Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система мер
А.В. ИГНАТОВ
Игнатов Александр
Вячеславович - аспирант кафедры
конституционного и административного
права Российского государственного
социального университета.
Конституция
Российской Федерации в отличие от
конституций большинства зарубежных
федеративных государств не
предусматривает право федерального центра
на применение мер федерального
вмешательства. Вместе с тем институт
федерального вмешательства является одним
из элементов сбалансированной системы
организации федеративного государства.
Сущность рассматриваемого института, как
представляется, связана с правовой
природой федеративного государства, в
котором осуществляется разграничение
предметов ведения и полномочий между
федерацией и субъектами федерации. При этом
федеративное устройство государства не
только не исключает, но и создает
определенные предпосылки для
возникновения конфликтов между
федеральным центром и субъектами
федерации, заключающихся в неисполнении
субъектами федерации обязанности
соблюдать федеральную конституцию. В
случае неисполнения такой обязанности
федерация как суверенное государство
должна иметь возможность восстановить
конституционную законность и, при
определенных обстоятельствах, применить
меры воздействия по отношению к субъектам
федерации, допустившим подобные нарушения.
Такое право является, по нашему мнению,
одним из признаков, отличающих федерацию
как единое государство, состоящее из
субъектов - государственных образований, от
конфедерации как союза суверенных
государств. Конституционным назначением
института федерального вмешательства
является защита Конституции Российской
Федерации в целом и некоторых особо
выделенных конституционно значимых
ценностей, таких, как права и свободы
человека и гражданина, единство и
территориальная целостность Российской
Федерации, национальная безопасность и
обороноспособность Российской Федерации,
единство экономического и правового
пространства Российской Федерации и
восстановление конституционной
законности.
Институт федерального
вмешательства является одним из элементов
конституционно-правового статуса
Российской Федерации и субъектов РФ. Однако
утверждения ряда авторов о том, что он
является признаком иерархически
организованной вертикали власти,
подчиненности органов государственной
власти субъектов федерации федеральным
органам государственной власти и
представляет собой лишение субъектов
федерации государственного статуса <*>,
представляются необоснованными, т.к.
применение мер федерального вмешательства
возможно лишь вследствие установленного в
судебном порядке нарушения органами
государственной власти субъекта РФ
конституционно-правовых норм, что
необязательно в условиях иерархической
структуры органов, и недопустимо в случае
осуществления субъектом РФ
государственной власти в пределах своей
компетенции.
--------------------------------
<*>
Саленко А.В. Россия - унитарная Федерация:
парадокс или реальность? // Известия высших
учебных заведений. Правоведение. 2001. N 2. С. 71;
Бацев Ю.Н. Ответственность законодательной
(представительной) власти как условие
формирования единого правового
пространства в Российской Федерации //
Законодательные (представительные) органы
государственной власти субъектов
Российской Федерации. Практика. Мнения.
Проблемы. 2001. Вып. 3. С. 20.
В отечественном
правоведении отсутствует единый взгляд на
положение института федерального
вмешательства в федеративном государстве.
Так, например, А.Н. Домрин считает институт
федерального вмешательства одним из видов
института чрезвычайного положения в его
мягкой по характеру и региональной по типу
форме <1>. И.Н. Барциц, С.А. Авакьян, А.М.
Арбузкин и А.Н. Аринин полагают, что
чрезвычайное положение является одной из
мер института федерального вмешательства
<2>. А.А. Ливеровский отмечает, что
введение чрезвычайного положения не всегда
связано с виной субъекта РФ, наличие
которой обязательно при применении мер
федерального вмешательства, а в условиях
федеративного государства режим
чрезвычайного положения должен вводиться
лишь в случаях, когда отсутствует
противодействие региональных властей
федеральным <3>. В то же время А.А.
Кондрашев полагает, что не следует
отождествлять данные институты или
включать их в состав какого-то одного, т.к.
федеральное принуждение (вмешательство)
как по характеру, так и по системе
используемых средств не соответствует
основным признакам института
чрезвычайного положения <4>.
--------------------------------
<1> Домрин А.Н.
Федеральная интервенция: особенности
правового регулирования в зарубежных
странах // Журнал российского права. 1998. N 3. С.
105.
<2> Барциц И.Н. Институт
федерального вмешательства: потребность в
разработке и система мер // Государство и
право. 2001. N 5. С. 23; Авакьян С.А., Арбузкин А.М.,
Аринин А.Н. Федеральное вмешательство:
концепция и проект федерального закона //
Вестник Московского университета. Серия 11,
Право. 2000. N 6. С. 34.
