Гражданин и государство: взаимоотношения в xxi веке
А.Ф. НОЗДРАЧЕВ
Ноздрачев Александр
Филиппович - заведующий отделом
административного законодательства ИЗиСП,
доктор юридических наук,
профессор.
Граждане России любят и
уважают свою страну и гордятся своей
Конституцией, в которой определены
нравственные ориентиры справедливости для
нашего общества и государства. Вместе с тем
многие граждане не доверяют
государственному аппарату, обеспокоены его
деятельностью и ее результатами. Более
того, часть населения страны испытывает
страх перед действиями отдельных
исполнительных структур. Эти люди уверены,
что они абсолютно беззащитны перед
государственной машиной и, если того
потребуют "интересы государства", ими
пожертвуют без малейших колебаний. Такой
крен общественного сознания не может не
тревожить как самих граждан, так и
политических руководителей и служащих
государственного аппарата.
Демократической основой Российской
Федерации должна являться постоянная
прочная связь между государственным
аппаратом и людьми, на благо которых он
призван работать. Нарушение прочности этих
отношений, утрата доверия и даже страх
перед исполнительными органами
государства ведут к размыванию
демократических устоев, деструктивному
отношению к государственному аппарату и в
результате - к нарушению гражданского мира
и согласия в стране. Это перспектива,
которая никого и никогда не может
устроить.
Если не предпринимать
организационных и правовых мер, то
исторические традиции сильной преданности
всех граждан, независимо от национальности,
российскому государству могут быть
нарушены и в перспективе утрачены, что
явится фатальным событием как для
многонационального народа России, так и для
государства.
Историческая практика
свидетельствует о том, что государственный
аппарат не может нормально функционировать
в условиях, напоминающих тоталитарное
общество. Демократия, провозглашенная как
основа российской государственности
(преамбула Конституции Российской
Федерации), подразумевает активное участие
граждан в политике, в государственном
управлении; веру в избранных лидеров,
уверенность в том, что государство создано
для народа, а не народ для государства.
В
настоящее время именно участие народа в
управлении государством свелось к нулю.
Политические партии превращаются лишь в
придаток к государственному аппарату либо
в корпоративные кланы, цели которых не
всегда совпадают с интересами широких
слоев населения.
Социальные программы
помощи населению существенно сокращаются
из-за экономических и социальных изменений,
происходящих в стране. Законодатели
основывают принимаемые законы на своем
собственном мнении, без учета
общественного мнения, в частности вопрос о
монетизации льгот тому подтверждение. В
результате кризис доверия способен
постоянно усиливаться из-за несоответствия
деятельности государственных структур
запросам и ожиданиям населения.
О
необходимости обновления принципов
взаимоотношений
граждан и
государственного
аппарата
Формулирование принципов
организации и деятельности
государственного аппарата, их обновление и
корректировка в каждый конкретный
исторический период развития общества и
государства являются важными
политическими и правовыми задачами
государства. Ими определяется и "общий дух"
законов и задается "тон" государственной
практике.
Для восстановления
утраченного доверия и возрождения
демократических основ управления
необходимо изменение ориентиров в
практической деятельности
государственного аппарата, в качестве
которых в настоящее время целесообразно, по
нашему мнению, избрать следующие
принципы:
- глубокое понимание
справедливости, целостности и равенства в
выполнении представительских функций
общества и ответов на потребности
граждан;
- во главе государственных
органов должны стоять люди, заслуживающие
доверия и уважения граждан, чья
деятельность будет на благо обществу;
-
своевременное издание правовых актов,
обеспечивающих реализацию конституционных
прав граждан в соответствующих сферах;
ответственное исполнение законов, имеющих
непосредственное отношение к правам и
свободам граждан;
- содействие и
поощрение участия граждан в управлении
делами государства и обеспечение
открытости и легкой доступности этого
участия;
- распространение информации
об учете в деятельности государственных
органов общественного мнения и наблюдение
за обеспечением государством потребностей
и ожиданий общества. Демонстрация связи
деятельности государства с нуждами
общества - один из важнейших принципов
взаимного доверия;
- привлечение на
государственную службу
высококвалифицированных профессионалов,
которые своей подготовкой, навыками и
практической деятельностью будут
гарантировать надежность государственного
аппарата в глазах граждан. Компенсация за
работу на государственной службе должна
соответствовать поставленным перед ними
задачам. В конечном счете служба в
государственном аппарате должна быть
престижной;
- ориентация на конкретные и
краткосрочные результаты при оптимальном
балансе выгоды и затрат. Чтобы можно было
сказать, что на достижение этой конкретной
цели было потрачено столько сил и денег и
был получен такой результат. Абстрактные
цели и долгосрочные программы не
прибавляют популярности государственным
органам;
- активное сотрудничество со
всеми структурами гражданского общества,
которые разделяют цели, поставленные в
государственных программных документах
(послании Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию Российской
Федерации, основных направлениях
деятельности Правительства Российской
Федерации и др.).
