О государственно - правовой ответственности высших должностных лиц субъектов российской федерации
лиц практически не может быть применена к
ним. Это вытекает из полномочий органов
государственной власти федерального
уровня и наличия у этих должностных лиц
неприкосновенности, как членов Совета
Федерации, на протяжении всего срока
осуществления ими своих полномочий.
Существующее положение таково, что власть
данной категории должностных лиц на
территории соответствующих субъектов
практически не ограничена, несмотря на то,
что ст. 77 п. 2 Конституции Российской
Федерации устанавливает, что в пределах
ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам
совместного ведения РФ и субъектов РФ
федеральные органы исполнительной власти и
органы власти субъектов РФ образуют единую
систему исполнительной власти в Российской
Федерации. Учитывая, что "система
исполнительной власти" должна представлять
собой вертикальные отношения - отношения
власти - подчинения, реального правового
механизма воздействия на органы
исполнительной власти со стороны
федеральных органов власти в этой сфере
нет. Поэтому трудно говорить о
существовании de facto единой системы
исполнительной власти в России.
Не
секрет, что зачастую нормативно - правовые
акты, издаваемые федеральными органами
исполнительной власти, попросту не
исполняются или исполняются не в полной
мере на уровне субъектов Федерации. То же
самое можно сказать и о решениях,
принимаемых Конституционным Судом РФ,
которые являются обязательными на всей
территории Российской Федерации для всех
представительных, исполнительных и
судебных органов государственной власти,
органов местного самоуправления,
предприятий, учреждений, организаций,
должностных лиц, граждан и их объединений
(ст. 6 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской
Федерации"). Следовательно, очевидна
необходимость четкой разработки института
государственно - правовой ответственности
высших должностных лиц субъектов РФ путем
создания правового механизма временного
прекращения полномочий либо отстранения их
от должности Президентом Российской
Федерации.
В целях осуществления
контроля за деятельностью руководителей
органов исполнительной власти субъектов
Федерации, решения вопроса о наличии
оснований для временного приостановления
полномочий или отстранения их от должности
следовало бы создать специальный орган,
который будет вносить представление на имя
Президента о временном приостановлении
полномочий либо об отстранении от
должности руководителя органа
исполнительной власти субъекта Федерации в
связи с выявленными нарушениями. Исходя из
своих полномочий, он может быть назван
Федеративным Советом.
Разумеется,
Федеративный Совет не должен создаваться
как орган, дублирующий функции прокуратуры
и суда, и тем более - наделяться какими-либо
властными полномочиями. В этом смысле
вернее говорить о публичном политическом
контроле. Главное направление работы
Федеративного Совета - анализ и правовая
оценка деятельности руководителей органов
исполнительной власти субъектов Федерации
с целью недопущения в дальнейшем нарушений
ими Конституции РФ, федеральных законов,
указов и распоряжений Президента РФ,
постановлений Правительства РФ, приказов и
инструкций федеральных министерств и
ведомств, а также решений, вынесенных
Конституционным Судом РФ. Федеративный
Совет, не подменяя функции судов и
прокуратуры, может также рассматривать
жалобы граждан, чьи права нарушаются
нормативно - правовыми актами
руководителей органов исполнительной
власти субъектов Федерации, и на основании
исследования фактов делать правовой анализ
сложившейся ситуации.
Что касается
механизма правового воздействия на органы
власти субъекта Федерации со стороны
федеральных органов государственной
власти, то, кроме отстранения руководителей
органов исполнительной власти субъекта
Федерации от должности, они могли бы
осуществлять предупредительные меры
правового воздействия на этих должностных
лиц. Например, за неисполнение или
ненадлежащее исполнение Конституции РФ,
федерального закона, указа Президента РФ,
постановления Правительства РФ, приказов и
инструкций федеральных министерств и
ведомств, а также постановлений
Конституционного Суда РФ Федеративному
Совету может быть предоставлено право на
вынесение официального предостережения и
(или) предупреждения в письменной форме на
имя должностного лица, чьи действия не
соответствуют этим нормативно - правовым
актам. В случае, если не будут немедленно
устранены существующие нарушения,
Федеративный Совет может обратиться к
Президенту РФ с представлением о временном
приостановлении полномочий либо об
отстранении от должности руководителя
исполнительной власти субъекта
Федерации.
В целях недопущения
выполнения чьего-либо политического заказа
по устранению с постов нежелательных лиц
данный Совет предполагается создать из
представителей обеих палат Федерального
Собрания, Президента РФ, Конституционного
Суда и Генеральной прокуратуры.
Федеративный Совет на основании жалоб
граждан, организаций и должностных лиц, а
также по собственной инициативе
подготавливает представление на имя
Президента РФ, основанное на анализе и
правовой оценке деятельности должностных
лиц какого-либо субъекта Федерации с
указанием на выявленные нарушения.
