"постатейный комментарий к семейному кодексу российской федерации и федеральному закону "об опеке и попечительстве" (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. п.в. крашенинникова) ("статут", 2010)

спорам, в том числе принятие Верховным Судом РФ новых актов по поводу официального толкования нормативных правовых актов в виде Постановлений Пленума Верховного Суда РФ, в частности: от 25 октября 1996 г. N 9 "О применении судами Семейного кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об установлении отцовства и о взыскании алиментов"; от 4 июля 1997 г. N 9 "О применении судами законодательства при рассмотрении дел об установлении усыновления"; от 27 мая 1998 г. N 10 "О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей"; от 5 ноября 1998 г. N 15 "О применении судами законодательства при рассмотрении дел о расторжении брака".
Нельзя не отметить тот факт, что количество семейных споров, разрешаемых судом, не уменьшилось, в том числе и в связи с тем, что некоторые категории дел, которые решались ранее в административном порядке, теперь рассматриваются судами (например, дела об усыновлении). Кроме того, гражданин свободно выбирает  с кем жить, в браке или нет либо вообще жить самостоятельно. Традиционно большинство судебных дел в рассматриваемой сфере связано с расторжением брака, разделом имущества между супругами и определением того, с кем из родителей будут проживать несовершеннолетние дети и каким образом будет осуществляться их содержание.
Такой важнейший законодательный акт, как Закон об опеке и попечительстве, полагаем, не может действовать самостоятельно от Семейного и Гражданского кодексов, более того, он органично и логично продолжает регулировать отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами.
Закон об опеке и попечительстве и взаимосвязанный с ним Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" являются первостепенными по значимости в рамках ситуации того времени. Практика применения положений гражданского и семейного законодательства об опеке и попечительстве за многие десятилетия показала, что назрела необходимость проведения комплексной реформы этого института. Немногочисленные нормы Гражданского, Жилищного и Семейного кодексов Российской Федерации не позволяли разрешить целый ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с выдачей разрешений на отчуждение жилых помещений и иного имущества подопечных, с привлечением опекунов и попечителей к ответственности и пр.
Кроме того, в настоящее время коренным образом изменились социальные отношения по устройству граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве. Например, развитие отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, повлекло возникновение в регионах России новых форм опеки и попечительства, которые не получают пока необходимого законодательного оформления. Все это настоятельно потребовало изменения содержания института опеки и попечительства исходя из его новых задач и принципов.
В рамках реформы законодательства, связанного с опекой и попечительством, были разработаны проекты Федеральных законов "Об опеке и попечительстве" и "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве". При разработке этих документов использовался положительный опыт российского, в том числе дореволюционного, законодательства, а также положения зарубежного законодательства: нормы об опеке и попечительстве, содержащиеся в праве Германии, Франции, Швеции, канадской провинции Квебек, Китая, Японии, Латвии, Азербайджанской Республики, Республики Беларусь, Казахстана, Украины и других государств. Многие положения законопроектов продолжают и развивают идеи, заложенные в проекте Опекунского устава, опубликованного в России еще в 1897 г.
Концепция проекта Закона об опеке и попечительстве была обсуждена и одобрена участниками парламентских слушаний, прошедших в Государственной Думе Российской Федерации в 2005 г. Первый вариант проекта был подготовлен и опубликован для обсуждения научной общественностью еще в 2002 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Михеева Л.Ю. Проект Федерального закона "Об опеке и попечительстве" // Современное право. 2002. N 2, 11.
В 2005 г. проекты названных Законов были внесены в Государственную Думу. Законодательные акты были приняты Государственной Думой 11 апреля 2008 г., одобрены Советом Федерации 16 апреля 2008 г. и подписаны Президентом РФ 24 апреля 2008 г.
После первого чтения законопроектов, прошедшего 7 ноября 2007 г., в Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству поступило более сотни поправок, большая часть из которых была принята во втором чтении.
