Концепция развития гражданского процессуального законодательства
ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Л.Ф.
ЛЕСНИЦКАЯ
Разработка Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ
<*>
--------------------------------
<*> См.:
Концепции развития российского
законодательства. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.:
Изд. ИЗиСП, 1998. С. 116 - 123.
Л.Ф. Лесницкая -
кандидат юридических наук, заслуженный
юрист РФ.
1. Состояние гражданского
процессуального
законодательства
В
соответствии с Конституцией Российской
Федерации (п. "о" ст. 71) гражданское
процессуальное законодательство отнесено
к ведению федеральных органов. Поэтому
какие-либо проблемы с разграничением
компетенции между Федерацией и ее
субъектами здесь не возникают.
Развитие
рассматриваемой отрасли законодательства
осуществляется и будет происходить в
дальнейшем на базе основного
кодификационного акта - Гражданского
процессуального кодекса Российской
Федерации. В нем должны прежде всего
отражаться изменения и дополнения
процессуального законодательства.
Ныне
действующий ГПК РСФСР, принятый в 1964 г., в 1995
г. подвергся серьезному обновлению.
Федеральный закон от 30 ноября 1995 года "О
внесении изменений и дополнений в
Гражданский процессуальный кодекс РСФСР"
разрешил многие практические вопросы судов
общей юрисдикции в сфере реформирования
гражданского процессуального
законодательства, закрепив ряд новелл,
обусловленных положениями ныне
действующей Конституции Российской
Федерации, иных законов и предусмотрев
дополнительно некоторые новые
процессуальные институты (судебный приказ,
заочное решение).
Поэтому острота
возникающих на практике процессуальных
проблем несколько снизилась. Вместе с тем
такое фрагментарное изменение ГПК не может
заменить и на долгое время отложить
принятие нового Гражданского
процессуального кодекса. В Перечне
федеральных законов в области прав
человека, которые необходимо принять в 1998
г., прямо указан Гражданско - процессуальный
кодекс Российской Федерации <*>. Однако в
плане законопроектных работ Правительства
РФ на 1998 г. этого акта нет.
--------------------------------
<*> Приложение N 1 к
распоряжению Президента Российской
Федерации "О мероприятиях, связанных с
проведением года прав человека в
Российской Федерации" // Российская газета.
1998, 14 апр.
В настоящее время имеется два
проекта ГПК РФ. Один из них был подготовлен
в 1995 г., второй, обновленный, - в 1997 г. Однако
ни один из них официально не был
представлен в Государственную Думу.
Первоначально такая позиция объяснялась
невозможностью принятия нового ГПК РФ в
связи с отсутствием Федерального
конституционного закона "О судебной
системе Российской Федерации", опираясь на
который должны были быть сформулированы
структурные положения гражданского
процессуального судопроизводства. Сейчас
этой преграды нет (Закон "О судебной системе
РФ" вступил в действие 1 января 1997 года), но
по-прежнему предлагаются проекты законов о
внесении отдельных изменений в ГПК, а не
ставится вопрос о необходимости принятия
нового ГПК России.
Вместе с тем
действующее гражданское процессуальное
законодательство не отвечает полностью
современному уровню развития общества,
появлению рыночных отношений в нашей
стране, изменениям, происходящим в других
отраслях законодательства, не осуществляет
в достаточной мере защиту прав и законных
интересов граждан и организаций.
2. Общие
положения, касающиеся дальнейшего
развития
гражданского процессуального
законодательства
Согласно Конституции
Российской Федерации, а также с учетом
основных принципов, касающихся
независимости судебных органов,
разработанных ООН (резолюция Генеральной
Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 г. N 2 40/146), в
основу концепции нового Гражданского
процессуального кодекса Российской
Федерации должны быть положены следующие
положения.
1. Каждый человек имеет право
на судебную защиту своих гражданских прав и
связанных с ними разнообразных охраняемых
законом интересов в судах Российской
Федерации, применяющих процедуру,
рассчитанную на компетентное, быстрое и
доступное разбирательство дела
беспристрастным судьей или судьями.
2.
Гражданский процессуальный кодекс
Российской Федерации должен
соответствовать закрепленной
законодательством единой системе судебных
органов, в том числе установить правила
подсудности гражданских дел мировым
судьям.
3. Разграничение компетенции
судов общей юрисдикции, Конституционного
Суда РФ, арбитражных судов, третейских
судов и иных органов, рассматривающих
гражданские дела по прямому указанию
закона, должно быть максимально четким,
простым и доступным, а также учитывать
новеллы законодательства об арбитражном
суде, нотариате, органах загса и т.п. При
этом необходимо сохранить основной
критерий определения подведомственности
гражданских дел судам общей юрисдикции
Российской Федерации - субъектный состав
спорного отношения (одной из сторон должен
быть обязательно гражданин). В качестве
дополнительного критерия выступает
предмет рассматриваемого спора Российской
Федерации - широко понимаемый
цивилистический характер отношений.
