Статья 11. Ограничения, связанные с государственной службой. 1. Государственный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2) быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
4) состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;
6) использовать в неслужебных целях средства материально - технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
9) принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;
10) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;
11) принимать участие в забастовках;
12) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
2. Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.
Комментарий к статье 11
1. В статье установлены правоограничения (запреты), обусловленные особенностями государственной службы.
Их назначение:
обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов;
установить препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих;
создать условия для независимости служебной деятельности;
и вместе с тем гарантировать осуществление государственными служащими гражданских прав.
Запреты имеют абсолютный характер и не связаны непосредственно с исполнением государственным служащим официальных обязанностей. Если запреты нарушаются в процессе служебной деятельности, то это обстоятельство отягчает ответственность государственного служащего.
Установленные правоограничения можно рассматривать в двух основных аспектах:
несовместимости должности государственного служащего с другими видами деятельности;
обеспечения дисциплинарного режима на государственной службе.
Закон (подп. 3 п. 2 ст. 25) за несоблюдение правоограничений обоих видов предусматривает лишь одно последствие - прекращение государственно - служебных отношений, что, на наш взгляд, не совсем правильно.
Прокомментируем сначала запреты на некоторые виды деятельности, не совместимые с государственной службой.
1) В подп. 1 п. 1 комментируемой статьи предусматривается, что государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Это означает, что он не может занимать иную должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях. Такое требование имеет безусловный характер и не связано с подконтрольностью, подотчетностью или какой-либо иной "связанностью" с компетенцией государственного органа, в котором работает государственный служащий. Запрет совместительства является юридическим выражением требования о том, что государственный служащий обязан посвящать все свое рабочее время служебной деятельности.
Закон (подп. 1 п. 1 ст. 11) предусматривает лишь одно исключение из этого правила: государственным служащим разрешено заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью. Разрешение на такую деятельность непосредственно вытекает из ч. 1 ст. 44 Конституции РФ, гарантирующей каждому свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания.
Как видно из содержания комментируемой статьи, право государственных служащих заниматься преподаванием заменено правом на педагогическую деятельность, которая в отличие от понятия "преподавание" законодательно определена.
В Федеральном законе "Об образовании" установлено, что педагогическая деятельность осуществляется:
в форме индивидуальной трудовой педагогической деятельности (ст. 48);
в виде сотрудничества с образовательными учреждениями на контрактной основе в формах, предусмотренных уставами этих учреждений (ст. 53).
Образовательное учреждение считается созданным с момента его государственной регистрации уполномоченным органом (п. 5 ст. 33); право на ведение образовательной деятельности возникает у него с момента получения лицензии (разрешения) (п. 6 ст. 33); государственный статус образовательного учреждения устанавливается при его государственной аккредитации (п. 6 ст. 12).
В соответствии со ст. 48 Закона "Об образовании" индивидуальная трудовая педагогическая деятельность рассматривается как предпринимательская и подлежит обязательной государственной регистрации. В свою очередь в соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 11 комментируемого Закона государственному служащему предпринимательская деятельность запрещена. Следовательно, государственный служащий не имеет права заниматься индивидуальной трудовой педагогической деятельностью.
Таким образом, право на занятие оплачиваемой педагогической деятельностью государственный служащий может реализовать исключительно в виде сотрудничества с образовательными учреждениями. При этом он не обязан проверять наличие регистрационного свидетельства, лицензии, аккредитации. За ведение незаконной (неразрешенной) деятельности ответственность несет образовательное учреждение.
Нормативного определения научной и иной творческой деятельности не существует. Опираясь на неофициальные мнения, высказанные в различного рода публикациях, можно сделать вывод, что под научной деятельностью следует понимать подготовку и опубликование научных монографий, трудов, статей, обзоров; проведение научных исследований (экспериментов, наблюдений, опытов и т.п.) и создание разработок; участие в научных конференциях, симпозиумах, "круглых столах", научно - практических семинарах и т.п.; участие в работе творческих коллективов по анализу различных проблем и разработке рекомендаций и т.д.
Исходя из ч. 1 ст. 44 Конституции РФ, предусматривающей свободу научного творчества, следует считать, что для занятий научной деятельностью не требуется официального статуса научного сотрудника. Каждый государственный служащий независимо от ученых степеней и званий имеет право заниматься научной деятельностью на возмездной основе.