Президент РФ в установленный Конституцией
РФ срок решает вопрос о временном
приостановлении полномочий либо об
отстранении от должности главы субъекта
Федерации до вынесения последующего
решения Государственной Думой,
подтвержденного заключением Верховного
Суда РФ о наличии в действиях главы
субъекта Федерации указанных нарушений.
Как известно, Президенту РФ в соответствии
с ч. 2 ст. 85 Конституции и Федеральным
законом "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ" предоставлено право
приостановления своим указом действия
нормативно - правовых актов высшего
должностного лица субъекта Федерации, не
соответствующих Конституции РФ,
федеральным законам и другим нормативно -
правовым актам. Учитывая также, что сегодня
нет правового механизма контроля со
стороны Президента РФ за соответствием
актов данной категории должностных лиц, то,
видимо, осуществлять непосредственный
контроль за соответствием этих актов
Конституции РФ, федеральному
законодательству и другим нормативно -
правовым актам мог бы Федеративный
Совет.
В этой связи следует напомнить,
что Министерство по делам национальностей
разработало проект Федерального закона "О
гарантиях государственной целостности
Российской Федерации", который в настоящее
время находится в Государственной Думе РФ.
Положения этого законопроекта
предусматривают возможность Президента РФ
при отказе высшего должностного лица
(высшего должностного лица исполнительного
органа) субъекта Российской Федерации от
выполнения решения Конституционного Суда
РФ и применении акта субъекта РФ или
отдельного его положения, признанного КС РФ
неконституционным, вносить предложение в
законодательный (представительный) орган
государственной власти соответствующего
субъекта РФ об освобождении высшего
должностного лица (высшего должностного
лица исполнительного органа) субъекта РФ и
назначении выборов в порядке,
установленном конституцией (уставом) и
законом о выборах субъекта РФ. А в случае
отсутствия таких полномочий у
соответствующего законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации или
отклонения им этого предложения Президент
РФ после предупреждения может освободить
от должности соответствующее должностное
лицо и определить сроки проведения выборов
в субъекте РФ в соответствии с федеральным
законом и законом субъекта РФ о выборах и
незамедлительно проинформировать об этом
Совет Федерации и Государственную Думу.
В случае же неоднократного нарушения
органами государственной власти субъектов
РФ и их должностными лицами Конституции РФ,
федеральных законов и решений КС РФ, если
предусмотренные данным законопроектом
другие меры не привели к восстановлению
законности, Президент РФ, как гарант
Конституции РФ: 1) освобождает от должности
высшее должностное лицо (высшее
должностное лицо исполнительного органа)
субъекта РФ; 2) вводит федеральное
управление в случаях и порядке,
предусмотренном этим законопроектом; 3)
использует иные полномочия в соответствии
с Конституцией РФ, федеральными
конституционными и федеральными
законами.
Положения данного
законопроекта устанавливают и правовой
механизм воздействия на упомянутых
должностных лиц со стороны Президента
РФ.
Формулирование на уровне
Конституции РФ понятия государственного
правонарушения, введение института
государственно - правовой ответственности
высших должностных лиц субъектов РФ,
создание Федеративного Совета, а также
принятие по этой проблеме федерального
закона позволят создать реальный правовой
механизм контроля за деятельностью
руководителей субъектов Федерации и уйти
от регулирования отношений между органами
власти различных уровней исключительно
экономическими и политическими мерами.
В
последнее время огромное значение
приобрела идея налаживания механизма
государственной власти, которая позволила
бы построить жесткую вертикаль отношений
между федеральными и региональными
органами государственной власти России.
Проекты федеральных законов, внесенных
Президентом в Государственную Думу и Совет
Федерации, как раз и призваны создать некую
модель государственно - властных отношений
в Российской Федерации.
Модель,
изложенная в данной работе, на первый
взгляд, предлагает идти более сложным
путем, внося изменения в Конституцию. С
одной стороны, это действительно так.
Однако следует отметить, что внесение
изменений именно в Конституцию РФ не
позволит кому бы то ни было манипулировать
этими отношениями, при каждом удобном
случае внося поправки в федеральные
законы.
Подобные нововведения в
Конституцию объективно усложнят процесс
внесения изменений и дополнений в этот
правовой институт.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 21.07.1994 N 1-ФКЗ
"О
КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ
12.07.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N
154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
12.08.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 24.06.1999 N
119-ФЗ
"О ПРИНЦИПАХ И ПОРЯДКЕ
РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
04.06.1999)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.1999 N
184-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
22.09.1999)
ЗАКОН г. Москвы от 28.06.1995
"УСТАВ
ГОРОДА МОСКВЫ"
Журнал российского
права, N 7, 2000