Административная
реформа как период радикальной
перестройки взаимодействия
государственного аппарата
с
институтами гражданского
общества
Проводимая в стране
административная реформа - это отражение
критического взгляда на существующий
порядок взаимоотношений государственного
аппарата с гражданским обществом.
Достижение основной цели этой реформы -
повышение эффективности деятельности
органов исполнительной власти невозможно
без обеспечения их открытости и
доступности для граждан и юридических лиц и
результативного взаимодействия с
институтами гражданского общества.
Необходимо осознать центральную роль
гражданина в государстве.
В Послании
Президента РФ Федеральному Собранию РФ на
2005 г. подчеркивается: "Быть с обществом в
ответственном диалоге - политически
целесообразно. И поэтому современный
российский чиновник обязан учиться
разговаривать с обществом не на командном
жаргоне, а на современном языке
сотрудничества. Языке общественной
заинтересованности, диалога и реальной
демократии".
Концепция реформирования
системы государственной службы Российской
Федерации, утвержденная Указом Президента
Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N
Пр-1496, предусматривает обеспечение
возможности участия граждан и структур
гражданского общества в процессе
подготовки решений, объективное
информирование о деятельности
государственных органов и государственных
служащих в соответствии с федеральным
законом, дебюрократизацию отношений между
государственными служащими, гражданами
Российской Федерации и структурами
гражданского общества.
Участие граждан
в деятельности органов исполнительной
власти - это форма реализации суверенитета
народа в осуществлении важнейшего вида
государственной власти. Поэтому
"вовлечение" в процесс государственного
управления всегда рассматривалось наукой
административного права как важнейшая
составляющая "активного"
административно-правового статуса
гражданина, предоставляющего возможность
"действовать для государства", а тем самым
для общественного блага. Кроме того,
участие граждан позволяет обеспечивать и
другие существенные характеристики
исполнительной власти правового
государства: публичность, открытость,
взаимодействие с демократическими
институтами, ориентацию на общественную
поддержку, предотвращение конфликтов в
общественных отношениях и др.
Тенденции
к "отделению" от общества и "попранию"
общественных интересов, к бесконтрольности
и подчинению других ветвей власти
характерны для исполнительной власти ввиду
специального режима ее функционирования.
Поэтому участие граждан в государственном
управлении обоснованно рассматривается в
качестве одной из форм контроля общества за
деятельностью исполнительной власти.
Формальное, бюрократическое поведение
государственных служащих отторгает
граждан от их деятельности, создает
атмосферу "таинственности", взаимного
недоверия и деформирует исполнительную
власть. Предупреждать, сдерживать и
нейтрализовывать эти пагубные явления
призван институт участия граждан в
деятельности исполнительной власти.
Различные государства по-разному решают
проблему "вовлечения" граждан в
осуществление исполнительной власти, в
зависимости от традиций, политических,
правовых и иных условий. Так, "французская
администрация отрицательно относится к
участию населения в деятельности
государственных служб" <*>, тем не менее
примеры широкого участия населения в
управлении есть и во Франции. В Германии
принцип защиты государства от утраты
доверия граждан, принцип учета интересов
граждан и другие являются правовыми
принципами деятельности органов
государственного управления. Различные
правовые предписания определяют
разнообразные правовые формы реализации
этих принципов <**>.
--------------------------------
<*> Ведель Ж.
Административное право Франции. М.:
Прогресс, 1973. С. 402.
<**> См.: Леманн П.
Общее административное право. Мюнхен-Брюль,
2000. С. 71.
Граждане Российской Федерации не
только обладают конституционным правом на
участие в управлении делами государства (ч.
1 ст. 32 Конституции РФ), но и проявляют
высокую заинтересованность в его
реализации. Наглядным подтверждением этого
стали "протестные формы" участия в
государственном управлении: митинги,
пикеты, забастовки, голодовки, жалобы,
обращения к органам судебной власти и
многие другие проявления общественного
противодействия решениям законодательной
и исполнительной власти. Вполне
закономерен вопрос: как же de jure и de facto
обеспечить гражданам возможность
"позитивного", "повседневного" и
"равноправного" участия в деятельности
органов исполнительной власти?
