РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ: СИСТЕМА СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ
Б.С. КРЫЛОВ
Крылов Борис Сергеевич -
заведующий отделом проблем федеративных и
национальных отношений ИЗиСП, доктор
юридических наук, профессор.
Сегодня
практически всеми уже признано, что
разделение власти на законодательную,
исполнительную и судебную необходимо для
демократического общества, в котором
единственным источником власти является
народ. Разделение власти по своей сути
призвано обеспечить наибольшую
эффективность народовластия. Недаром же в
конституциях всех стран, даже тех, в которых
и теоретически не признается разделение
власти (Великобритания и некоторые страны
Британского содружества), оно фактически
существует. Разделены и самостоятельно
функционируют законодательная,
исполнительная и судебная власти. В
подавляющем большинстве государств
предусмотрены также меры, которые
позволяют органам одной ветви
государственной власти, прежде всего
законодательной и исполнительной,
сдерживать органы другой власти с тем,
чтобы она ограничивалась собственными
полномочиями и, в конечном счете, не
нарушались бы полномочия каждого органа
власти.
При этом, конечно, следует
учитывать, что соотношение между
полномочиями органов всех ветвей
государственной власти устанавливаются в
конституциях и иных основных законах
каждого государства в соответствии с
господствующим в нем пониманием сущности
демократии и народоправства.
Однако на
практике иногда приходится встречаться с
такими перекосами в разграничении
полномочий органов государственной власти,
которые приводят в итоге к безвластию
некоторых властных структур. Естественно,
что такого рода усиление органов одной
ветви государственной власти за счет
органов, принадлежащих к другой ее ветви,
чаще всего наносит серьезный ущерб всей
системе демократического правления,
противоречит основам народовластия и в
результате неизбежно приводит к конфликтам
между государственными органами и между
ними и избирателями.
Коренная
перестройка российского общества на
демократических основах нашла
законодательное закрепление в принятой 12
декабря 1993 года всенародным голосованием
новой российской Конституции. Эта
Конституция, по существу, впервые в истории
российского государства установила, что
система органов государственной власти
Российской Федерации, как на федеральном
уровне, так и на уровне ее субъектов, должна
строиться на основе разделения власти. В ст.
10 Конституции Российской Федерации,
помещенной в главе "Основы
конституционного строя", установлено:
"Государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе
разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Органы
законодательной, исполнительной и судебной
власти самостоятельны".
На этой основе
построена прежде всего система федеральных
органов государственной власти -
законодательных, исполнительных и
судебных. Они разделены и самостоятельны,
наделены такими полномочиями, что органы
одной ветви федеральной государственной
власти имеют возможность в случае
необходимости воздействовать на органы
другой ветви федеральной власти, и
последние вынуждены ограничить свои
действия пределами полномочий,
установленных для них Конституцией РФ.
Эта система, которую вслед за американскими
государствоведами иногда и мы называем
системой сдержек и противовесов,
направлена на рационализацию всей системы
государственной власти. Вместе с тем она не
ограничивает законных полномочий органов и
тем более не прерывает их деятельности.
Последнее принципиально важно. Разделение
власти призвано упорядочивать работу всего
государственного механизма, но не
прекращать ее даже на минимальный срок.
Чаще всего проблема разделения власти
возникает в деятельности законодательных и
исполнительных органов. Имея один общий
объект, а именно управление (в широком
смысле этого понятия), каждый из них нередко
вторгается в сферу полномочий, относимых,
как правило, к полномочиям другой ветви
власти.
Конечно, возможны и бывают
случаи, когда проблема разделения власти
затрагивает и судебные органы. Но это
скорее исключение, в значительной мере
обусловленное спецификой деятельности
судебных органов.
Поэтому в данной
статье внимание сосредоточено на проблеме
взаимного сдерживания в отношениях только
между органами законодательной и
исполнительной власти. Особенности
распределения государственной власти
между ее ветвями, то есть их полномочий, и
будут предметом нашего рассмотрения.
Общепринятым средством воздействия
органов одной ветви государственной власти
на органы другой ветви является
предоставление права распускать орган либо
отрешать от должности его должностное лицо.
Но при этом приходится учитывать ряд
принципиально важных обстоятельств.