Если свое право на педагогическую деятельность государственные служащие могут реализовать исключительно в форме сотрудничества с образовательными учреждениями, имеющими соответствующую лицензию, то в своей научной деятельности они вправе сотрудничать с любыми организациями, которые проводят научные исследования; организуют конференции, симпозиумы, семинары; осуществляют издание и публикацию научных работ и т.п.
В отличие от образовательной научная деятельность не лицензируется.
Что касается понятия "иной творческой деятельности", то его законодательного определения, кроме сферы культуры, также не существует. Согласно ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре <*> под творческой деятельностью понимается создание культурных ценностей и их интерпретация. Под культурными ценностями понимаются произведения культуры и искусства, результаты исследований в этой сфере и т.д.
--------------------------------
<*> ВВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.
Для реализации государственными служащими права на занятие оплачиваемой творческой деятельностью важно подчеркнуть, что она может осуществляться как на профессиональной, так и непрофессиональной основе. При этом не требуется официального статуса творческого работника. Профессиональные и непрофессиональные творческие работники равноправны в области авторского и смежных прав на интеллектуальную собственность, охрану секретов мастерства, свободу распоряжения результатами своего труда, поддержку государства и т.д.
Защита авторских, издательских и иных прав на интеллектуальную собственность осуществляется на основе специальных законов об охране объектов интеллектуальной собственности: Патентный закон, Закон о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, Закон о правовой охране топологий интегральных микросхем, Закон о правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных, Закон об авторском праве и смежных правах и др. <*>.
--------------------------------
<*> ВВС РФ. 1992. N 42. Ст. 2319, 2322, 2328, 2325; 1993. N 32. Ст. 1242.
Государственные служащие имеют право заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью только вне служебного времени.
Могут ли быть установлены ограничения государственному служащему для занятия научно - исследовательской, творческой и педагогической деятельностью на условиях штатного совместительства? На наш взгляд, могут. Если государственный служащий по роду своих должностных обязанностей непосредственно и существенно участвует в принятии решений, создающих правовые последствия для организации или сотрудников организации, в которой он совместительствует; если руководитель органа, в котором работает государственный служащий, обоснованно считает, что совместительство повредит интересам службы; если организация подконтрольна, подотчетна или регулируется органом, в котором государственный служащий работает. В указанных случаях государственный служащий имеет право обжаловать запрет вышестоящему начальнику либо в суд.
Запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью не исключает выполнение государственным служащим дополнительной работы в соответствии с законодательством о труде. Наряду с выполнением обязанностей по своей должности руководитель государственного органа может поручить ему другие обязанности по иной государственной должности или обязанности временно отсутствующего государственного служащего, если это соответствует его образованию или профессиональной подготовке. При этом размер доплат за совмещение государственных должностей или выполнение обязанностей временно отсутствующего государственного служащего устанавливается в размерах, предусмотренных нормами трудового законодательства.
Хотя запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью и относится к числу занятий, не совместимых с должностью государственного служащего (это специфическое правило государственной службы для развитых стран), он может быть временно и ослаблен. Такой фактор, как низкий уровень оплаты труда, может в какое-то время настоятельно потребовать допуска госслужащих к другой оплачиваемой работе, если государство в рамках своей обязанности по их материальному обеспечению не может установить им соразмерные оклады.
2) Запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью означает одновременно и запрет быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления (подп. 2 п. 1 ст. 11 Закона). Это непосредственно вытекает из ч. 3 ст. 97 Конституции РФ, согласно которой депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью.
Государственные служащие, избранные депутатами Государственной Думы, законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, приостанавливают свою службу на весь период депутатских полномочий.
Приостановление, как и восстановление на службе оформляется приказами соответствующих руководителей государственных органов, полномочных зачислять этих служащих на государственные должности и увольнять их, на основании заявлений (рапортов) и документов, подтверждающих соответственно избрание их депутатами или прекращение депутатских полномочий.
Граждане по окончании периода приостановления их государственной службы в случаях, предусмотренных подп. 2 п. 1 ст. 11 Закона, вправе продолжить государственную службу или уволиться с нее.
3) Подп. 3 п. 1 комментируемой статьи запрещает государственному служащему заниматься предпринимательской деятельностью.
