Гражданин и государство: взаимоотношения в xxi веке
оценки, подходы и т.д.
Вместе с тем, как
показывает опыт, например, "Комитета
солдатских матерей", члены комитетов могут
создавать оппозицию целям органа
исполнительной власти и формулировать
рекомендации, противоречащие функциям и
правам органа. Перед государственными
служащими в таких случаях стоит трудная
задача по налаживанию контактов на "почве
закона". Другая опасность - это
"выхолащивание" представительности
комитета. В результате его рекомендации
могут и не встретить поддержки в
обществе.
Общественная экспертиза. В
системе организационно-правовых форм
участия граждан в государственном
управлении все большее значение
приобретает общественная экспертиза
решений органов исполнительной власти. Так,
экологические общественные объединения
вправе рекомендовать своих представителей
для участия в государственной
экологической экспертизе, проводить
общественную экологическую экспертизу
(становящуюся юридически обязательной
после утверждения ее результатов органами
государственной экспертизы); требовать
назначения государственной экологической
экспертизы и т.д.
В последнее время
расширяется практика проведения
независимой экспертизы проектов
нормативных правовых актов с привлечением
саморегулируемых организаций. В нашей
стране было бы полезно воспринять практику
США, где Правительством поддерживается
сайт Regulations. gov. (http:/www/regulations.gov), на котором
каждый гражданин вправе не только
ознакомиться с проектом ведомственного
нормативного акта в области регулирования,
но и опубликовать свои комментарии, а также
узнать мнения других граждан. Эта практика
основывается на обязательной открытой
публикации комментариев общественности по
проектам нормативных актов органов
исполнительной власти, предусмотренной еще
Законом об административной процедуре США -
Administrative Procedure Аct (1946).
В России также
следует формировать новые механизмы
публичных консультаций органов
исполнительной власти с гражданами и
структурами гражданского общества при
подготовке проектов нормативных правовых
актов и другого рода решений,
демократизирующих практику гражданского
участия в государственной управленческой
деятельности. Каждое социально значимое
решение исполнительных органов
целесообразно пропускать через механизм
общественного согласования, включающий в
себя изучение общественного
(профессионального) мнения, общественную
экспертизу и т.д. Проведение экспертизы по
заказу соответствующего государственного
органа независимыми саморегулируемыми
организациями, центрами, институтами и т.п.
признается научной общественностью
наиболее объективным методом апробации
управленческих решений.
По всем
вопросам, касающимся изменения качества
жизни граждан, - экология, охрана здоровья,
социальная помощь и поддержка, личная
безопасность и т.д. - проведение
общественной экспертизы должно стать
обязательным, что требует закрепления во
всех правовых актах социального
законодательства.
Органы
исполнительной власти обязаны:
-
информировать граждан о подготовке
проектов решений такого рода;
-
создавать условия для проведения
профессиональной общественной
экспертизы;
- доводить до граждан
результаты экспертизы и принятые с учетом
экспертных рекомендаций решения.
Переговоры и посредничество. В сфере
ведения исполнительной власти много таких
"неприятных" вопросов, которые требуют
переговорно-посреднических форм:
безработица, деградация целых регионов,
обнищание населения, распространение
социальных болезней - наркомания, СПИД
(ВИЧ-инфекция) и т.д. Эти формы
использовались, например, при решении
разногласий между Минтруда, Минтопэнерго
России и шахтерами, между промышленными и
экологическими организациями и т.д.
Переговоры и посредничество давно
используются для решения споров между
предпринимателями и наемными работниками.
Но в последние годы используются и органами
исполнительной власти в связи с
"включением" граждан в решение "трудных"
вопросов.
Переговоры практикуются даже
на уровне Правительства, когда расхождение
целей заинтересованных сторон очень
велико, недоверие между ними исключительно
сильно, число заинтересованных сторон
весьма значительно. По этим причинам не
могут принести результатов ни контакты с
"ключевыми персонами", ни собрания
(слушания), ни консультативные советы
органов.
В России действуют правовые
акты о переговорах по социальным и трудовым
вопросам. Большую работу проводит
Российская трехсторонняя комиссия по
регулированию социально-трудовых
отношений, которая заключает генеральные
соглашения, рассматривает отраслевые
тарифные соглашения и другие вопросы.
Паритетный состав гарантирует
объективность оценки и решений.
Решения
можно достичь иногда только через
посредничество некой третьей стороны, не
являющейся союзником ни одной из
конфликтующих сторон, но готовой вступить в
дело и добиться урегулирования конфликта. В
качестве посредника может выступать орган
исполнительной власти, а в споре с ним,
например с экологическими общественными
объединениями, может выступить, скажем,
научная организация, экспертный совет и
т.п.
