этом
отношении весьма интересен опыт ФРГ.
Основной закон страны предусматривает
возможность со стороны Федерального
правительства воздействовать на земли в
части соблюдения ими федерального
законодательства. Если земля не выполняет
возложенных на нее Основным законом или
другим федеральным законом федеральных
обязанностей, Правительство может принять
необходимые меры к их выполнению.
В
отличие от существующего в Конституции РФ
понятия совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ Основной закон ФРГ
предусматривает так называемую
конкурирующую законодательную
компетенцию, в соответствии с которой земли
обладают полномочием на законодательство
лишь тогда и постольку, когда и поскольку
Федерация не пользуется своими
законодательными правами. Кроме того, ст. 31
Основного закона прямо указывает на то, что
федеральное право имеет перевес над правом
земель <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Конституции зарубежных государств / Под
ред. В.В. Маклакова. М., 1997. С. 190.
Подобный
опыт может быть полезным и для российской
системы управления, учитывая, что многие
отношения, нуждающиеся в правовом
урегулировании, до сих пор не
регламентированы.
Несмотря на принятые
Федеральные законы "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" от 24 июня 1999 года N
119-ФЗ, "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" от 6
октября 1999 года N 184-ФЗ, нерешенным остался
целый ряд вопросов. Это прежде всего
касается дальнейшего совершенствования
механизма разграничения компетенции между
федеральными органами государственной
власти и органами власти субъектов
Федерации, определения порядка и условий
наступления ответственности за
неисполнение или ненадлежащее исполнение
должностными лицами Конституции РФ, а также
федерального законодательства.
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" в ст. 19 устанавливает
основания для досрочного прекращения
полномочий высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации). В качестве одного из
оснований предусмотрена отставка,
связанная с выражением ему недоверия
законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта РФ.
Причиной отставки является издание этим
должностным лицом актов, противоречащих
Конституции РФ, федеральным законам,
конституции (уставу) и законам субъекта РФ,
если такие противоречия установлены
соответствующим судом, а высшее
должностное лицо субъекта РФ (руководитель
высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ) не
устранит указанные противоречия в течение
месяца со дня вступления в силу судебного
решения.
Как видно из положений Закона,
контроль за соблюдением руководителем
высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ
Конституции РФ, а также федерального
законодательства целиком и полностью
возложен на законодательный орган
государственной власти субъекта РФ. Однако
вопрос, связанный с осуществлением
подобного контроля со стороны федеральных
органов государственной власти, остается
неурегулированным. Правда, ст. 28 данного
Закона упоминает о том, что должностные
лица органов исполнительной власти
субъекта РФ несут ответственность,
предусмотренную федеральными законами и
законами субъекта РФ, но в российском
законодательстве отсутствуют основания и
порядок привлечения к ответственности этой
категории должностных лиц.
Поэтому
представляется актуальным решение вопроса
о введении в российскую правовую систему,
помимо уже существующих видов правовой
ответственности, института
ответственности высших должностных лиц
субъектов РФ перед государством.
Акцентирование внимания на эту категорию
должностных лиц обусловлено тем, что
зачастую именно нормативно - правовые акты,
издаваемые руководителями субъектов
Федерации, в наибольшей степени нарушают
права и свободы граждан, не соответствуют
нормативно - правовым актам федеральных
органов государственной власти.
Одновременно вопрос об основаниях и
причинах ответственности этих должностных
лиц на федеральном уровне остается
нерешенным, их статус предполагает наличие
неприкосновенности на протяжении всего
срока полномочий. Это, в конечном итоге,
позволяет отдельным руководителям
субъектов Российской Федерации
злоупотреблять своими должностными
полномочиями, не исполнять или исполнять
несоответствующим образом положения
Конституции Российской Федерации, а также
федеральные нормативно - правовые акты.
В то же время уставы и конституции
субъектов Федерации, а также уставы органов
местного самоуправления, как правило,
предусматривают основания наступления
ответственности руководителей
соответствующих органов исполнительной
власти. Так, ст. 53 Устава города Москвы
определяет условия досрочного прекращения
полномочий Мэра и Вице - мэра. Пункт г)
данной статьи в качестве одного из
оснований отрешения их от должности
называет решение, принятое на городском
референдуме, который проводится по
постановлению Думы. Причем отрешение от
должности может быть осуществлено только в
случаях нарушений Мэром Конституции РФ,
Устава г. Москвы, федеральных законов,
законов г. Москвы, установленных в судебном
порядке. Если же вопрос об отрешении Мэра от
должности не получит на референдуме
необходимого количества голосов,
полномочия депутатов Думы прекращаются
досрочно. Подобное положение вряд ли
побудит депутатов ставить этот вопрос, тем
не менее механизм отрешения Мэра от
должности все-таки предусмотрен.
Похожие положения закреплены также в
конституциях и уставах многих субъектов
Российской Федерации.
Таким образом, на
уровне законодательства субъектов
Федерации данная проблема, как правило,
пусть и не в полной мере, разрешена, хотя в
практике российского федерализма
отрешения от должности руководителя
исполнительной власти по подобным
основаниям пока не было.