На какие конкретно виды предпринимательской деятельности налагается запрет? Госслужащим запрещено: заниматься производством, реализацией или приобретением продукции или товаров, оказанием услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности, а именно: зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности. Им запрещено приобретать имущественные права на нематериальные объекты - товарные знаки, промышленные образцы, "ноу - хау", торговые секреты, фирменные наименования и т.д.
Государственным служащим запрещено лично или через представителя голосовать посредством принадлежащих им акций, паев, долей участия при принятии решений общим собранием акционерного общества, товарищества с ограниченной ответственностью или другого хозяйственного товарищества.
Как быть, если госслужащие стали собственниками акций, пая (дающих право на участие в управлении) в результате приватизации предприятия (реорганизации совхозов)? Они обязаны на время прохождения службы передавать в доверительное управление под гарантию государства все находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале хозяйствующих субъектов. Общие условия и формы такой передачи установлены ГК (ст. ст. 1012 - 1026).
С запретом заниматься предпринимательской деятельностью связано требование представлять сведения об имущественном положении. В конце каждого календарного года госслужащий обязан представлять сведения о доходах и изменениях своего имущественного положения (см. коммент. к ст. 12).
В Законе не решен вопрос об участии в предпринимательской деятельности после увольнения с государственной службы. На практике возникают вопросы, на которые нет официальных разъяснений. Имеют ли право государственные служащие сразу после увольнения:
занимать руководящие должности в органах управления хозяйствующих субъектов любых форм собственности, с которыми они были официально связаны на государственной службе, либо аналогичных по хозяйственному профилю бывшему государственному органу служащего, или если деятельность указанных хозяйствующих субъектов регулировалась (контролировалась) этим органом;
представлять интересы любой негосударственной организации или граждан в государственных органах и т.д.
Как должны поступать государственные служащие, которым в ходе исполнения своих обязанностей становится известно о том, что они ведут дела с бывшим государственным служащим, представляющим частные интересы? На наш взгляд, они обязаны прекратить все действия и немедленно уведомить свое руководство об опасности, грозящей государственным интересам; в противном случае они могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности.
4) В подп. 4 п. 1 комментируемой статьи предусматривается, что государственный служащий не вправе состоять членом органа управления коммерческой организации.
Под коммерческими в соответствии с п. 1 ст. 50 ГК понимаются организации, преследующие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и ее распределение между участниками. Их закрытый перечень дан в п. 2 ст. 50 ГК. В соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона от 21 октября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" коммерческие организации могут создаваться исключительно в одной из организационно - правовых форм, включенных в этот перечень, а именно: в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, с учетом детализации перечня в других статьях главы 4 ГК.
Виды органов управления коммерческих организаций, порядок их назначения или избрания, а также их полномочия определяются законом и учредительными документами. Например, виды и компетенция органов управления акционерным обществом установлены ст. 103 ГК.
Государственный служащий может состоять членом органа управления, когда это предусмотрено федеральным законом или если ему в законодательном порядке поручено участвовать в управлении данной организацией. Так, Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" <*> установлено, что представители государства в органах управления АО, акции (доли, паи) которых закреплены в федеральной собственности, осуществляют свою деятельность в органах управления указанных обществ в соответствии с этим Указом, решениями Правительства РФ, а также федеральных органов исполнительной власти или Российского органа федерального имущества, от имени которых они действуют. Определен порядок назначения представителей государства и заключения с ними договоров. На практике нередки случаи, когда по постановлению Правительства РФ в состав совета директоров открытого АО (регионального или межрегионального значения) включается глава администрации соответствующей области.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 700.
Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. N 214 "Об обязанностях представителей государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых находится в федеральной собственности, при возникновении задолженности этих акционерных обществ по заработной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровней и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды" <*> установлено, что при возникновении задолженностей акционерного общества по обязательным платежам представители государства в органах управления этого акционерного общества обязаны: потребовать созыва заседания совета директоров (наблюдательного совета), включения в повестку дня заседания отчета исполнительного органа о размерах и причинах задолженности и мерах по ее погашению; принять меры по досрочному прекращению полномочий исполнительного органа в случае неудовлетворительной деятельности по погашению задолженности и др.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1114.
Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 950 "О порядке назначения представителей интересов Правительства Российской Федерации в судах" <*> предусмотрено, что в случае предъявления к Правительству РФ исковых или иных требований такие представители назначаются соответствующим распоряжением из числа должностных лиц федеральных исполнительных органов (в зависимости от характера заявленных требований). Представитель действует на основе доверенности и докладывает Правительству РФ о результатах рассмотрения дела в суде. Названные субъекты могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках своей компетенции.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 17. Ст. 2003.