На
сегодняшний день в федеральных законах и
законах субъектов Российской Федерации
отсутствуют нормы с таким предметом
регулирования. Нет норм о вариантах
общественного целесообразного участия
граждан в государственном управлении, об
оказании гражданам помощи в реализации ими
конституционного права на участие в
управлении и т.д. В положениях об органах
исполнительной власти не
предусматриваются какие-либо формы участия
граждан в их деятельности.
Из всех
ветвей государственной власти
исполнительная власть остается наиболее
закрытой. Даже самые принципиальные
управленческие решения, адресованные всем
гражданам, рождаются в "тайных
коридорах".
Полностью исключены
какие-либо формы демократического контроля
за управленческой деятельностью (с точки
зрения законности, целесообразности,
обоснованности действий и решений). Не так
далеки от истины крайние утверждения:
"Современные управленческие методы - это
методы спецслужб".
Действующее
административное законодательство в
редких случаях обязывает выслушивать
мнение заинтересованных граждан или
способствовать их участию в управлении.
Акции граждан, продиктованные "голосом
совести" или "криком души", не имеют
позитивных правовых последствий.
Государственные служащие в целом
отрицательно относятся к участию граждан в
деятельности органов исполнительной
власти.
В свете сложившейся ситуации из
науки административного права "испарились"
такие проблемы, как "гражданин и аппарат
управления", "участие общественности в
государственном управлении" и другие
важные вопросы, активно исследовавшиеся в
прошлые годы (А. Елистратов, В. Кобалевский,
Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.В. Мальков, В.Н.
Новоселов, А.М. Абесадзе, Ю.А. Тихомиров и
др.).
Наука административного права
должна осознать вызов времени. Ее вклад в
сотрудничество гражданского общества и
государства важен в двух аспектах.
Необходимо обосновать теоретические
предпосылки, наметить концептуальные
направления и предложить практические
формы и методы сотрудничества.
Теоретическая основа важна для определения
и культивирования выгод сотрудничества,
для показа его преимуществ по сравнению с
состоянием "войны" между государством и
гражданским обществом. Благодаря
теоретическому обоснованию дискуссия
вокруг сотрудничества получит приоритет по
сравнению с другими проблемами
исполнительной власти. Научный подход
призван обеспечить легитимацию
сотрудничества, стимулировать граждан к
участию в государственном управлении.
Современные управленческие методы
предполагают как информационную
открытость исполнительных органов, так и
активное вовлечение широкой
общественности в процесс принятия и
реализации решений. Нельзя осуществлять
власть от имени народа (ч. 2 ст. 3 Конституции
РФ) и не допускать народ к принятию решений.
Исполнительная власть - гарант принципов
правового государства. Это требует от
органов исполнительной власти и
государственных служащих более глубокого
понимания института открытости и активного
включения граждан в механизм
государственного управления.
За
последние годы изменилась не только Россия,
но и сами россияне. Заинтересованные в
участии в делах государства российские
граждане могут, будучи людьми
образованными, и хотят "сказать свое слово"
о решениях, которые затрагивают их судьбы,
более того, "сказать свое слово" не post factum,
уже в суде, а в процессе подготовки и
принятия решений. Пока не будут приниматься
во внимание мнения граждан, решения и
действия органов исполнительной власти
будут встречать апатию и противодействие.
Отсюда известная неисполнительность и
широкая оспариваемость исполнительных
актов в судах.
Науке административного
права следует пересмотреть взгляды на роль
государственного "менеджмента".
Государственные служащие не технические
специалисты, которые работают лучше, если
им не "мешают". Они принимают
социально-политические решения, в которых
публичные интересы выше технических и
экономических критериев. Эти предпочтения
не могут быть проанализированы и поняты
"кастой" чиновников, "самоизолированных" от
общества.
Современный государственный
служащий должен уметь работать со всеми
общественными сегментами, и с конкретными
гражданами, и с общественными
объединениями, ассоциациями, политическими
партиями и т.д. Причем уметь работать с ними
на самых разных уровнях: от личных
контактов (приемов) до грандиозных
митингов.
Концепция реформирования
системы государственной службы Российской
Федерации (разд. III) предусматривает систему
мер по организации взаимодействия
государственной службы и структур
гражданского общества. Их главная цель -
дебюрократизация отношений между
государственными служащими, гражданами и
структурами гражданского общества.
Важный вопрос для науки административного
права: насколько "далеко"
