Оздоровление денежного обращения как условие совершенствования финансового механизма
КАК УСЛОВИЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО
МЕХАНИЗМА
С.В. ЗАПОЛЬСКИЙ
Запольский
С.В., доктор юридических наук,
профессор.
Повышение эффективности
действия финансово-кредитного механизма в
условиях рыночной экономики - задача,
вставшая впервые во всей истории России.
Никогда ранее рынок и финансы в нашей
стране не взаимодействовали в пределах
одного экономического поля. Наши
представления о финансах и их правовом
регулировании во многом продолжают быть
связаны с плановым хозяйством и командной
экономикой. Отсюда - крайне малое внимание
основополагающему институту рыночной
экономики - денежному обращению и
производным от него - эмиссии, кредиту,
регулированию налично-денежного оборота.
Денежное обращение в глазах правительства
являет собой нечто малопознаваемое,
потенциально опасное и самое главное -
неуправляемое и, наоборот, управляющее всей
экономикой. Далеко не случайно, что,
например, контроль за инфляцией в
современной России превращен в прогноз
инфляции и последствий инфляции для
социально-экономической политики.
Между тем идеализация денежного обращения -
давно прошедший этап для экономического
регулирования всех без исключения развитых
стран мира, так или иначе овладевших
контролем за этой сферой экономической
жизни.
Регулирование денежного
обращения в условиях плановой
социалистической экономики строилось на
целой системе организационно-правовых
форм, разрушение которых в начале 90-х гг.
прошедшего века не сопровождалось
созданием соответствующих рыночных
механизмов. В результате денежное
обращение в настоящее время не только не
предотвращает возникновения дисбалансов в
этой сфере, но в некоторой части строится на
презумпции их возникновения и даже их
неизбежности. Чем, как не
запрограммированным заранее был дефолт 1998
г., отбросивший экономическое развитие
страны на несколько лет назад?
Многое
объясняется отсутствием контроля за
соответствием меры труда мере потребления,
известного нам из советских учебников
политэкономии. Наблюдается затянувшийся
безмерно период игнорирования этой функции
государства наряду с попытками переложить
этот контроль на рыночные механизмы
конкуренции. Ничем не мотивированное
обогащение узкого круга лиц, условно
относимых к предпринимателям, за счет
разбазаривания государственной
собственности с одновременным
относительным обнищанием остальных и
абсолютным обнищанием социально
незащищенных категорий граждан страны -
горькая реальность существующей системы
денежного обращения, создающей
безграничные возможности для социальной
несправедливости.
Наряду с
политическими волевыми решениями немалое
значение имеет правовой инструментарий
обеспечения законности в сфере
распределения, и в частности борьбы с
легализацией противоправно полученных
доходов. При этом под легализацией следует
понимать денежно-валютную составляющую
противозаконной коммерческой, финансовой и
иной экономической деятельности.
Невозможность легализации незаконно
полученных доходов во многом делает
бессмысленной и бесполезной деятельность
по их извлечению. При этом имеет смысл
обратиться к недавнему историческому
опыту, тем более что борьба с нетрудовыми
доходами в советские времена при всей ее
гротесковости приносила реальные
результаты.
Борьба с противоправно
полученными доходами и незаконно
приобретенным имуществом предопределялась
самими принципами режима, возникшего в
первой трети XX в. в России. Наряду с
политикой "плановой нищеты", преследующей
цель минимизации доходов трудящихся,
превышающих черту бедности, государство
многократно прибегало к прямым или
косвенным репрессиям в отношении доходов и
их владельцев. Достаточно вспомнить
раскулачивание, изъятие домов и дач в 50-е гг.
Репрессивными во многом были и меры по
управлению налично-денежной массой, такие,
как принудительная подписка на госзаймы,
денежные реформы 1921, 1947, 1986 гг. и т.д.
Наряду с политическим осуждением этих
антидемократических государственных мер
следовало бы задаться и вопросом о природе
этого подхода к формированию
социально-экономической концепции, а
именно - признать, что существует глубоко
укоренившаяся презумпция незаработанности
выплачиваемой денежной массы (ее
нетрудового характера), наличия каналов
обогащения, отличных от вознаграждения за
участие в общественном производстве и,
таким образом, преступного происхождения
любой сколько-нибудь значимой
собственности. И в настоящее время
средне-обывательское представление,
звучащее как "от трудов праведных не
поставишь палат каменных", имеет и хождение,
и силу. Да и как иначе совместить
синхронизированное падение в разы объемов
ВВП в стране с вакханалией загородного
строительства в крупных и некрупных
городах и появлением на дорогах самой
престижной иностранной автотехники?
