Правительство и президент (журнал российского права, n 9, 1998)
иного ведомства, хотя различие в значимости
этих терминов невелико. Однако именно таким
образом поменялись роли и функции
Президента в окончательной редакции ФКЗ с
учетом последних замечаний главы
государства (в декабре 1997 г.).
Новеллы
Закона дают основание говорить о
наметившейся тенденции разделения "сфер
влияния" в управлении государственными
делами. И хотя вмешательство Президента в
прерогативы Правительства пока что не
редкость, тем не менее, это уже не
повседневная практика. Обратим внимание,
что в 1997 г. несколько сократилось число
экономических указов по предметам
регулирования, традиционно осуществляемых
Правительством. Президент неоднократно
подчеркивал ответственность Правительства
как высшего исполнительного органа
государственной власти за состояние дел в
экономике и социальной сфере.
И все-таки
по-прежнему отмечается стремление
подчинить непосредственно Президенту ряд
других министерств и ведомств. В этом
нередко усердствуют и их руководители,
поскольку такое переподчинение означает
как фактическое повышение статуса
конкретного госоргана (а, следовательно, и
самого руководителя), так и некоторое
облегчение с финансированием ведомства,
большую автономность от Правительства и
т.п.
Небезучастны к подобным тенденциям
и некоторые представители Администрации
Президента. Ясно, что при увеличении числа
федеральных органов исполнительной власти,
которые напрямую подчинены Президенту
(сейчас их более дюжины), автоматически
возрастает ее роль и ослабляется роль
Правительства. Заметим, что в положении об
Администрации Президента она уже
институировалась как госорган,
координирующий деятельность всех структур,
подчиненных Президенту, то есть фактически
становится неким "вторым" Правительством в
отношении соответствующих исполнительных
органов.
Приведем некоторые доводы "за"
и "против" относительно предложений о
включении в перечень непосредственно
подведомственных Президенту ряда органов
исполнительной власти: Государственного
таможенного комитета, Федеральной службы
налоговой полиции и Управления Делами
Президента. При обсуждении проекта Указа по
этому вопросу высказывалось мнение, что,
исходя из возложенных на Президента задач и
функций, в том числе функции обеспечения
безопасности, перечисленные выше
министерства и ведомства следует подчинить
непосредственно Президенту. В качестве
аргумента указывалось на то, что по сути они
являются правоохранительными органами, а
Управление Делами Президента Российской
Федерации даже по своему наименованию
относится к президентским структурам.
Обращалось также внимание на необходимость
включения в перечень этих министерств и
ведомств Федерального надзора по ядерной и
радиационной безопасности (ранее он был в
числе таких органов). Основанием для этого
является, якобы, назначение этого органа,
который осуществляет меры в области
обеспечения безопасности. Как оценить эти
предложения? На наш взгляд, по своему
содержанию ст. 32 ФКЗ не дает оснований для
расширения перечня подведомственных
Президенту министерств и ведомств. К их
числу относятся только федеральные органы
исполнительной власти (то есть
министерства, госкомитеты, федеральные
надзоры и агентства), ведающие вопросами
обороны, безопасности, внутренних дел,
иностранных дел, предотвращения
чрезвычайных ситуаций и ликвидации
последствий стихийных бедствий. Такой
подход законодателя обоснован, тем более
есть и юридико - технический аспект, на
который мы уже обращали внимание. Хотя в
Законе не указаны конкретные наименования
министерств и ведомств, однако не вызывает
сомнения, что речь идет о вполне
определенных федеральных органах:
Министерстве обороны, Министерстве
внутренних дел, Службе внешней разведки,
Федеральной службе безопасности,
Федеральной пограничной службе и других
аналогичных ведомствах. Именно они
перечислены в Указе Президента от 30 апреля
1998 г. N 483.
Количество федеральных
исполнительных органов, ведающих сферами
управления, не является "постоянной
величиной". Многое здесь зависит от
направленности административной реформы,
укрупнения (или дробления) управленческих
структур, что приводит порой к нарушению
общего принципа подчиненности. Речь прежде
всего о федеральных органах, стабильно
осуществляющих управленческие функции в
области иностранных и внутренних дел. К
примеру, МИД всегда был в непосредственном
подчинении Президенту, Министерство же по
сотрудничеству с государствами -
участниками СНГ находилось в
непосредственном ведении Правительства.
Хотя очевидно, что и тот, и другой орган
занимались вопросами реализации внешней
политики и имели совместную сферу
деятельности. Не случайно судьба
Минсотрудничества оказалась предрешенной,
и в конце концов оно было ликвидировано.
Сложнее обстоит дело с федеральными
органами исполнительной власти, ведающими
вопросами безопасности. В законодательных
актах, принятых до издания Федерального
конституционного закона "О Правительстве
Российской Федерации", содержались
различные формулы руководства ими. К
примеру, в Федеральном законе от 3 апреля 1995
года было записано, что руководство
деятельностью органов службы безопасности
осуществляют Президент Российской
Федерации и Правительство Российской
Федерации (ст. 1), а контроль за их
деятельностью - Президент Российской
Федерации, Федеральное Собрание Российской
Федерации, Правительство Российской
Федерации и судебные органы в пределах
полномочий, определяемых Конституцией и
федеральными законами (ст. 23). Отсюда видно,
что функция руководства этим министерством
сформулирована в общем виде и не "делилась"
между Правительством и Президентом на
"руководство" и "координацию".