<3> Ливеровский А.А.
Федеральное вмешательство // Журнал
российского права. 2002. N 9. С. 38.
<4>
Кондрашев А.А. Конституционно-правовые
способы федерального принуждения: проблемы
теории и реализации в Конституции
Российской Федерации // Государство и право.
2000. N 2. С. 12.
Сравнительно-правовой анализ
институтов федерального вмешательства и
чрезвычайного положения позволяет выявить
следующие принципиальные различия между
ними. Во-первых, основаниями введения
чрезвычайного положения являются попытки
насильственного изменения
конституционного строя Российской
Федерации, захвата или присвоения власти,
вооруженный мятеж, массовые беспорядки,
террористические акты, блокирование или
захват особо важных объектов или отдельных
местностей, подготовка и деятельность
незаконных вооруженных формирований,
межнациональные, межконфессиональные и
религиозные конфликты, сопровождающиеся
насильственными действиями, создающие
непосредственную угрозу жизни и
безопасности граждан, нормальной
деятельности органов государственной
власти и органов местного самоуправления
(п. "а" ст. 3 Федерального конституционного
закона "О чрезвычайном положении" <*>),
либо чрезвычайные ситуации природного и
техногенного характера, чрезвычайные
экологические ситуации (п. "б" ст. 3
указанного Федерального конституционного
закона), а основаниями осуществления
федерального вмешательства - нарушение
органами государственной власти или
должностными лицами субъекта РФ
конституционной обязанности соблюдать
Конституцию Российской Федерации и
федеральные законы. Во-вторых, при введении
чрезвычайного положения, как правило,
существенно ограничиваются права и свободы
граждан и права юридических лиц, а при
осуществлении федерального вмешательства
они сохраняются в полном объеме,
ограничивается лишь право граждан РФ на
участие в управлении делами государства на
уровне субъекта РФ. В-третьих, при введении
чрезвычайного положения органы
государственной власти субъектов РФ
продолжают функционировать, осуществляя
свои полномочия лишь с некоторыми
ограничениями, связанными с режимом
чрезвычайного положения, за исключением
случаев применения таких мер, как
приостановление полномочий органов
исполнительной власти субъекта РФ и
введение особого управления территорией,
на которой введено чрезвычайное положение,
в то время как при применении мер
федерального вмешательства деятельность
органов государственной власти и
должностных лиц субъектов РФ прекращается
или приостанавливается. Большинство мер и
временных ограничений, предусмотренных ст.
11 - 14 Федерального конституционного закона
"О чрезвычайном положении", сложно признать
мерами федерального вмешательства.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст.
2277.
В связи с изложенным точка зрения А.А.
Кондрашева представляется более
обоснованной. В то же время необходимо
отметить близость институтов
чрезвычайного положения и федерального
вмешательства, которые являются особыми
режимами управления, временно
ограничивающими действие некоторых норм
Конституции РФ и законодательства на
соответствующей территории в целях
обеспечения действия более значимых
положений Конституции РФ и
законодательства. Кроме того, некоторые
меры и временные ограничения, применяемые
при введении чрезвычайного положения,
могут быть признаны мерами федерального
вмешательства. К ним следует отнести полное
или частичное приостановление на
территории, на которой введено
чрезвычайное положение, полномочий органов
исполнительной власти субъекта (субъектов)
РФ, а также органов местного
самоуправления, введение особого
управления территорией, на которой введено
чрезвычайное положение, путем создания
временного специального органа или
федерального органа управления
территорией, на которой введено
чрезвычайное положение. Вместе с тем
чрезвычайное положение может быть введено
в субъекте РФ, в отношении которого
применены меры федерального вмешательства,
при возникновении оснований, указанных в
Федеральном конституционном законе "О
чрезвычайном положении", например, в случае
неподчинения органа государственной
власти или должностного лица субъекта РФ
законному акту о досрочном прекращении его
полномочий, которое следует расценивать
как присвоение власти, организации
массовых беспорядков, незаконных
вооруженных формирований и т.п.
Некоторые исследователи отождествляют
институт федерального вмешательства с
институтом конституционно-правовой
ответственности субъектов РФ или органов
государственной власти и должностных лиц
субъектов РФ либо считают, что они
соотносятся как целое и его часть <*>. И.А.