Проекты были предметом обсуждения на заседаниях Рабочей группы по совершенствованию законодательства в сфере семейной политики Организационного комитета по проведению в Российской Федерации Года семьи, на совещаниях в Министерстве образования и науки РФ, Экспертном управлении при Президенте РФ и Государственно-правовом управлении при Президенте РФ, а также на заседании Организационного комитета по проведению в Российской Федерации Года семьи под руководством вновь избранного Президента РФ.
Основные новеллы Федеральных законов "Об опеке и попечительстве" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" сводятся к следующему.
Во-первых, этими федеральными законами унифицируются нормы гражданского, семейного и некоторых других отраслей законодательства, регулирующих отношения по опеке и попечительству. Предметом правового регулирования являются отношения с участием как несовершеннолетних, так и совершеннолетних граждан, находящихся под опекой (попечительством) или нуждающихся в ее установлении.
Во-вторых, Закон об опеке и попечительстве впервые унифицирует задачи и принципы государственного регулирования отношений в области опеки и попечительства, определяет полномочия органов опеки и попечительства, упорядочивает процедуры установления и прекращения опеки и попечительства.
В-третьих, названными Федеральными законами предусматривается введение упрощенного порядка назначения опеки в случаях необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя (предварительная опека), временной опеки (например, на срок командировки родителей), опекуна и попечителя над несовершеннолетними по заявлению их родителей (с указанием конкретного лица) на период, когда по уважительным причинам они не могут исполнять свои родительские обязанности с учетом возможности назначения нескольких опекунов или попечителей одному лицу. Закрепляется преимущественное право близких родственников стать опекунами (попечителями).
В отличие от ранее действовавших норм, допускающих выплату опекунам (попечителям) вознаграждения только в одном случае (приемная семья), в указанных Федеральных законах допускается заключение договоров об осуществлении опеки (попечительства) при необходимости в любых случаях. Таким договором может быть предусмотрена выплата вознаграждения. Эта новелла будет способствовать, в частности, сокращению числа детей, воспитывающихся в учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей.
Впервые детально урегулированы важные вопросы охраны, управления и распоряжения имуществом подопечных, определены порядок и сроки выдачи органами опеки и попечительства разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных, а также разрешений на совершение иных действий от имени подопечных. Определен порядок и сроки предоставления отчета опекуна (попечителя) о хранении, использовании и управлении имуществом подопечного. Также впервые предусматривается введение ответственности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства за нарушение прав и законных интересов подопечных граждан.
В ходе работы над проектом был расширен круг воспитательных учреждений и иных организаций, на которые могут быть возложены функции опекунов и попечителей, что позволяет закрепить правовое положение и тех воспитательных учреждений, которые созданы церковными учреждениями. Те некоммерческие организации, которые на момент вступления закона в силу осуществляют свою деятельность, сохраняют право заниматься воспитательной деятельностью и после вступления закона в силу.
Учтена правовая природа патроната и распределения в этой сфере функций федеральных органов, в частности Правительства РФ и субъектов Российской Федерации.
Решен вопрос относительно различных договоров, определяющих устройство детей, оставшихся без попечения родителей, заключенных до даты вступления Закона об опеке и попечительстве в силу.
Уточнены полномочия органов опеки и попечительства в части деятельности по подбору, учету и подготовке граждан, желающих стать опекунами или попечителями (приемными, патронатными родителями), а также по оказанию содействия ("сопровождения") опекунских семей.
Уточнены вопросы учета индивидуальных особенностей личности каждого подопечного путем предоставления органу опеки возможности установить обязательные требования к осуществлению прав и исполнению обязанностей опекуна или попечителя, в том числе определяющие конкретные условия воспитания несовершеннолетнего подопечного.
В качестве справки следует сказать, что в ходе работы над законопроектами наметились отдельные расхождения позиций Рабочей группы и Министерства образования и науки РФ прежде всего по вопросу о правовом статусе патронатных воспитателей и необходимости введения так называемого социального патроната.
В этой части предложенные Министерством образования и науки РФ поправки противоречили утвержденной концепции законопроекта "Об опеке и попечительстве", вводящего в федеральное законодательство понятие "патронатное воспитание" как разновидность опеки или попечительства (полное законное представительство ребенка).