Что же
касается термина "безопасность",
рассматриваемого с позиций
законодательного регулирования, то его
границы весьма широки. Сюда включается
государственная, экономическая,
экологическая, общественная, оборонная,
промышленная и иные виды безопасности. В
соответствии с Законом Российской
Федерации "О безопасности" (ст. 1 и 8)
безопасность личности, общества и
государства от внутренних и внешних угроз
обеспечивается функционированием органов
законодательной, исполнительной и судебной
властей. Среди многочисленных органов
исполнительной власти в систему
обеспечения безопасности наряду с
правоохранительными органами включены, в
частности, Минсельхозпрод, на которое
возложен государственный контроль и надзор
за безопасным обращением с пестицидами и
агрохимикатами, МПС и Министерство
промышленности и торговли, которые
обеспечивают безопасность соответственно
на транспорте и в промышленности, и многие
другие федеральные ведомства. Поэтому при
определении подведомственности Президенту
органов исполнительной власти надо делать
выбор: либо исходить из логики широкого
понимания безопасности, с которой связана
деятельность большинства государственных
структур власти, либо ограничиваться
конкретными полномочиями и обязанностями,
которые возложены на Президента как на
главу государства (ст. 80 Конституции РФ).
Даже если руководствоваться при этом
широкой трактовкой деятельности
Президента по обеспечению безопасности, то
она не должна сводиться к
административному подчинению ему всех
министерств и ведомств, имеющих отношение к
этой сфере деятельности. Речь, по-видимому,
идет не столько о функциях
административного руководства, сколько о
функциях контроля, что, как известно, не
одно и то же.
Полагаем, что Президенту
должны быть непосредственно подчинены
федеральные органы исполнительной власти,
представляющие государство как
политическую организацию, обеспечивающую
защиту основ конституционного строя,
суверенитета и территориальной
целостности. Безусловно, это МИД,
Минобороны, МВД и федеральные службы
безопасности, внешней разведки и охраны.
Руководство другими органами федеральной
исполнительной власти должно
осуществляться непосредственно
Правительством.
В заключение отметим,
что хотя Конституция в ст. 80 и 82 придает
большое значение координационным и
арбитражным направлениям деятельности
Президента, однако из содержания других ее
положений видно, что приоритет отдан
все-таки административным полномочиям
главы государства (в области внешней
политики, обороны, кадров). Президент как
политический лидер, определяющий основные
направления внутренней и внешней политики
государства (ст. 80 ч. 3 Конституции), не может
быть объективным и непредвзятым при оценке
своего политического курса. Его главная
задача состоит прежде всего в том, чтобы
реализовать свою политическую программу
через исполнительную власть, то есть через
Правительство и другие исполнительные
госорганы, которые ему непосредственно или
опосредованно подчиняются и которые он
фактически формирует. В этом смысле
арбитражная и посредническая функции
российского Президента уходят как бы на
второй план при возникновении
напряженности между законодательными
органами и Правительством, поскольку
федеральная исполнительная власть
проводит в жизнь политический курс
Президента. Это, кстати, видно из
продолжающегося противостояния Президента
и Государственной Думы. Видимо, обе стороны
не вполне осознают необходимость
объединения усилий в решении главных
вопросов социально - политического
развития. Имеется в виду даже не
политическое единство, а хотя бы
элементарное деловое сотрудничество
ведущих органов государственной власти.
В настоящее время отсутствие
парламентской поддержки Президенту и
Правительству и откровенно выражаемое им
недоверие Государственной Думы
свидетельствует о продолжении глубокого
политического и экономического кризиса.
Развязки не видно, по крайней мере, до
будущих парламентских и президентских
выборов. Видимо, оптимистические выводы
могут последовать только тогда, когда
Президент, парламент и Правительство будут
действовать скоординировано, на основе
согласованной общеполитической программы
выхода из экономического кризиса.
Реализация такой программы, естественно,
потребует от Правительства большей
самостоятельности и
ответственности.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
ЗАКОН РФ от 05.03.1992 N
2446-1
"О БЕЗОПАСНОСТИ"
ЗАКОН РФ от 22.12.1992
N 4174-1
"О СОВЕТЕ МИНИСТРОВ - ПРАВИТЕЛЬСТВЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 03.04.1995 N 40-ФЗ
"ОБ ОРГАНАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ
СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
22.02.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН
от 17.12.1997 N 2-ФКЗ
"О ПРАВИТЕЛЬСТВЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ
14.05.1997)
УКАЗ Президента РФ от 10.01.1994 N 66
"О СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ"
УКАЗ Президента
РФ от 14.03.1995 N 271
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
ПОЛОЖЕНИЯ О МИНИСТЕРСТВЕ ИНОСТРАННЫХ
ДЕЛ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
УКАЗ
Президента РФ от 01.07.1996 N 1009
"О
ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОМИССИИ ПО РЫНКУ ЦЕННЫХ
БУМАГ"
УКАЗ Президента РФ от 14.08.1996 N 1177
"О СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ"
УКАЗ Президента
РФ от 02.10.1996 N 1412
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
ПОЛОЖЕНИЯ ОБ АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
УКАЗ
Президента РФ от 30.04.1998 N 483
"О СТРУКТУРЕ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ
от 18.06.1998 N 604
"ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(вместе с
"РЕГЛАМЕНТОМ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ",
"ПОЛОЖЕНИЕМ ОБ АППАРАТЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ")
