Конституционно-правовое регулирование формирования палат федерального собрания рф и пути его совершенствования
<1>, В.И. Илюхин <2>, а также многие
ученые-правоведы: В.Б. Исаков <3>, Ю.А.
Дмитриев, А.М. Николаев <4>, П.А. Астафичев
<5>. Этой позиции придерживается и О.О.
Миронов, и ряд других ученых.
--------------------------------
<1> См.:
Парламентская газета. 2004. 24 нояб.
<2>
См.: РГ. 2004. 19 нояб.
<3> См.:
Научно-практический комментарий к
Конституции Российской Федерации. М., 2002. С.
480.
<4> См.: Дмитриев Ю.А., Николаев А.М.
Указ. соч. С. 456.
<5> См.: Астафичев П.А.
Институт народного представительства в
современной России. Орел, 2003. С. 91.
Таким
образом, имеется две группы предложений по
данному вопросу. Первая включает
предложения о формировании Совета
Федерации невыборным путем, вторая - о
прямых выборах членов Совета Федерации.
Аргументация в поддержку предложений
первой группы сводится к тому, что при таком
формировании Совета Федерации органически
сочетаются принципы регионального
представительства и демократии. Кроме того,
в случае возврата в эту палату
руководителей региональных
законодательных и высших исполнительных
органов были бы созданы условия для
предотвращения конфликтов между центром и
регионами в процессе выбора оптимального
варианта того или иного федерального
закона <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Конюхова И.А. Указ. соч. С. 116.
Данные
аргументы выглядят недостаточно
убедительными. Участие представителей
исполнительных органов в работе
российского парламента не согласуется с
принципом разделения властей. Да и Совет
Федерации периода 1995 - 2000 годов работал
неэффективно. У глав администрации, по
существу, не было времени для
законодательной деятельности из-за
занятости оперативными делами. В то же
время отражение в парламенте интересов
субъектов Федерации представляется
необходимым. Как справедливо отмечал А.
Ален, участие территорий в принятии решений
на общенациональном уровне, особенно по
вопросам их статуса, является существенной
чертой федеративного государства. Такая
процедура - прерогатива второй
государственной палаты, где представлены
территориальные образования <*>. На такую
роль Совета Федерации указывал и
Конституционный Суд РФ. В его Постановлении
от 12 апреля 1995 г. подчеркивается, что в своей
организации и деятельности Совет Федерации
и Государственная Дума "призваны отразить
разные стороны народного
представительства в Российской Федерации -
прямое представительство населения и
представительство субъектов Российской
Федерации" <**>. Однако решить эту задачу
полностью при формировании Совета
Федерации не удается, так как в нем нет
реального представительства населения
субъекта, а есть представительство
законодательного и исполнительного
органов субъектов РФ. Такое
представительство, думается, нельзя
считать полноценным представительством
субъектов РФ. Проживающие на их территории
граждане непосредственно не участвуют в
отборе представителей в Совет Федерации и,
естественно, не делегируют тем, кто в нем
находится, право представлять
соответствующий субъект.
--------------------------------
<*> См.: Ален А.
Национализм - федерализм - демократия.
Пример Бельгии. Изд-во Левенского института
Центральной и Восточной Европы, 1994. С. 34 -
35.
<**> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.
На наш
взгляд, не может быть поддержано и
предложение Ю.А. Дмитриева и А.М. Николаева о
том, что "кандидатов в состав Совета
Федерации следует выдвигать из числа
бывших и действующих республиканских
президентов, губернаторов, депутатов,
работников вузов и НИИ либо из числа иных
лиц, постоянно проживающих на территории
субъекта РФ, отвечающих предусмотренным
Законом цензовым требованиям" <*>. В
составе Совета Федерации они видят и бывших
президентов РФ, что, по их мнению, станет
важной гарантией их неприкасаемости
<**>.
--------------------------------
<*>
Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Указ. соч. С. 456.
<**> См.: Там же. С. 458.
Подобную позицию
еще в 1999 году высказывали М.А. Краснов и Г.А.