Нужно также учитывать, что ГК РФ (ст. 11)
допускает в случаях, установленных законом,
защиту гражданских прав в административном
порядке с правом последующего обжалования
в суд административного решения. Право
такой жалобы нельзя отождествлять с правом
непосредственной судебной защиты
интересов гражданина. Оно носит вторичный
характер по отношению к возможности
первоначального рассмотрения дела в
административном порядке. Это положение
должно быть учтено в ГПК как исключение из
установленных общих критериев определения
подведомственности.
4. Судебная
процедура по гражданским делам должна быть
рассчитана на создание всесторонних и
всеобъемлющих гарантий защиты прав граждан
и организаций, однако она не может быть при
этом неоправданно трудоемкой для аппарата
суда и самих судей. В ней должно быть
предусмотрено широкое применение
современных технических средств
(компьютер, оргтехника, аудио-,
видеотехника, стенография), при этом
следует в корне изменить ведение судебного
протокола.
5. Следует сохранить все
оправдавшие себя на практике действующие
процессуальные нормы, если они не
противоречат новым условиям общественной
жизни. Вместе с тем необходимо учесть
складывающиеся рыночные отношения,
различия форм собственности, трудности
формирования общих позиций стран, входящих
в СНГ, и отсутствие общего для них
"правового пространства", становление
нового гражданского законодательства
Российской Федерации.
6. Гражданский
процессуальный кодекс должен установить
дифференцированные правила защиты прав:
а) единоличное рассмотрение большинства
гражданских дел;
б) коллегиальное их
рассмотрение в определенных случаях тремя
судьями, например дел по спорам, вытекающим
из авторского права, из договоров перевозки
граждан и их багажа, дел, в которых
участвуют иностранные граждане и
юридические лица. Производство в
вышестоящих судах также должно
осуществляться коллегиально.
7.
Целесообразно сохранить введенный
Федеральным законом от 30 ноября 1995 года
широкий круг процессуальных действий,
совершаемых единолично судьей: утверждение
мирового соглашения, приостановление,
прекращение дела, оставление искового
заявления без рассмотрения, когда
основания для таких действий выявились
после принятия искового заявления в стадии
подготовки дела к судебному
разбирательству, но до начала рассмотрения
дела по существу.
8. В настоящее время в
ГПК существенно изменено содержание
принципов диспозитивности и
состязательности. Законодатель отказался
от жесткого судебного контроля за всеми
распорядительными действиями сторон и
освободил суд от обязанности по сбору
доказательств. Вместе с тем по просьбе
сторон суд должен оказывать им содействие в
собирании доказательств, в известных
пределах осуществлять контроль за
распорядительными действиями сторон.
В
будущем следует выработать необходимый
баланс сочетания активности суда с
активностью сторон, поскольку без разумной
активной роли суда (это основополагающее
положение процесса) вряд ли возможно
существование самого гражданского
судопроизводства.
9. Желательно, чтобы
нормы Гражданского процессуального
кодекса обеспечивали незатяжное развитие
процесса по гражданскому делу, окончание
его в разумные сроки. В частности,
целесообразно сохранить за судом
возможность рассматривать дело по существу
на основании имеющихся доказательств в
отсутствие ответчика, надлежащим образом
извещенного о слушании дела, и при
отсутствии возражений со стороны истца -
институт вынесения заочного решения.
Подобный подход мобилизует стороны к более
активной защите своих прав и содействует
реализации принципа процессуальной
экономии. В новом ГПК должен остаться
ускоренный и упрощенный порядок разрешения
ряда требований, основанных на документах,
путем выдачи судьей судебного приказа
(приказное производство).
10. Для
надлежащей защиты прав граждан
представляется возможным введение
апелляции или ее отдельных элементов (как
это имеет место в настоящее время) в
деятельность вышестоящих судов,
проверяющих правильность судебных решений,
не вступивших в законную силу.
11.
Желательно отказаться от усеченных объемов
проверки судебных постановлений,
вступивших в законную силу, когда надзорная
инстанция вправе отменить решение лишь в
случае нарушения норм материального и
процессуального права, не оценивая
правильность решения с точки зрения его
обоснованности. Такой подход носит
искусственный характер, так как в
большинстве случаев невозможно отделить
проверку законности решения от
правильности установления фактической
стороны дела. Кроме того, такое ограничение
пределов проверки судебных актов надзорной
инстанцией может негативно сказаться на
защите прав и интересов участвующих в деле
лиц.