Как правило, законодательный и
исполнительный органы государственной
власти вправе самостоятельно принять
решение о самороспуске. Этот акт
предполагает как бы обращение к
избирателям, обязанным провести выборы
лица или лиц, которые заменят тех, кто решил
добровольно оставить свой пост. Роспуск
органа или освобождение от исполнения
обязанностей должностного лица,
принадлежащих к одной ветви
государственной власти, под влиянием или по
решению органа, принадлежащего к другой,
также будто бы преследует цель уяснения
отношения избирателей к работе
распущенного органа или отрешенного от
должности лица. Но на деле нередко само
наличие права роспуска является средством
давления, удерживающим орган, который может
быть распущен, или лицо, которое может быть
отрешено от должности, от конфронтации с
органом, обладающим правом роспуска или
отрешения.
Однако последствия роспуска
законодательного органа и отрешения от
должности главы исполнительной власти
далеко не одинаковы. Прекращение
деятельности главы исполнительной власти
по собственной его инициативе или по
решению законодательного органа не
прерывает самой этой деятельности,
поскольку отрешенное от исполнения
обязанностей лицо сразу же заменяется иным
лицом, временно исполняющим его
обязанности. Таким образом, деятельность
органов исполнительной власти в целом
продолжается.
Досрочный же роспуск
законодательного органа всегда приводит к
перерыву его деятельности, по крайней мере,
на время, необходимое для проведения новых
или повторных выборов.
Возможность
досрочного прекращения деятельности
органа государства, законодательного или
исполнительного, в принципе не
противоречит правилу о разделении власти и
самостоятельности ее органов, ибо вытекает
из действия правила сдержек и противовесов.
Более того, оно как бы обеспечивает
невмешательство самостоятельных
государственных органов в дела друг друга.
Однако самостоятельность органов
государственной власти - законодательных и
исполнительных - должна содержать гарантии
того, что роспуск всегда будет направлен на
совершенствование их работы, и прежде всего
распускаемого органа. При этом необходимо
исключить возможность какой-то перекачки
его полномочий к инициировавшему роспуск
органу.
Вместе с тем действие принципа
разделения власти вовсе не обязательно
предполагает возможность какого-то
принудительного воздействия органов одной
ветви государственной власти на органы,
принадлежащие к другой ветви. Напротив, оно
обязательно предполагает невмешательство
органов в дела друг друга. Призыв или
решение о роспуске какого-либо органа
государственной власти является как бы
знаком тревоги и проявлением
ответственности за точное исполнение всеми
органами власти принадлежащих им
полномочий.
Обратимся к Конституции
Российской Федерации и рассмотрим вопросы,
относящиеся к праву Президента Российской
Федерации распускать Государственную Думу
и к праву Совета Федерации отрешать от
должности Президента Российской
Федерации.
Начнем с последнего.
Президент Российской Федерации может быть
отрешен от должности, как следует из ст. 93
Конституции Российской Федерации, только в
соответствии с весьма сложной процедурой, в
которой участвуют обе палаты Федерального
Собрания, то есть представительного и
законодательного органа Российской
Федерации, и два высших федеральных
судебных органа Российской Федерации:
Верховный Суд и Конституционный Суд.
Основанием для выдвижения Государственной
Думой обвинения в адрес Президента могут
быть только государственная измена или
совершение им другого тяжкого
преступления. Решение Государственной Думы
о выдвижении обвинения и решение Совета
Федерации об отрешении Президента от
должности должны быть приняты двумя
третями голосов от общего числа членов в
каждой из палат по инициативе не менее
одной трети депутатов Государственной Думы
и при наличии заключения образованной ею
специальной комиссии.
Как видим,
процедура отрешения Президента Российской
Федерации от должности очень непроста. При
этом следует подчеркнуть такой
принципиальный момент, что отрешение
Президента от должности не прерывает по
существу исполнения президентских функций.
Конституция в ч. 3 ст. 92 предусматривает, что
во всех случаях, когда Президент Российской
Федерации не в состоянии выполнять свои
обязанности, их временно исполняет
Председатель Правительства Российской
Федерации. Причем практически в полном
объеме, за исключением лишь права
распускать Государственную Думу, назначать
референдум и вносить предложения о
поправках и пересмотре положений
Конституции Российской Федерации.
Что
же касается роспуска органа
законодательной власти Российской
Федерации, ее парламента, то он вообще не
может иметь места. Точнее говоря, как это
следует из Конституции, Президент
Российской Федерации может распустить лишь
одну из палат парламента - Государственную
Думу. Причем только "в случаях и порядке,
предусмотренных Конституцией Российской
Федерации". Конституция устанавливает, что
основанием для роспуска Государственной
Думы может быть либо трехкратное
отклонение ею представленных Президентом
кандидатур Председателя Правительства,
либо выражение Государственной Думой
недоверия Правительству. Таким образом,
роспуск Государственной Думы всегда
направлен на предотвращение нарушений
нормальной деятельности Правительства -
органа, осуществляющего в стране
исполнительную власть.
