Правовые аспекты института лицензирования хозяйственной деятельности
ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В.В.
КУДАШКИН
Кудашкин Владимир Васильевич -
главный эксперт Федерального
государственного унитарного предприятия
ГК "Росвооружение", аспирант Российской
академии государственной службы при
Президенте РФ.
Несмотря на обширную
нормативную базу, правовой аспект
института лицензирования исследован
недостаточно. Дискуссионным является
вопрос о сущности и юридической природе
этого института.
По мнению Ж.А. Ионовой,
лицензирование является формой
легитимации предпринимательства <*>. Но
такое определение не адекватно содержанию
понятия и ничего не дает для раскрытия его
внутренних свойств. О. Олейник считает, что
"лицензирование - это правовой режим начала
и осуществления отдельных признанных
законодательством видов
предпринимательской деятельности,
предполагающий:
государственное
подтверждение и определение пределов права
на ведение хозяйственной деятельности;
государственный контроль за
осуществлением деятельности;
возможность прекращения деятельности по
особым основаниям органами государства"
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Ионова Ж.А. Правовые проблемы легитимации
предпринимательства // Государство и право.
1997. N 1. С. 46.
<**> Олейник О. Правовые
основы лицензирования хозяйственной
деятельности // Закон. 1994. N 6. С. 17.
В данном
определении речь идет о праве, которое
появляется у юридического лица при
лицензировании, однако не раскрывается
содержание этого права. Юридическое
назначение лицензирования состоит не в
конкретизации пределов имеющейся у лица
правоспособности, а в ее легитимации.
Наиболее близко к пониманию сущности
лицензирования подошла А.И. Цихоцкая,
которая считает, что реальным содержанием
лицензирования является организационно -
корректирующее воздействие государства на
управляемый объект и что лицензирование -
это одна из функций государственного
управления, то есть один из наиболее общих и
типичных способов воздействия государства
на хозяйствующих субъектов <*>. Но и
данное определение не раскрывает правового
содержания лицензирования.
--------------------------------
<*> См.:
Государственное управление: проблемы
теории, истории, практики, преподавания.
Ростов - на - Дону, 1993. С. 162 -
163.
Неоднозначность приведенных
определений института лицензирования
обусловливает необходимость постановки
вопроса о сущности (юридической природе)
прав, предоставляемых лицензией на
осуществление отдельных хозяйственных
операций. Эти права могут быть либо
основанием правоспособности субъекта
правоотношений, либо основанием
субъективного права, предоставляемого
разрешительным порядком в рамках имеющейся
правоспособности. Таким образом, следует
определить конституирующие признаки
правоспособности и субъективного права.
По мнению С.Н. Братуся, правоспособность,
как самостоятельная категория, имеет
значение и ценность лишь в качестве
выражения абстрактной, то есть общей
возможности быть носителем прав и
обязанностей. В отличие от
правоспособности субъективное право - это
принадлежащее данному субъекту наличное,
существующее право. В содержание
субъективного права входят конкретные
проявления правоспособности как
правомочия, которые действительно могут
быть реализованы данным лицом <*>.
--------------------------------
<*> См.: Братусь С.Н.
Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 5 -
6.
Конституирующим признаком
правоспособности является абстрактный
характер имеющейся у юридического лица
возможности быть носителем прав и
обязанностей. К свойствам, определяющим
абстрактность такой возможности,
относятся: неоднократность повторения
юридически значимых действий, не требующих
каждый раз правовой легитимации для их
совершения; неопределенность конкретного
содержания этих юридически значимых
действий в рамках имеющихся возможностей;
относительная неопределенность конкретных
объектов гражданских прав, в отношении
которых совершаются юридически значимые
действия. Все это в полной мере относится к
тем правам, которые возникают у субъекта
правоотношений при получении лицензии на
определенный вид деятельности, вследствие
чего их можно идентифицировать как элемент
правоспособности, а не как субъективное
право.
Конституирующими признаками
субъективного права являются конкретность
предоставляемых субъекту правомочий и
разовость действий, осуществляемых в
рамках этих правомочий.
Правильное
понимание соотношения правоспособности и
субъективного права позволяет сделать
вывод о юридической природе института
лицензирования, где объектом выступает
собственно хозяйственная деятельность. Она
состоит в легитимации правоспособности (в
области действия локальных запретов при
общем дозволении) или наделении
специальной правоспособностью лиц (при
общем запрете) в сферах общественных
отношений, которые государство определило
сферами своих публичных интересов. Если же
объектом лицензирования является
отдельная хозяйственная операция, то
юридическая природа лицензирования
состоит в предоставлении лицу
субъективного права на реализацию
имеющейся правоспособности.