12. В Гражданском процессуальном
кодексе целесообразно иметь коллизионные
нормы, регулирующие применение гражданских
норм к иностранным гражданам и
организациям, к лицам без гражданства, а
также к иностранным государствам;
урегулировать порядок исполнения судебных
поручений судебными органами других
государств, а также исполнение решений
иностранных судов.
13. В работе над
обновлением проекта ГПК должны быть
использованы законодательный опыт
дореволюционной России, зарубежных стран,
теоретические разработки в области
гражданского процессуального права, данные
социологических исследований и судебной
практики, а также положения разд. 13
Концепции судебной реформы в Российской
Федерации, в частности предложение об
отказе от требования составлять полный
текст решения по некоторым категориям дел и
объявлять его в том же заседании, в котором
слушалось дело по существу.
Опираясь на
эти положения, следует выработать
развернутую систему гражданских
процессуальных норм, позволяющих
полноценно осуществлять функцию защиты
законных интересов и прав граждан,
организаций, исходя при этом из принципа
равенства всех перед законом, права на
справедливое и гласное судебное
разбирательство компетентным и
независимым судом, учрежденным в
соответствии с законом. Кроме того,
необходимо обеспечить судьям по
гражданским делам возможность решать
переданные им дела беспристрастно, на
основе фактов и в соответствии с законом
без вмешательства с чьей-либо стороны в
процесс правосудия; а также предусмотреть
охрану прав государства как субъекта
права.
3. Виды производств в гражданском
процессуальном
законодательстве
В
новом ГПК необходимо сохранить три вида
производств, известных гражданскому
процессуальному законодательству: по
делам, возникающим из административно -
правовых отношений (точнее было бы говорить
о публично - правовых отношениях, так как
разновидности дел, предусмотренные ГПК,
выходят за рамки административных
отношений); особое производство.
Такое
деление судопроизводства отвечает
сущности рассматриваемых дел,
соответствует Конституции Российской
Федерации (ст. 46), новому ГК России (ст. 11),
Закону РФ "Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы
граждан" от 27 апреля 1993 года (с изменениями,
внесенными Федеральным законом от 14
декабря 1995 года).
Рассмотрение судом
жалоб на действия (бездействие) органов и
должностных лиц имеет свою существенную
специфику, обусловленную тем, что по такого
рода делам предметом судебного
рассмотрения являются вопросы публичного,
а не частного права, что имеет место в
исковом производстве. А для публичного
права характерно неравенство субъектов в
материально - правовых отношениях, при этом
между неравными субъектами речь идет не о
споре, а именно о жалобе с требованием
проверить законность действий
(бездействия) или актов. Поэтому характер
судопроизводства по жалобе не просто имеет
некоторые особенности, он по существу
отличен от искового.
Не случайно в
законодательных актах наряду с общей
формулой о судебной защите выделен
самостоятельно судебный контроль за
решениями, действиями (бездействием)
органов и должностных лиц. Лишь в Законе
РСФСР "О собственности в РСФСР", ныне
отмененном, применительно к
рассматриваемым делам употреблялся термин
"иск". Однако во всех последующих
законодательных актах говорится о жалобе,
об обжаловании действий и актов, а не об
иске (например, в Федеральных законах от 21
июля 1997 года "Об исполнительном
производстве", "О судебных приставах").
Дело тут не в количестве отличий от
искового производства (много их или мало), а
в самой сущности судебной деятельности.
Применительно к рассмотрению жалоб в связи
с публично - правовыми отношениями,
публичным правом, из которых они
проистекают, в принципе не может иметь
место мировое соглашение, когда стороны
идут на взаимные уступки, поскольку нет
равенства субъектов материального
правоотношения и принцип диспозитивности,
характерный для гражданских дел, здесь не
может быть полностью реализован.
По той
же причине по данным делам невозможны
признание иска, подача встречного искового
заявления, участие в процессе третьих лиц. В
этих делах гражданин Российской Федерации -
"слабая" сторона и требует повышенной
защиты со стороны государства, что должно
найти отражение в процессуальных нормах,
закрепляющих специфику рассмотрения
данной категории дел.
Сказанное не
означает, что никакие нормы искового
производства по данной категории дел не
могут применяться. Многие нормы
реализуются и здесь. Но главное состоит в
том, что нельзя использовать правила
распорядительного характера, что
составляет суть искового производства.
Ведь не случайно в проекте ГПК РФ 1997 г. (в
отличие от проекта 1995 г.) отказались от
простого отнесения данных дел к исковому
производству. Соответствующий раздел в
проекте ГПК РФ назван "Особое исковое
производство". Однако вряд ли такое
наименование может что-то прояснить в
рассматриваемом вопросе.
В настоящее
время и в арбитражном судопроизводстве
подобные дела отнесены к исковым, но и здесь
некоторыми практическими работниками
ставится