Сатаров. Они полагали возможным
формировать Совет Федерации не только из
представителей субъектов РФ, но и из бывших
президентов РФ, если они не были отрешены от
должности, а также из бывших судей
Конституционного Суда РФ, если их
полномочия не были прекращены досрочно. При
этом, по мнению М.А. Краснова и Г.А. Сатарова,
бывшие президенты и судьи должны
"вливаться" в состав Совета Федерации
автоматически и находиться в нем
пожизненно <*>. Эти предложения вряд ли
могут быть приемлемы, поскольку их
реализация приведет к сужению
представительного характера этой палаты
федерального парламента. Кроме того, Совет
Федерации не должен быть "пристанищем" для
различного рода "бывших", в том числе
президентов. Автоматическое
резервирование для них мест в парламенте
противоречит принципам парламентаризма,
демократическим началам государства.
Нельзя допускать и создания касты
неприкасаемых, так как это противоречит
принципам избирательного права. Следует
также учитывать, что для федерального
бюджета такое новшество повлечет за собой
необоснованные дополнительные расходы. По
нашему мнению, в случае необходимости,
знания и опыт бывших президентов и судей
можно использовать не путем формального
включения их в состав палаты парламента, а
их привлечением к работе федеральной и
региональных общественных палат.
--------------------------------
<*> См.: Независимая
газета. 1999. 19 авг.
С нашей точки зрения,
перспективна позиция ряда субъектов РФ
<*>, а также политиков и
ученых-правоведов, которые предлагают
ввести прямые выборы членов Совета
Федерации. В числе таковых, кроме
вышеназванных, бывший председатель Совета
Федерации Е.С. Строев. Он считает
предпочтительным переход ко всенародному
избранию членов "палаты регионов". В то же
время он допускает их избрание
специальными коллегиями выборщиков, а не
прямыми выборами <**>. В предложениях к
преамбуле и 3 - 8 главам Конституции
Российской Федерации М.А. Краснов и Г.А.
Сатаров рекомендовали двух представителей
в Совет Федерации от субъектов РФ избирать
и отзывать населением по представлению
соответственно законодательного органа и
главы исполнительной власти <***>. Нам
также представляется возможным избирать
членов Совета Федерации населением
соответствующих субъектов РФ. Такой
порядок способствовал бы более полной
реализации ст. 3 Конституции РФ, в которой
свободные выборы провозглашаются высшим
непосредственным выражением власти народа.
При этом следовало бы исходить не из
формального равенства субъектов, а
обеспечивать их представительство в Совете
Федерации с учетом количества проживающих
в них избирателей. Этого можно добиться в
случае, если на федеральном уровне
установить дифференцированный подход к
представительству субъектов РФ в Совете
Федерации. Так, в субъектах, где проживает
менее миллиона человек, можно было бы
избирать по два представителя. Для
субъектов с числом избирателей до трех
миллионов представительство могло быть в
количестве четырех человек, свыше трех
миллионов - шесть депутатов. Количественные
показатели, естественно, могут быть и иными,
но они в обязательном порядке должны
увязываться с численностью населения,
проживающего в субъектах Федерации.
Подобный подход к формированию Совета
Федерации позволил бы не только отражать в
парламенте интересы субъектов РФ, но и
обеспечивал бы приоритет интересов
избирателей при его формировании. Это, на
наш взгляд, весьма важно, так как прежде
всего парламент должен быть органом
представительства народа.
--------------------------------
<*> Государственная
Дума Астраханской области вносила в
Государственную Думу Федерального
Собрания РФ проект Федерального закона "О
поправке к Конституции Российской
Федерации", в котором предлагалось избирать
членов Совета Федерации населением каждого
субъекта РФ. См. об этом: Конюхова И.А. Указ.
соч. С. 117.
<**> См.: Строев Е.С.
Российский парламент // Независимая газета.
2001. 18 апр.
<***> См.: Независимая газета.
1999. 19 авг.
По нашему мнению, для
организации прямых выборов членов Совета
Федерации не потребуется внесения поправок
в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, если кандидаты в
эту палату будут предлагаться
законодательным и высшим исполнительным
органами государственной власти субъектов
РФ. Ведь парламентарии, избранные по
представлению законодательных органов,
равно как и парламентарии, избранные по
представлению исполнительных органов,
будут, соответственно, их представителями в
Совете Федерации. Одновременно избранники
будут и полноценными представителями
субъектов РФ, так как мандаты
парламентариев они получат от населения.