Правореализующая деятельность
уполномоченных государственных органов в
рамках правоотношений лицензирования
состоит:
1) в государственном
подтверждении законности вхождения
субъекта правоотношений в хозяйственный
оборот;
2) в наделении субъектов
специальной правоспособностью с
определением ее пределов в сфере действия
общего запрета или легитимации
правоспособности в сфере действия
локального запрета при общем дозволении -
если объектом лицензирования является
конкретный вид деятельности; или же
предоставление субъективного права на
реализацию имеющейся правоспособности -
если объектом выступает отдельная
хозяйственная операция.
В совокупности
правовые нормы, регулирующие данные
правоотношения, составляют правовой
институт лицензирования.
Встает вопрос
о его отраслевой принадлежности. Как
полагает О. Олейник, "в масштабах
гражданского права конструирование
института лицензирования теоретически и
практически невозможно, поскольку предмет
регулирования и его метод явно выходят за
рамки указанных принципов. Вполне
обоснованным представляется
лицензирование хозяйственной деятельности
как самостоятельный институт
хозяйственного права" <*>.
--------------------------------
<*> Олейник О. Указ.
соч. С. 15 - 16.
Но поскольку вопрос о
формировании самой отрасли хозяйственного
права в настоящее время является
дискуссионным, нельзя всерьез ставить
вопрос об отнесении института
лицензирования к этой отрасли. Более близок
к отраслевой квалификации института
лицензирования В. Кувшинов, который
считает, что "лицензирование внешней
торговли в международной практике принято
называть "нетарифным" государственным
регулированием экспортных и импортных
операций, или иначе - "административными
инструментами" регулирования внешней
торговли" <*>.
--------------------------------
<*> Кувшинов В. Лицензирование и
квотирование внешней торговли
Предметом
института лицензирования являются
правоотношения, опосредующие управляющие
воздействия управомоченных органов
управления на хозяйствующие субъекты,
исходя из публичных интересов государства
и личности.
Основным методом
регулирования правоотношений в рамках
этого института является императивный
метод, существенно ограничивающий
автономию воли их субъектов,
предписывающий им модель поведения или
запрещающий какие-либо юридически значимые
действия.
Все это в полной мере
позволяет идентифицировать лицензирование
как институт административного права.
Необходимо определить объекты
правоотношений института
лицензирования.
В юридической
литературе под объектами правоотношений
понимаются материальные, духовные и иные
социальные блага, которые служат
удовлетворению интересов и потребностей
граждан и организаций и по поводу которых
субъекты права вступают в правоотношения и
осуществляют свои субъективные права
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Юридическая энциклопедия. М., 1997. С.
282.
Исходя из такого понимания объектов
правоотношений, следует согласиться с
позицией О. Олейник, которая к объектам
лицензирования относит:
1) собственно
хозяйственную деятельность, которая не
ограничена количественными критериями и
носит длящийся характер (лицензирование
видов деятельности);
2) отдельные
хозяйственные операции, исчерпывающиеся
однократным действием и имеющие
количественные признаки <*>.
--------------------------------
<*> См.: Олейник О.
Указ. соч. С. 16.
В результате
лицензирования хозяйственной деятельности
легитимируется правоспособность субъектов
правоотношений в области действия
локального запрета при общем дозволении (к
примеру, лицензирование лизинговой
деятельности) либо же субъекты
правоотношений наделяются специальной
правоспособностью на осуществление
лицензируемых видов деятельности в сфере
действия общего запрета (внешнеторговая
деятельность в сфере военно - технического
сотрудничества).
Результатом
лицензирования отдельных хозяйственных
операций является субъективное право на
реализацию уже имеющейся специальной
правоспособности, характеризующееся
строго определенным перечнем конкретных
дозволений, записанных в лицензии, и
разовым характером осуществления этих
действий, требующих каждый раз принятия
нового правового акта управомоченного
органа для совершения аналогичных, но
имеющих другое содержание, действий
субъектов правоотношений.
Субъектами
правоотношений лицензирования являются:
1) управомоченные органы управления,
которые своей правореализующей
деятельностью выражают публичные интересы
государства в конкретно определенных
сферах общественных отношений. В
соответствии с п. 1 ст. 49 ГК РФ перечень сфер
публичных интересов, отнесенных к объектам
правоотношений института лицензирования,
должен определяться законом;
2)
хозяйствующие субъекты, экономическая
деятельность которых является объектом
государственного внимания и подлежит
контролю.