Указанная презумпция толкает законодателя
к очередным "закручиваниям гаек" в
денежно-валютной сфере, а избирателей - к
требованиям усиления уголовной репрессии
против бизнесменов и чиновников. Она же
лежит в основе мнений о восстановлении
железного занавеса хотя бы в финансовой
области - данные о вывозе из страны капитала
не оставляют никого равнодушными.
Смею
утверждать, что коренная причина
затронутого явления лежит не столько в
такой распространенной психологической
черте россиян, как зависть (являющаяся в
конечном счете мощным стимулятором
социальных перемен), сколько в хронической,
свойственной всем этапам экономического
развития болезни денег - неспособности
валютно-денежного механизма обслуживать
товарное производство. Многие из причин
этой болезни коренятся в самом устройстве
денежного оборота (наличного и
безналичного), но главные причины
проистекают из пороков экономического
устройства народного хозяйства, из
несогласованности действия рынка и
государства, им управляющего, из
примитивизма правовой организации
движения материальных и денежных активов в
ходе производства. Говоря кратко, нужно
признать, что справедливое по труду,
способностям и отдаче вознаграждение за
участие в общественном производстве как
лозунг и цель многих социальных сдвигов, в
том числе и последнего (1985 - 1991 гг.) смотрится
в современных условиях как никогда
утопично.
Декларация борьбы с доходами,
полученными преступным путем, при всей
привлекательности страдает многими их тех
недостатков, которые мы с легкостью найдем
в предыдущих подобных кампаниях.
Во-первых, введенные Законом РФ от 7 августа
2001 г. <*> меры не носят национального
характера, а являются переложением
Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии
и конфискации доходов от преступной
деятельности, принятой Советом Европы 8
ноября 1990 г. В связи с этим Закон крайне
недостаточно адаптирован к российской
юридической системе, и многие его положения
непонятны как теоретикам права, так и
правоприменителям.
--------------------------------
<*> Федеральный закон от 7 августа 2001 г. "О
противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма" (в ред. от 28 июля
2004 г.).
Во-вторых, существо этого Закона,
так же как и дополнений в УК РФ, из него
вытекающих (ст. ст. 174, 174.1 УК), - в
криминализации деятельности по управлению
доходами, полученными преступным путем. И в
этом смысле возможны ситуации, в которых
само преступление, результатом которого
стало извлечение дохода, останется без
правового реагирования, а операции по
управлению этим доходом образуют состав
нового преступления.
Что понимать
вообще под доходами, полученными
преступным путем? В каком соотношении
находятся лица, совершившие первое и
совершающие второе (последующее)
преступление? Какое юридическое значение
имеет факт приобретения дохода,
полученного преступным путем: эквивалентен
ли он присвоению или же достаточно
фактического владения чужим имуществом?
Признается ли доходом полученное
преступным путем право требования
(например, вексель)?
В-третьих,
совершенные законодательные меры касаются
очень узкого сегмента всего спектра
действий, связанных с легализацией
противоправных доходов. Речь идет
фактически о доходах, полученных от
наркобизнеса, торговли оружием и всех
разновидностей торговли людьми. Но и эти
доходы могут попасть в поле зрения
правоприменителя не иначе как в результате
их легализации, т.е. совершения тех или иных
операций, направленных на придание
правомерного вида их пользованию, владению
или распоряжению.
Если мы ведем речь об
"оборотных средствах" преступного бизнеса,
то одной из немногих сфер реально
возможного применения Закона является
перевод денег из-за границы в Россию и
наоборот, сопряженный с конвертированием
из одной валюты в другую, обезналичиванием
денежных сумм или, напротив, с
обналичиванием денег. Неслучайно борьба с
отмыванием преступных доходов возникла и
получила распространение как
международно-правовая деятельность
национальных правоохранительных органов -
внутри государств осуществляются иные
программы по оздоровлению финансового
оборота.
Эти и многие другие вопросы,
адресатом которых должен быть
законодатель, резко снижают эффективность
юридического заслона от денежных средств,
полученных преступным путем, и, по существу,
превращают принятие Закона в формальное
исполнение обязательств России для
принятия ее в ВТО и другие международные
организации.
Представляется, что
криминализация соответствующих
противоправных деяний - тупиковый путь в
решении важнейших, национального масштаба,
задач по уменьшению оборота доходов и
средств, образовавшихся незаконным путем.
Кроме того, нельзя преуменьшать тот
ощутимый вред, который вызывает стремление
граждан и организаций сокрыть от
финансового мониторинга и иного контроля
законные операции, совершение которых по
вполне объяснимым и уважительным причинам
не нуждается в публичности.
Де-факто
подавляющая часть банковских и иных
операций, подвергающихся контролю (3 млн.
руб. - по операциям с недвижимостью и 600 тыс.