Следует специально пояснить, что Рабочая группа сочла нецелесообразным расщепление по договору о патронатном воспитании функций законного представительства между двумя субъектами - детским домом и патронатным воспитателем.
При подготовке законопроектов в СК РФ удалось избежать противоречия, в соответствии с которым, с одной стороны, патронатное воспитание считалось бы формой устройства ребенка, а с другой стороны, ребенок продолжал бы числиться за детским учреждением. Это и в целом могло бы ухудшить положение ребенка в патронатной семье по сравнению с положением в приемной и опекунской семье, поскольку не позволяло бы четко определить, кто и в какой момент несет ответственность за ребенка.
Полагаем, что патронат необходимо рассматривать наравне с приемной семьей как полноценную разновидность опеки (попечительства). Индивидуальные требования к патронатному воспитанию будут устанавливаться договором и актом о назначении опекуна (патронатного воспитателя).
С целью стабилизации правовой ситуации с патронатными семьями и другими формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей, договоры о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, а также договоры о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании), заключенные до 1 сентября 2008 г. (дата вступления в силу Закона об опеке и попечительстве), сохраняют свою силу и могут быть переоформлены в соответствии с настоящим Федеральным законом исключительно по желанию приемных родителей или патронатных воспитателей.
На основании ст. 32 Закона об опеке и попечительстве, а также ст. 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" оба Закона вступают в силу с 1 сентября 2008 г. Разрыв в сроке между принятием и введением в действие обусловлен необходимостью их изучения органами опеки и попечительства, другими участниками отношений в сфере опеки и попечительства, иными заинтересованными лицами. Кроме того, в рамках реализации отдельных положений законов необходимо принятие Правительством РФ целого ряда актов, что также требует определенного времени. В настоящее время во исполнение названных Федеральных законов приняты только два Постановления Правительства РФ - от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан" и от 19 мая 2009 г. N 432 "О временной передаче детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации". Подзаконных актов, касающихся опеки и попечительства над взрослыми подопечными, пока нет.
Обращаем внимание на то, что в результате преобразований системы органов государственной власти и местного самоуправления возникло противоречие между гражданским и семейным законодательством, с одной стороны, и законодательством об органах государственной власти субъектов Российской Федерации - с другой. С целью устранить это противоречие в ст. 6 Закона об опеке и попечительстве Федеральным законом от 18 июля 2009 г. N 178-ФЗ были внесены изменения. В соответствии с новой редакцией ст. 6 Закона об опеке и попечительстве в тех муниципальных образованиях, на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с названным Законом, полномочия по опеке и попечительству могут быть возложены на органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель решил сделать исключение из общего правила и позволил в некоторых случаях делегировать полномочия по опеке и попечительству на местный уровень.
То, что за период действия новейшего семейного законодательства накопилась обширная судебная практика, а также обновилась нормативная правовая база как в России, так и в ее субъектах, позволяет авторам настоящих комментариев надеяться на то, что предлагаемая работа будет полезна не только специалистам в сфере семейного права, но и всем гражданам.
П.В.Крашенинников
Март 2010 г.
29 декабря 1995 года N 223-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
СЕМЕЙНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 15.11.1997 N 140-ФЗ, от 27.06.1998 N 94-ФЗ,
от 02.01.2000 N 32-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 28.12.2004 N 185-ФЗ,
от 03.06.2006 N 71-ФЗ, от 18.12.2006 N 231-ФЗ, от 29.12.2006 N 258-ФЗ,
от 21.07.2007 N 194-ФЗ, от 24.04.2008 N 49-ФЗ, от 30.06.2008 N 106-ФЗ)
Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Глава 1. СЕМЕЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Статья 1. Основные начала семейного законодательства
Комментарий к статье 1
1. Семейное законодательство представляет собой систему нормативных актов. Кроме прочего системность обеспечивается единством принципов правового регулирования семейных отношений, которые закреплены в комментируемой статье.
Основные начала семейного законодательства, или, что то же самое, принципы