Характерно, что
в отношении правового регулирования
деятельности органов местного
самоуправления есть нормы федерального
закона о необходимости установления
оснований и видов ответственности органов
и должностных лиц этого уровня власти. Так,
п. 8 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995
года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ"
устанавливает, что основания и виды
ответственности, порядок отзыва, выражения
недоверия населением выборным органам
местного самоуправления и должностным
лицам местного самоуправления должны
содержаться в уставе муниципального
образования. Важным представляется также
установление в ст. 49 Закона ответственности
органов местного самоуправления и их
должностных лиц перед государством.
Ответственность наступает в случае
нарушения этими органами или должностными
лицами Конституции РФ, конституции, устава
субъекта РФ, федеральных законов, законов
субъекта РФ и устава муниципального
образования.
Кроме того, в Законе
сформулирована процедура прекращения
полномочий органа местного самоуправления,
которая осуществляется в случае
установленных судом нарушений органами
местного самоуправления и выборными
должностными лицами местного
самоуправления Конституции РФ,
конституции, устава субъекта РФ,
федеральных законов и других нормативно -
правовых актов. С этой целью орган
государственной власти субъекта РФ
обращается в соответствующий суд субъекта
Федерации.
В случае заключения суда о
признании несоответствия деятельности
органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления
указанным нормативно - правовым актам
представительный орган государственной
власти субъекта РФ может рассмотреть
вопрос о прекращении их полномочий, а также
о назначении новых выборов в соответствии с
законом субъекта Федерации.
Таким
образом, на уровне многих субъектов
Федерации и в отношении органов местного
самоуправления вопрос об ответственности и
основаниях отрешения от должности
должностных лиц соответствующего уровня
формально решен. Но до сих пор он остается
неурегулированным на федеральном
уровне.
В этой связи следовало бы внести
в Конституцию РФ поправки. В частности,
Президенту РФ предоставить право на
временное приостановление полномочий, а
также на отстранение от должности высших
должностных лиц субъектов Российской
Федерации. Конечно, следует сразу
оговориться, что поводами для прекращения
полномочий либо отстранения от должности
могут быть исключительно правовые, а не
политические основания, исчерпывающий
перечень которых должен содержаться и
четко излагаться в Конституции РФ. Более
того, необходимо введение в Конституцию РФ
таких понятий, как государственное
правонарушение, государственно - правовая
ответственность высших должностных лиц
субъектов Российской Федерации.
Исходя
из вышесказанного, под государственным
правонарушением следует понимать
нарушение (неисполнение) высшим
должностным лицом субъекта РФ
(руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта
Федерации) Конституции РФ, вступивших в
силу федеральных законов, указов и
распоряжений Президента РФ, постановлений
Правительства РФ, приказов и инструкций
федеральных министерств и ведомств, а также
решений, вынесенных Конституционным Судом
РФ, воспрепятствование этими должностными
лицами исполнению указанных норм
населением, всеми должностными лицами,
предприятиями и организациями
соответствующего субъекта Российской
Федерации.
Подобные нарушения могут
выражаться в следующих действиях:
1.
Принятие высшими должностными лицами
субъектов Российской Федерации нормативно
- правовых актов, нарушающих права и свободы
граждан.
2. Принятие нормативно -
правовых актов, не соответствующих
Конституции РФ, федеральным законам, указам
и распоряжениям Президента РФ,
постановлениям Правительства РФ, приказам
и инструкциям федеральных министерств и
ведомств, постановлениям Конституционного
Суда РФ.
3. Невыполнение или
несвоевременное выполнение предписаний,
содержащихся в упомянутых нормативно -
правовых актах.
4. Создание препятствий
для исполнения законных предписаний,
содержащихся в федеральных нормативно -
правовых актах, должностными лицами,
органами власти, предприятиями и
организациями, а также населением субъекта
Федерации.
Перечень этих действий
должен быть исчерпывающим.
После
временного приостановления полномочий
либо временного отстранения президента
республики, мэра, губернатора или главы
администрации субъекта РФ от должности,
которое должно осуществляться на основании
мотивированного указа Президента РФ,
последний, в лице своего представителя, в
определенный Конституцией РФ срок вправе
выступить перед Государственной Думой с
представлением об отстранении
руководителя определенного субъекта
Федерации от должности.
Депутаты
Государственной Думы в установленный
Конституцией РФ срок могут образовать
комиссию по расследованию деятельности
данного должностного лица (в комиссию могут
быть включены также и представители Совета
Федерации), а затем направить документы в
Верховный Суд РФ. Только после исследования
всех фактов, при наличии заключения
Верховного Суда и оснований для
отстранения данного руководителя от
должности можно ходатайствовать перед
Советом Федерации о лишении
соответствующего члена Совета Федерации
неприкосновенности.
Такое право может
быть предоставлено Президенту РФ исходя из
того, что на эту должность он избирается на
всенародном голосовании. Высшие
должностные лица субъектов Федерации
(руководители высших исполнительных
органов власти субъекта РФ) также
избираются на должность путем голосования
населением соответствующего субъекта РФ.
Конституция РФ предусматривает процедуру
отрешения от должности Президента РФ, в то
же время руководители субъектов Федерации
практически не несут никакой
ответственности за неподчинение
федеральному законодательству, а также за
его нарушение. По крайней мере, сейчас
процедура привлечения к ответственности
данной категории должностных