Упомянутым Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. N 214 (п. 2) предусмотренно, что федеральные государственные служащие, назначенные решениями Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти или Российского фонда федерального имущества представителями государства в органах управления акционерных обществ, за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей несут дисциплинарную ответственность, а их полномочия по представлению интересов государства в органах управления этих акционерных обществ могут быть прекращены.
5) Закон (п. 1 ст. 11) запрещает государственному служащему быть представителем или поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он работает либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему.
Представитель действует не только от имени, но и в интересах представляемого (ст. 182 ГК). Разрешение на представительство в подобной ситуации означало бы возможность использовать должностные прерогативы в интересах частных лиц. Поэтому выполнение представительских функций находится в прямом противоречии с правовым статусом государственного служащего и запрещено законодательством.
Каковы последствия сделок, совершаемых государственным служащим от имени другого лица (представляемого)? Поскольку по закону они не могут иметь такого рода полномочий, сделку следует считать недействительной как заключенную неуполномоченным лицом (ст. 168 ГК).
Запрет для государственного служащего быть представителем включает в себя и запрет быть поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он служит, либо в структурах, непосредственно подчиненных этому органу. Доверенность - это документ, в котором фиксируются полномочия представителя, т.е. его право совершать сделки или иные правомерные действия от имени другого лица (ст. 185 ГК). Если такая доверенность адресуется государственному органу, в котором поверенный состоит на государственной службе, или третьим лицам, непосредственно подчиненным или подконтрольным ему, она является недействительной. Письменное уполномочие госслужащего на совершение сделки в иных структурах, не подчиненных и не подконтрольных непосредственно ему, может быть правомерным, если сделка не подпадает под признаки предпринимательской деятельности.
Госслужащий, получивший полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он работает, либо в структурах, подчиненных или подконтрольных этому органу, обязан устраниться от ведения дел от имени государственного органа и доложить об этом руководителю государственного органа. На наш взгляд, руководитель, рассмотрев заявление служащего, имеет право разрешить ему исполнять свои должностные обязанности, если сочтет, что размер и характер личной заинтересованности служащего не могут повлиять на их надлежащее исполнение.
6) Закон запрещает государственному служащему использовать в неслужебных целях средства материально - технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию. Под данный запрет подпадают также: использование хотя и на службе, но не по назначению, внеслужебной необходимости, без соблюдения правил эксплуатации и т.д. средств коммуникации, оргтехники и т.п.; использование средств, выделенных на официальные расходы, для покрытия личных трат. Такого рода деяния всегда влекут применение дисциплинарных санкций, вплоть до увольнения с должности. При этом дисциплинарные взыскания налагаются независимо от привлечения к материальной, административной или уголовной ответственности (в случае причинения существенного вреда государственным интересам).
К числу средств служебного обеспечения относится и информация. Госслужащий не имеет права использовать информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей, в личных целях, а также с целью получения коммерческой выгоды любыми негосударственными предприятиями или гражданами. В законах о государственной службе отдельных субъектов РФ устанавливается, что государственный служащий при увольнении обязан возвратить все служебные записи, документы любого вида, связанные со службой. Это обязательство касается наследников и родственников государственного служащего в случае его смерти (см., например, Закон Республики Татарстан "О государственной службе", ст. 12; Закон Республики Марий Эл "О государственной службе в Республике Марий Эл", ст. 12 и др.).
7) В подп. 7 п. 1 комментируемой статьи государственным служащим запрещается получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего. Вместе с тем в соответствии с подп. 1 п. 1 данной статьи он имеет право на занятие педагогической, научной и иной творческой деятельностью, т.е. на создание научного, литературного, художественного произведения. В соответствии с Законом "Об авторском праве и смежных правах" <*> (п. 1 ст. 15) право опубликовать результаты творческого и научного труда принадлежит каждому автору. Государственный служащий может реализовать это право двояким образом:
с учетом требований подп. 7 п. 1 ст. 11 Закона, если при этом была использована служебная информация;
без учета требований подп. 7 п. 1 ст. 11 Закона, если служебная информация не использовалась.
--------------------------------
<*> ВВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1242; 1995. N 30. Ст. 2866.