* * *
Свое наиболее характерное
проявление институт лицензирования
находит во внешнеторговой деятельности в
сфере военно - технического
сотрудничества.
Теоретическая
необоснованность института лицензирования
экспортно - импортных операций в отношении
продукции военного назначения приводит к
различному, порою прямо противоположному
пониманию его реального содержания
федеральными органами исполнительной
власти, задействованными в системе
государственного управления военно -
техническим сотрудничеством. Разница в
подходах заключается в определении перечня
конкретных объектов правоотношений
лицензирования и их содержания, а также
характера деятельности хозяйствующих
субъектов в рамках этих объектов.
Исходя из п. 9 Положения о порядке
осуществления в РФ контроля внешнеторговой
деятельности в отношении продукции
военного назначения <*>, которым
определено, что порядок выдачи лицензий на
вывоз и ввоз продукции военного назначения
устанавливается Правительством РФ,
Государственный таможенный комитет России
считает, что система экспортного контроля
перемещения военной продукции через
таможенную границу создана и что Указом
Президента РФ определен механизм
государственного регулирования вывоза и
ввоза продукции военного назначения.
--------------------------------
<*> Утверждено
Указом Президента РФ от 20 августа 1997 года N
907 // СЗ РФ. 1997. N 34. Ст. 3955.
Такая позиция
нуждается в серьезном анализе. Указом
Президента Российской Федерации от 20
августа 1997 года определен порядок
государственного контроля внешнеторговой
деятельности в отношении продукции
военного назначения, а не государственный
контроль перемещения продукции военного
назначения через таможенную границу <*>.
Вопросы внешнеторговой деятельности, в том
числе в отношении продукции военного
назначения, регулируются законами и
нормативными правовыми актами
внешнеторгового, а не таможенного
законодательства, к ведению которого
относится регулирование порядка и условий
перемещения товара через таможенную
границу путем установления
соответствующего таможенного режима.
--------------------------------
<*> См. п. 2
Положения.
Существуют, как известно,
принципиальные различия в понятиях,
сходных по наименованию, но разных по
содержанию. Прежде всего это касается
понятий "экспорт" и "импорт".
В главе 14 ТК
РФ дано определение таможенного режима
"экспорт товаров" и установлен порядок его
осуществления. Предметом данной главы
является правовой режим перемещения
товаров с таможенной территории при
использовании таможенного режима "экспорт
товаров". "Таможенно - правовые нормы - это
устанавливаемые государством правила
поведения, с помощью которых регулируются
общественные отношения в связи и по поводу
перемещения товаров и транспортных средств
через таможенную границу" <*>.
--------------------------------
<*> Козырин А.Н.
Комментарий Таможенного кодекса
Российской Федерации // Хозяйство и право.
1995. N 10. С. 36.
В то же время в ст. 2
Федерального закона от 13 октября 1995 года "О
государственном регулировании
внешнеторговой деятельности" (далее - Закон
о внешнеторговой деятельности) дано
определение "экспорта", которое необходимо
рассматривать в контексте предмета
регулируемых Законом правоотношений:
предметом экспорта является вывоз товара,
работ, услуг и т.д. с таможенной территории
Российской Федерации за границу без
обязательства об обратном ввозе в ходе
предпринимательской деятельности в
области международного обмена названными
объектами гражданских прав.
Если брать
сферу регулирования внешнеторгового
законодательства, то, когда говорят об
экспорте и импорте, речь идет прежде всего о
внешнеторговых сделках, содержанием
которых являются операции по ввозу из-за
границы товаров или вывозу товаров за
границу. Но сюда же относятся договоры
подряда, комиссии и ряд других. В понятии
"внешнеторговая сделка" момент экспорта и
импорта должен рассматриваться в широком
экономическом смысле.
Таким образом,
внешнеторговым законодательством
регулируются правоотношения, возникающие
при осуществлении экспортно - импортных
операций, касающихся объектов гражданских
прав как таковых, а не правоотношения,
возникающие при перемещении этих объектов
через таможенную границу. Для
осуществления внешнеторговой деятельности
в отношении специфичного объекта
гражданских прав, к которым относится
продукция военного назначения, ст. 16 Закона
о внешнеторговой деятельности установлен
правовой режим экспортного контроля.
Элементом системы экспортного контроля
является лицензирование экспортно -
импортных операций в отношении продукции
военного назначения, а не лицензирование
перемещения этой продукции через
таможенную границу РФ. Получение лицензии
наделяет экспортера субъективным правом на
реализацию контрактных обязательств