Подытоживая анализ законодательства о
формировании российского парламента,
следует отметить, что принятые в
постсоветский период федеральные законы
создали устойчивую правовую базу для
избрания Государственной Думы и
формирования Совета Федерации. По мнению
Председателя ЦИК РФ А.А. Вешнякова, наше
избирательное законодательство
соответствует международным стандартам и
даже более демократично по сравнению,
например, с избирательными законами США.
Проявляющиеся в ходе выборов недостатки
А.А. Вешняков объясняет отсутствием
демократических традиций и должной
политической культуры в обществе <*>.
Действительно, постсоветское
избирательное законодательство обеспечило
становление и развитие российского
парламентаризма, состязательность
кандидатов в депутаты, создало условия для
реального выбора избирателями депутата из
нескольких претендентов. Однако это не
исключает потребности в его дальнейшем
развитии. Главное предназначение
избирательного законодательства видится в
создании условий для развития российского
парламента как органа подлинного народного
представительства. Поэтому после решения
задач, обусловленных необходимостью
укрепления политических партий, следовало
бы вернуться к избранию депутатов
Государственной Думы непосредственно
гражданами РФ по одномандатным
избирательным округам либо восстановить
смешанную избирательную систему.
--------------------------------
<*> См.: РГ. 1999. 17
авг.
С повестки дня не снимается проблема
повышения активности избирателей. В этих
целях можно было бы ввести обязательную
регистрацию избирателей накануне
голосования в соответствующих
избирательных участках. При этом практику
обязательной сверки паспортных данных
избирателей можно было бы вводить поэтапно.
Сначала - апробировать в крупных городах и в
случае положительного результата, то есть
постоянно расширяющегося участия
избирателей в выборах, распространить на
всю страну. Росту активности избирателей и
их ответственности за участие в
голосовании, на наш взгляд, будет
способствовать и повышение "планки"
признания выборов состоявшимися. При этом
следует признавать состоявшимися
федеральные выборы не при явке 25%
избирателей, как это установлено
действующим законодательством, а при
участии в голосовании не менее 50%
избирателей от их общего числа. Кстати, в
действительности на избирательные участки
на выборах депутатов Государственной Думы
всех четырех созывов приходило более 60%
избирателей.
Деятельность депутатов
российского парламента на принципах
свободного мандата создала условия для
злоупотребления некоторыми из них
независимостью от избирателей и партий, по
спискам которых они избирались. Имея
свободный мандат, отдельные избранники
используют свое положение не для
представления интересов всего народа в
парламенте, а для других целей. Этот вывод
подтверждается неучастием довольно
большой группы депутатов в работе
парламента <*>. Чтобы эффективно
преодолевать такие недостатки,
целесообразно ввести в парламентскую
практику институт отзыва депутата <**>,
что, безусловно, повысит ответственность
депутатов Государственной Думы перед
избирателями. В качестве альтернативного
предложения представляется целесообразным
сократить срок полномочий депутатов
Государственной Думы с четырех до двух лет.
В этом случае они будут вынуждены
устанавливать более тесные контакты с
избирателями, активнее работать как в
Государственной Думе, так и
непосредственно в избирательных округах.
Отражение в законодательстве
сформулированных выше предложений, на наш
взгляд, будет способствовать формированию
максимально работоспособных палат
российского парламента.
--------------------------------
<*> См.: С
прогульщиками надо бороться//
Парламентская газета. 2005. 21 июля.
<**>
Идея отзыва депутатов, особенно в субъектах
Российской Федерации, поддерживается
многими учеными-юристами. См., например:
Концепции развития российского
законодательства. М., 1998. С. 30.
И последнее.
Для обеспечения стабильности
регулирования избирательных
правоотношений следовало бы включить в
Конституцию Российской Федерации
дополнительную главу "Избирательная
система". Это способствовало бы усилению
конституционных гарантий реализации права
граждан РФ избирать и быть избранными, а
следовательно, совершенствованию
деятельности российского парламента и
развитию демократии.
Журнал
российского права, 2005, N 8