Умнова соотносит институт федерального
вмешательства с негативной юридической
ответственностью - одним из типов
государственно-правовой ответственности
субъектов федерации <**>. Следует
согласиться с изложенными позициями в том
смысле, что между понятиями "федеральное
вмешательство" и "конституционно-правовая
ответственность субъектов федерации"
реально не существует антагонистических
противоречий. Вместе с тем представляется,
что данные понятия не тождественны, а
обозначение рассматриваемого института
термином "федеральное вмешательство" более
справедливо. Это объясняется тем, что
применяемая в Российской Федерации модель
федерального вмешательства предполагает
наряду с установлением оснований
применения мер федерального вмешательства
в судебном порядке принятие решения о
применении мер федерального вмешательства
главой государства и федеральным
парламентом. Такой специфический порядок
не в полной мере соответствует
общепризнанным канонам юридической
ответственности.
--------------------------------
<*> Барциц И.Н. Федеративная
ответственность: конституционно-правовые
аспекты. М., 1999; Кондрашев А.А.
Конституционно-правовая ответственность
субъектов федерации: вопросы теории и
законодательного регулирования в
Российской Федерации. Красноярск, 1999.
<**> Умнова И.А. Современная
конституционная модель российского
федерализма: проблемы совершенствования и
тенденции эволюции // Государство и право.
1999. N 11. С. 10.
Вместе с тем следует различать
юридическую ответственность и институт
федерального вмешательства, с одной
стороны, и политическую ответственность, с
другой. Основное различие между ними
попытался сформулировать Е.В. Кошелев:
"основанием конституционной
ответственности является нарушение нормы
конституционного права, а политической -
отсутствие политической поддержки в силу
тех или иных причин" <*>. Кроме того, меры
политической ответственности, в отличие от
юридической, могут применяться лишь к
подотчетному органу или должностному лицу,
а органы государственной власти федерации
по отношению к федеральным органам
государственной власти таковыми не
являются. Вместе с тем необходимость
политической составляющей механизма
федерального вмешательства, более или
менее существенной в той или иной модели
рассматриваемого института, объясняется
тем, что разработать точные объективные
критерии общественной опасности
правонарушений такого рода крайне сложно, в
связи с чем следует давать политическую
оценку опасности конкретного нарушения.
--------------------------------
<*> Кошелев Е.В.
Правовая охрана Конституции: некоторые
аспекты конституционной ответственности //
Подходы к решению проблем законотворчества
и правоприменения: Межвуз. сб. науч. тр. Омск,
2001. Вып. 7. С. 7.
Учитывая изложенное,
федеральное вмешательство можно
определить как конституционно-правовой
институт, устанавливающий комплекс мер,
применяемых федеральными органами
государственной власти по отношению к
органам государственной власти субъектов
РФ в случае нарушения последними
обязанности соблюдать Конституцию РФ и
законы, которые заключаются в ограничении
полномочий органов государственной власти
и должностных лиц субъектов РФ, досрочном
прекращении их полномочий либо применении
в отношении органов государственной власти
субъектов РФ иных мер организационного
характера, предусмотренных действующим
законодательством, с целью восстановления
конституционной законности.
Институт
федерального вмешательства, как
представляется, должен основываться на
следующих принципах, которые необходимо
установить законодательно:
1. Принцип
конституционности правовой базы
федерального вмешательства:
законодательство о федеральном
вмешательстве должно быть основано на
Конституции Российской Федерации; основные
положения института федерального
вмешательства должны быть установлены
Конституцией Российской Федерации и
федеральным конституционным законом.
2.
Принцип допустимости федерального
вмешательства: федеральное вмешательство
может быть осуществлено исключительно в
случае нарушения органами государственной
власти и должностными лицами субъекта
Российской Федерации обязанности
соблюдать Конституцию Российской
Федерации и законы; запрещается применение
мер федерального вмешательства в
зависимости от результатов деятельности
органов государственной власти и
должностных лиц субъектов Российской
Федерации, осуществляемой с соблюдением
Конституции Российской Федерации и
федерального законодательства, в
зависимости от политической ориентации
органов государственной власти и
должностных лиц субъектов Российской
Федерации, а также иных обстоятельств, не
связанных с нарушением Конституции
Российской Федерации и федерального
законодательства.
3. Принцип соблюдения
прав и свобод человека и гражданина: при
осуществлении федерального вмешательства
не допускается нарушение или ограничение
прав и свобод человека и гражданина, за
исключением временного ограничения права
участвовать в управлении государством на
уровне субъекта Российской Федерации.
4.
Принцип разделения властей: полномочия
федерального центра по осуществлению
федерального вмешательства
разграничиваются между федеральными
органами государственной власти с учетом
их положения в системе разделения властей;
к полномочиям Президента Российской
Федерации относится вынесение
предупреждения органам