Характер своей публикации (или выступления) государственный служащий определяет самостоятельно. Официальный характер ей может придать указание автора на свою должность и квалификационный разряд (классный чин, ранг, звание) или осуществление таких действий издательством по просьбе автора. Однако сведения, сообщенные об авторе редакцией или издательством при публикации произведения (включая данные его послужного списка или трудовой биографии), официального характера ему не придают (если они не содержат в себе служебной информации).
Аналогичным образом решается вопрос и об оплате выступлений государственного служащего. Ему запрещено получать гонорары за выступления (лекции и пр.) в порядке осуществления служебной деятельности, хотя бы такого рода выступления и имели научный, педагогический или иной творческий характер.
Иное решение этого вопроса фактически означало бы совместительство, что не допускается по Закону.
8) Подп. 8 п. 1 комментируемой статьи установлено, что государственные служащие не вправе получать вознаграждения, связанные с исполнением своих должностных полномочий. Этот запрет установлен для того, чтобы государственные служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских или иных связей, помимо служебных, не оказывались обязанными по отношению к организациям, желающим получить от них выгоду в любой форме.
В качестве подарка (вознаграждения) в Законе рассматриваются материальные или имущественные ценности. Следовательно, в контексте Закона подарком следует считать:
безвозмездную передачу физическим или юридическим лицом (далее - дарителем) государственному служащему вещи в собственность либо имущественного права (требования) к дарителю или к третьему лицу;
безвозмездное обязательство дарителя перед государственным служащим передать вещь в собственность либо имущественное право (требование) к дарителю или к третьему лицу;
безвозмездное освобождение государственного служащего от имущественной обязанности перед дарителем или перед третьим лицом;
безвозмездное обязательство дарителя освободить государственного служащего от имущественной обязанности перед дарителем или перед третьим лицом.
Данное понятие включает в себя и предоставление различных услуг и привилегий, например передачу в пользование квартиры, дома, дачи, автомобиля, оплату развлечений, отдыха, лечения, внутригосударственных и зарубежных командировок и т.д.; преимуществ в выполнении работы, в учебе; привилегий и преимуществ в бытовом обслуживании; предоставление кредитов и ссуд с заниженным процентом; необоснованных привилегий в приобретении ценных бумаг, недвижимости и иного имущества; получение очевидно завышенной заработной платы (вознаграждения) за дополнительную работу (научную, педагогическую, творческую и т.д.); использование услуг в качестве эксперта и т.д. В случаях, когда государственному служащему от одного и того же дарителя в течение года поступает несколько подарков или предоставляются различные виды вознаграждений (например, денежное вознаграждение + ссуда + оплата отдыха + оплата лечения и др.), все они рассматриваются как один подарок.
Нарушением этого запрета будет, на наш взгляд, и получение подарков косвенным путем, например их передача супругу(е), сыну, дочери, другим членам семьи, совместно проживающим с государственным служащим, а также близким родственникам. К данному ограничению примыкает и другой запрет: выезжать в командировку за границу за счет юридических лиц и граждан (см. коммент. к подп. 10 п. 1 ст. 11).
Что касается внутригосударственных командировок, следует подчеркнуть, что госслужащие не вправе получать средства сверх выделяемых командирующим органом от любых организаций и граждан; не вправе пользоваться услугами любых организаций и граждан по оплате личных расходов.
Однако в ходе командировок, инспекционных поездок и т.д. госслужащим не запрещается пользоваться услугами принимающей стороны по организации размещения, питания, предоставления транспорта, разумеется, в пределах, необходимых для выполнения цели поездки. Аналогичные услуги от иных организаций и граждан могут быть приняты лишь в объеме, не превышающем уровень обычного гостеприимства.
Вознаграждение (подарок, денежное вознаграждение и т.п.) считается принятым в связи с исполнением должностных обязанностей, если:
в договоре дарения или в иных документах, связанных с вознаграждением, или на подарке указана должность лица, его принявшего;
вознаграждение вручено по месту работы или во время участия государственного служащего в мероприятиях (в том числе переговорах, совещаниях, заседаниях, командировках и т.д.), в которых он представляет соответствующий государственный орган;
даритель прямо или косвенно заинтересован в издании акта, в подписании договора или иного документа, в выдаче лицензии (патента) или иного специального разрешения, в другом действии по реализации государственным служащим своих должностных обязанностей, либо в отсутствии такого действия, и при этом принявший вознаграждение в силу своей должности непосредственно осуществляет полномочия государственного органа или непосредственно участвует в осуществлении или в подготовке осуществления указанных полномочий.