Заметим, что
даже тогда, когда Дума выразила недоверие
Правительству, она не может быть распущена
в течение года после ее избрания. И это
логично, поскольку резюмируется, что
недавно избранная Дума не нуждается в новой
оценке ее деятельности избирателями.
В
итоге рассмотрения изложенных выше
конституционных положений следует сделать
вывод, что разделение власти на федеральном
уровне не приводит даже к кратковременному
прекращению деятельности федеральных
законодательных и исполнительных органов
государственной власти. Таким образом,
система сдержек и противовесов лишь
способствует жизнедеятельности этих
важнейших для государства функциональных
звеньев государственной власти.
Иное
положение с действием нормы о разделении
государственной власти сложилось в
некоторых субъектах Российской Федерации.
Анализ действующих конституций и уставов
субъектов Федерации показывает, что подчас
самостоятельность законодательной и
исполнительной ветвей власти как бы
выходят за пределы только взаимных сдержек
и противовесов и превращаются в средство
давления одной ветви государственной
власти на другую. При этом чаще всего такое
давление происходит со стороны
исполнительной власти. Правда, в
подавляющем большинстве конституций и
уставов субъектов Федерации установлены и
поддерживаются деловые отношения между
органами исполнительной власти и органами
законодательной власти.
Естественно,
что право законодательного органа отрешать
досрочно от исполнения обязанностей главу
исполнительной власти не может
рассматриваться как корреспондирующее
право последнего прекращать полномочия
законодательного органа до окончания
срока, на который он был избран. Во-первых,
роспуск законодательного органа означает,
что на какое-то время законодательная
деятельность в данном субъекте Федерации
прекращается полностью. Ведь в каждом
субъекте Федерации существует только один
законодательный орган, и в случае его
роспуска никто не может исполнять его
функции. Следовательно, ни о каком
взаимодействии власти органов
исполнительной и органов законодательной
власти при роспуске последней говорить не
приходится. В этом случае единственной
ветвью власти в субъекте Федерации
остается только власть исполнительная или,
точнее говоря, ее глава - глава
администрации и губернатор. Именно потому,
что досрочный роспуск законодательного
органа противоречит конституционному
принципу разделения власти, конституции и
уставы субъектов Российской Федерации, как
правило, не предоставляют органам
исполнительной власти права роспуска
органов законодательной власти.
Одновременно они содержат нормы,
направленные на то, чтобы законодательный
орган субъекта Федерации не мог принять
решение о досрочных перевыборах главы
исполнительной власти спонтанно, под
влиянием каких-то неоправданных эмоций.
В качестве примера разумного отношения к
праву роспуска законодательного органа и
отрешения от должности главы
исполнительной власти субъекта Российской
Федерации, во главу которого ставится
уважение к воле народа, избравшего свои
государственные органы, можно привести
соответствующее положение Устава
Ставропольского края. Принятый в 1994 г., он
вообще не предусматривает возможности
роспуска представительного и
законодательного органа края -
Государственной Думы края. В нем
предусмотрено, что ее полномочия
прекращаются с момента начала работы
Государственной Думы нового созыва. В то же
время Дума вправе отрешить от должности
губернатора края только по одному
основанию - при неоднократном и грубом
нарушении им Устава края. Дума при этом
обязана соблюдать специальную процедуру
отрешения, предусмотренную Уставом,
которая может быть применена только при
установлении факта неоднократного грубого
нарушения губернатором Устава края.
Процедура включает принятие Думой
письменного обвинения, подтвержденного
заключением прокурора края. Решение об
отрешении должно быть принято большинством
не менее чем двух третей голосов от общего
числа ее депутатов. К этому надо добавить,
что, согласно Уставу края, "споры между
законодательными и исполнительными
органами государственной власти
Ставропольского края по вопросу
противоречий в законодательстве
Ставропольского края и соответствии его
Уставу Ставропольского края разрешаются в
Ставропольском крае самостоятельно через
согласительную палату Ставропольского
края". Право кого-либо, в том числе и
губернатора края, досрочно прекращать
полномочия законодательного органа Устав
не предусматривает.
На практике
сложились и иные подходы к праву роспуска
главы исполнительной власти субъекта
Федерации. Большинство их направлено, что
вполне оправдано, на установление реальной
самостоятельности органов исполнительной
и законодательной власти и создание
условий, при которых эти органы должны были
бы строго соблюдать обязанности,
возложенные на них конституциями, уставами
и законами субъектов Федерации.
В ряде
уставов устанавливается право
законодательного