руб. - по всем иным сделкам), - правомерная,
никак не связанная с легализацией
преступных доходов; некоторая часть сделок
отражает противоправные действия, не
являющиеся уголовно наказуемыми, но
требующие применения административных или
гражданско-правовых последствий. Такими,
например, могут быть операции по
преуменьшению облагаемой налогами
налоговой базы или действия в целях
сокращения конкурсной массы хозяйственной
организации или банка, подлежащего
банкротству. Наконец, под контроль попадают
и т.н. бестоварные банковские операции,
включая обналичивание средств на цели, не
предусматриваемые правилами ведения
кассовых операций.
Низкая
эффективность Закона от 7 августа 2001 г., на
наш взгляд, свидетельствует о том, что
созданная база может и должна
использоваться более универсально,
работать на все видимые правоохранительные
цели, а не только на противодействие
легализации доходов, полученных преступным
путем. Это противодействие налоговым
злоупотреблениям, борьба с незаконным
обналичиванием средств со счетов
юридических лиц, предотвращение иных
кассовых нарушений, содействие исполнению
в натуре решений судов по уголовным,
гражданским и арбитражным делам, а также
решений, вынесенных в порядке
осуществления административной юстиции. И
может быть, самое важное - финансовый
мониторинг должен быть использован для
борьбы с присвоением противоправно
полученных доходов независимо от того,
возникли эти доходы в результате
совершенного или длящегося преступления
или же стали результатом иной незаконной
деятельности.
Общественно-политическая
потребность развертывания такого рода
правовой кампании с каждым годом ощущается
все сильнее. Вместе с тем (во что уперлись и
что не смогли преодолеть авторы многих
программ по борьбе с нетрудовыми доходами)
до тех пор, пока не будет создана новая
юридическая база расследования и
доказывания законности (легальности)
получения тех или иных доходов, сказанное
выше будет оставаться благими пожеланиями
и не более. Речь идет о таком изначально
правовом понятии, как бремя доказывания.
Здесь сталкиваются в конфликте две
социальные доктрины: с одной стороны,
вышезатронутая презумпция незаконности
неестественно больших доходов, с другой -
возложение бремени доказывания на ищущего,
т.е. заинтересованного. А поскольку
заинтересованным здесь может выступать
только публичная власть, на нее падает и
бремя доказывания. И будет излишним
доказывать, что у публичной власти, если
только отсутствуют дополнительные мотивы
(как они просматриваются, например, в деле
ЮКОСа), решимости и последовательности в
доказывании специально сокрытого, как
правило, не хватает. Как следствие - время от
времени проводимая без оглядки на закон
массовая репрессия по внешним признакам и,
как правило, на основе объективного
вменения. Все это мы уже проходили...
Возможны и другие подходы. В частности,
вполне допустимо предоставление
заинтересованным лицам (включая
юридические лица) права предъявления исков,
однопорядковых с квазиделиктным иском,
известным нам из римского права. В нашем
обществе всегда было достаточно любителей
(как правило, сами себя они называли
"доброжелатель") загребать жар чужими
руками, т.е. бороться за правду руками
государства, оставаясь в лучшем случае
источником информации, а зачастую - вообще
анонимом. Принимая во внимание весь
негативный опыт, прежде всего доносы о
якобы совершаемых политических
преступлениях в 30-е гг. и позднее, следовало
бы предположить, что право на легальное,
гласное публичное гражданское, в четкой
процессуальной форме выдвинутое обвинение,
подтверждаемое конкретными
доказательствами, - лучшее средство борьбы
с психологией доносительства.
С другой
стороны, нужно констатировать, что
публично-правовые средства борьбы с
извлечением незаконного дохода и
распоряжением этим доходом становятся все
менее и менее эффективными не только
потому, что включают в себя "человеческий
фактор". Имеет значение как относительная,
так и абсолютная невозможность определения
публичным путем правомерного поведения,
разграничения законного и незаконного во
многих новых видах и формах экономической
вообще и финансовой в частности
деятельности, таких, как биржевая торговля,
оборот ценных бумаг, использование
интеллектуальной собственности, и многих
им подобных. Уголовный законодатель,
действуя традиционным способом, обречен в
этой области на постоянное отставание от
реалий, на фиксирование диспозицией
уголовно-правовой нормы ситуаций, ставших к
этому времени хроникой и историей
противоправной деятельности.
Подобная
борьба "брони со снарядом" выглядит как
вызов не только государству, но и устоям
общественного устройства и должна вызывать
меры, которые еще вчера были бы осмеяны и
раскритикованы за недемократичность и даже
цинизм. Однако введением в круг правовых
средств борьбы с извлечением доходов и
имущества противоправным путем такого
института, как гражданско-правовой
квазиделиктный иск, как представляется,
можно было бы если не обогатить, то
расцветить спектр соответствующих мер.
Конечно же основным квазиистцом видится не
сосед по подъезду и тайный злопыхатель, а
общественные