Запрет принимать подарки также означает наказуемость любых действий по извлечению доходов, выгод имущественного и иного характера, получению услуг за счет создания коллизии служебных и иных интересов. В случае принятия вознаграждения с нарушением установленного запрета (подп. 8 п. 1 ст. 11 Закона) имевшее место дарение квалифицируется как ничтожная сделка в соответствии со ст. 168 ГК. При этом на государственного служащего, принявшего подарок, по решению руководителя или государственного органа, назначившего его на соответствующую должность, может быть наложено дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения.
При наличии признаков преступлений, предусмотренных статьями 285 (злоупотребление должностными полномочиями) и 290 (получение взятки) УК, в отношении государственного служащего может быть возбуждено уголовное дело.
Госслужащий в течение месяца обязан по акту сдать все незаконно полученное им лично, его семьей или ближайшими родственниками в специальный государственный фонд и возместить стоимость услуг, которыми неправомерно воспользовался он сам, члены его семьи или ближайшие родственники. То же касается подарков, поступивших без ведома государственного служащего, а также полученных им в связи с исполнением служебных обязанностей от юридических и физических лиц зарубежных стран.
При отказе госслужащего от добровольной сдачи незаконно полученного имущества или оплате его стоимости (стоимости незаконно полученных услуг) все взыскивается в доход государства судом по иску прокурора или государственной налоговой службы.
Разумеется, данный запрет не лишает госслужащих возможности принимать символические знаки внимания и подарки в соответствии с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства и сувениры при проведении протокольных и иных официальных мероприятий.
При оценке подарков, принятие которых разрешается, следует руководствоваться ст. 575 ГК. Согласно данной статье запрещается дарение государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, за исключением подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда.
Стоимость подарка определяется в следующем порядке:
для денежных вознаграждений, а также выраженных в деньгах требований или обязательств стоимость подарка равна соответствующей денежной сумме;
для ценных бумаг стоимость подарка равна рыночной, а при ее отсутствии - номинальной стоимости;
для жилых домов, квартир, дач и иных строений и помещений, а также транспортных средств применяется рыночная стоимость этих объектов;
для иных вещей подарок оценивается по стоимости приобретения (создания) вещи дарителем, а при ее отсутствии - на основе экспертной оценки.
9) В подп. 9 п. 1 ст. 11 Закона предусмотрен запрет на иностранные награды. Государственным служащим запрещено принимать без разрешения Президента РФ звания, ордена или другие знаки отличия иностранного государства. Запрет включает в себя и награды, почетные и специальные звания международных и иностранных организаций.
Признание иностранным государством каких-либо заслуг лица, находящегося на государственной службе России, ставило бы его в двусмысленное положение. Поэтому федеральным законодательством регулируются условия принятия наград и званий иностранного государства.
10) В подп. 10 п. 1 ст. 11 впервые установлен общий запрет всем категориям государственных служащих выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц.
Этот запрет не распространяется на командировки, осуществляемые:
в соответствии с международными договорами Российской Федерации;
на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.
Государственным служащим рекомендуется не выезжать за границу и по личным делам за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан. Функции контроля за выездом государственных служащих, осведомленных о сведениях, составляющих государственную тайну, осуществляет Федеральная служба безопасности РФ.
11) В подп. 11 п. 1 комментируемой статьи установлен прямой и абсолютный запрет на участие в забастовках.
Государственный служащий органически связан с государством, осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства. Поэтому его необоснованный отказ от работы или согласованное уменьшение результативности труда, а также иные акции, аналогичные забастовкам (снижение темпов работы, "служба по предписанию" - излишнее рвение к формальному соблюдению правил, приближающееся к фактическому отказу от работы), могут серьезно нарушить функционирование госорганов и даже поставить под угрозу безопасность государства. Следовательно, ограничение права государственного служащего на участие в забастовках непосредственно связано с его особым статусом. Вместе с тем имеются серьезные сомнения в законности и обоснованности положения подп. 11 п. 1 комментируемой статьи Закона.
В практике Международной организации труда (МОТ) общие запреты на участие в забастовках расцениваются как препятствие для реализации трудящимися их прав и законных интересов. МОТ считает такие меры оправданными лишь в случаях острого национального кризиса, причем только в течение ограниченного периода времени и в той мере, в какой это отвечает требованиям данной ситуации. К ним относятся кризисы, ситуации, возникшие в результате серьезного конфликта, общественных беспорядков или стихийного бедствия, когда нет нормальных условий для жизнедеятельности общества <*>.