Посредничество следует отличать от
содействия, которое обязаны всегда
оказывать гражданам и их объединениям
органы исполнительной власти в рамках
предметов ведения и полномочий.
Посредничество необходимо, когда конфликт
заводит всех в тупик, в то время как
содействие начинается на более раннем
этапе. Посредничество применяется для
разрешения конкретного конфликта, в то
время как содействие всегда должно
использоваться органами исполнительной
власти как средство, облегчающее принятие
решений по любым вопросам.
Формы,
предназначенные для получения
общественной поддержки и одобрения. Органы
исполнительной власти рассматривают
заявления граждан, принимают решения и
обеспечивают необходимые условия для
проведения митингов, уличных шествий,
демонстраций и других массовых
мероприятий. Публичные мероприятия могут
проводиться как в поддержку действий и
решений исполнительной власти, так и против
них.
Практика государственных органов
выработала набор юридических приемов и
средств, с одной стороны, обеспечивающих
свободу проведения массовых мероприятий
как способа демонстрации своей воли и
мнений, а с другой - не допускающих
нарушения законов, общественного порядка и
т.д.
Таким образом, публичное изъявление
требований, интересов, мыслей граждан
всегда "в интересах" органов исполнительной
власти, независимо от того, каково их
содержание: pro или contra.
Публичные
мероприятия граждан - конституционный
вопрос (ст. 31 Конституции РФ). Отношения,
связанные с их проведением, должны
регулироваться федеральным законом, а не
указами Президента Российской Федерации
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
ВВС. 1992. N 22. Ст. 1216; САПП. 1993. N 22. Ст. 2023; СЗ РФ.
1995. N 13. Ст. 1127.
К числу форм, обеспечивающих
поддержку исполнительной власти, следует
отнести и съезды общественных объединений,
профессиональных ассоциаций, профсоюзов и
др., которые аккумулируют общественное
мнение, в том числе о решениях и действиях
органов исполнительной власти, формулируют
отдельные положения и рекомендации для
исполнительной власти.
Нынешняя
"драматическая" роль граждан в
государственном управлении должна быть
изменена. Насущная задача науки
административного права - "формирование"
знаний и методов развития постоянного
сотрудничества между организациями
граждан и органами исполнительной
власти.
Участие граждан призвано
придать гуманистическую направленность
"технической" деятельности органов
исполнительной власти. Очень важно, чтобы
после десятилетия пустой риторики в центре
внимания "главной" власти действительно
оказался гражданин, чтобы деятельность
органов исполнительной власти
определялась потребностями, целями и
интересами живущих в стране людей, а не
спрятанными за отвлеченные утопии
властными интересами господствующей
олигархии. Послание Президента
Федеральному Собранию 2005 г.
свидетельствует о понимании важности этой
задачи и ориентирует на ее решение.
* *
*
Российское государство нуждается в
интересе и участии граждан в управлении
делами общества, в энергичных гражданских
организациях, которые способны решительно
вмешиваться в процесс принятия
управленческих решений, если посчитают, что
какой-нибудь акт или действие
государственного органа не соответствуют
интересам общества. Восстановление доверия
к государству - задача первостепенной
важности.
Это сложный и трудный процесс.
Основная трудность заключается в том, что
восстановление доверия не может
происходить только благодаря усилиям
Правительства и государственных органов.
Как бы ни старались государственные
служащие и политические руководители, они
не смогут сделать все в одиночку. Граждане
России также должны делать шаги навстречу,
проявлять больший интерес к политическим
процессам, идущим в обществе, более активно
участвовать в обсуждении государственных
решений и действий государственных органов
и их служащих и т.д. Важность и
безотлагательность процесса очевидны.
Настоящее время само по себе несет немало
трудностей для российского государства,
связанных с глобальными изменениями в
экономической, политической и социальной
сферах. Мир "вырос". Наше государство
ослабло. Оно как никогда нуждается в нашей
инициативной помощи и гражданской
поддержке. Российское общество может
встретить вызов времени сплоченным и дать
достойный ответ. Единственно верный путь
для этого - возродить к жизни
демократические основы общества и ощущать
уверенность и гордость за свое государство.
Гражданственность - это признание и вера в
свое государство. Оно всегда было для
граждан России знаменем, законом и правдой.
Оно было всегда справедливым, хотя суровым
неизменным образом. Но только благодаря ему
мы есть и с надеждой шагаем в будущее.
Журнал российского права, 2005, N 9