--------------------------------
<*> См. Свобода объединения и коллективные переговоры. Международное бюро труда. Женева, с. 69.
Согласно ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Вместе с тем в ч. 3 указанной статьи содержится положение, которое является исходным критерием для оценки комментируемого пункта Закона. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты: основ конституционного строя; нравственности; здоровья; прав и законных интересов других лиц; обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В ч. 1 ст. 56 Конституции РФ также указывается, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.
Основополагающий Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" <*> не содержит прямых запретов забастовок, в том числе и политических. В п. 2 ст. 17 данного Закона в полном соответствии со ст. ст. 55 и 56 Конституции РФ говорится лишь о незаконности забастовок, создающих реальную (действительную, существующую на самом деле и в данное время) угрозу основам конституционного строя, т.е. о неправомерности требований и действий, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Закон не говорит о незаконности забастовок, содержащих наряду с экономическими, социальными, профессиональными также мирные политические требования, например об отставке правительства.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4557.
В п. 3 ст. 17 указанного Закона запрещены лишь забастовки работников Вооруженных Сил Российской Федерации, правоохранительных органов, органов федеральной службы безопасности. Причем и этим категориям государственных служащих запрещаются не все забастовки, а только те, которые создают угрозу обороне страны и безопасности государства.
Для правовой оценки комментируемого подп. 11 п. 1 ст. 11 Закона важное значение имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 17 мая 1995 г. "По делу о проверке конституционности статьи 12 Закона СССР от 9 октября 1989 г. "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)" <*> в части, запрещающей проведение забастовок работниками гражданской авиации. Конституционный суд дал следующее указание: ограничения права на забастовку отдельных категорий работников возможны только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 17, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1976.
Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <*> обратил внимание, что в силу Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах государства участвующие в этом пакте приняли на себя обязанность обеспечить право на забастовку при условии осуществления ее в соответствии с национальным законодательством.
--------------------------------
<*> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1. С. 3 - 5.
Исходя из этого, при решении вопроса о незаконности проведения забастовки судам следует иметь в виду соблюдение требований названных выше положений Конституции РФ. Ограничение права на забастовку большего круга работников, чем это необходимо для достижения целей, названных в ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, является неправомерным.
С учетом изложенного подп. 11 п. 1 ст. 11 Закона подлежит пересмотру. Он должен быть приведен в соответствие со ст. 17 Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров".
Пунктом 9 ст. 17 указанного выше Закона Президенту РФ и Правительству РФ предоставлено право в особо важных для обеспечения интересов Российской Федерации или отдельных территорий случаях приостановить забастовку до решения вопроса соответствующим судом, но не более чем на десять календарных дней.
Когда забастовка не может быть проведена в соответствии с п. 2 и 3 ст. 17 Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров", право принятия решения в десятидневный срок предоставлено Президенту РФ (п. 10 ст. 17 указанного Закона). Следовательно, признание судом забастовки незаконной не лишает граждан права обратиться к Президенту РФ, который в десятидневный срок обязан принять соответствующее решение и сообщить о нем участникам забастовки.
12) В подп. 12 п. 1 комментируемой статьи устанавливается, что государственные служащие не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
В Конституции РФ и законодательстве последних лет содержатся более емкие и обобщающие формулы департизации государственной службы. Конституция РФ, признавая идеологическое и политическое многообразие, многопартийность в Российской Федерации, определяет (ч. 2, 3 ст. 13), что в Российской Федерации никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной. Отсюда вытекает, что участие в качестве государственного служащего в деятельности политических партий и других общественных объединений, если это влияет на служебную деятельность, несовместимо с занимаемой должностью. Задачи, выполняемые государственными служащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности и "прозрачности".
Государственные служащие обязаны руководствоваться исключительно законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.
Данный запрет полностью исключает возможность для государственного служащего: использовать свое положение для сбора средств на какие бы то ни было политические кампании; заниматься агитацией программ и задач политических партий, общественных объединений и движений при исполнении служебных обязанностей; использовать должностные полномочия в интересах политических партий и общественных объединений.
Однако нельзя считать, что такой запрет ограничивает свободу совести, мысли и слова. Каждый госслужащий имеет право придерживаться любых взглядов, быть членом политической партии, но не может занимать в ней официальные руководящие посты. Таким образом, ограничение на участие в деятельности политических партий не связано с содержанием свободы взглядов и убеждений, не ограничивает прав. Оно имеет целью обеспечить объективность и нейтральность профессиональной государственной службы в отношении всех граждан независимо от их политических взглядов и убеждений. Государственный служащий не вправе противопоставлять интересы какой-либо партии или группы, преследующей собственные интересы, интересам всего народа или несправедливо действовать в пользу партии.
Из упомянутых положений вытекает, что в личных делах государственных служащих не должно содержаться никаких записей об их политических убеждениях. Если такие записи имеются, государственный служащий вправе настаивать на их исключении и в случае необходимости потребовать по суду возмещения морального и иного ущерба в соответствии с ГК (ст. ст. 150 - 152).
В аспекте партийности к некоторым категориям государственных служащих законы предъявляют еще более строгие требования. Так, Законом РФ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" <*> (ст. 11) предусмотрено, что судья Конституционного Суда РФ не должен принадлежать к каким-либо политическим партиям и материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, присутствовать на съездах и конференциях политических партий и движений, заниматься иной политической деятельностью.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Подп. 12 п. 1 комментируемой статьи запрещает государственным служащим использовать должностные полномочия для пропаганды отношения к религии. Это означает, что государственный служащий не вправе: быть членом религиозного объединения, заниматься пропагандой отношения к той или иной религии, выступать в качестве государственного служащего участником религиозных церемоний, создавать те или иные структуры религиозных объединений в государственных органах.
Указанный запрет вытекает из Конституции РФ (ч. 1 ст. 14), согласно которой Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом, поэтому государственные служащие не вправе вмешиваться в их законную деятельность, передавать или поручать им выполнение каких-либо функций, создавать привилегии каким-либо из них и т.д. В свою очередь, и религиозные объединения не могут быть составной официальной частью государственных органов и учреждений, принимать официальное участие в их деятельности и т.д. Государственные служащие вправе принимать добровольное участие в религиозных церемониях как граждане России, но не как представители государства или его органов. Принуждение государственных служащих к посещению религиозных церемоний неправомерно. В силу ч. 2 ст. 14 Конституции РФ все религии и религиозные объединения равноправны и поэтому не могут пользоваться никакими преимуществами и быть подвергнуты никаким ограничениям по сравнению с другими. Пропаганда той или иной религии, выступление в качестве государственного служащего участником религиозных церемоний означало бы утрату его нейтральности, что недопустимо с точки зрения Конституции РФ. Комментируемое ограничение вовсе не означает, что государственные служащие не должны контактировать с религиозными объединениями. В силу должностного положения они обязаны исполнять законы о религиозных культах, обеспечивать соблюдение прав религиозных объединений, привлекать к ответственности лиц, нарушающих свободу совести и вероисповеданий.
2. Хотя общие основания учреждения и порядок доверительного управления имуществом определены ГК (гл. 53), тем не менее передача в доверительное управление под гарантию государства доли (пакетов акций) госслужащих в уставном капитале коммерческих организаций на время прохождения государственной службы обладает рядом важных особенностей. Именно поэтому в п. 2 комментируемой статьи предусмотрено, что порядок такой передачи будет установлен федеральным законом. Проект такого закона разрабатывается.
В настоящее время некоторые вопросы данной сферы регулируются Указами Президента РФ от 4 ноября 1994 г. N 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации" <*> и от 20 декабря 1994 г. N 2203 "О некоторых мерах упорядочения деятельности на рынке ценных бумаг в Российской Федерации" <**>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 28. Ст. 2972.
<**> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3689.
Правомочия доверительного управляющего по распоряжению ценными бумагами определяются в договоре доверительного управления (ст. 1025 ГК). Одной из важных гарантий государства в этой области служит то, что доверительный управляющий должен быть признан профессиональным участником рынка ценных бумаг, и это подтверждается наличием у него специального разрешения (лицензии).
Согласно ст. 6 Закона РФ "О банках и банковской деятельности в РСФСР" в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 г. <*> заключать договоры доверительного управления ценными бумагами с физическими (и юридическими) лицами имеют право банки, получившие лицензию Центрального Банка России. Иные кредитные организации вправе осуществлять эту деятельность только по основаниям, предусмотренным федеральным законом.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

Следующая статья »
К тексту закона »
Читайте также