ЗАКЛЮЧЕНИЕ Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками от 05.03.2003 n 66"НА СОГЛАШЕНИЕ ПО ВОПРОСАМ, СВЯЗАННЫМ С ВОССТАНОВЛЕНИЕМ ПРАВ ДЕПОРТИРОВАННЫХ ЛИЦ, НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ И НАРОДОВ"
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
КОМИТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ПО ДЕЛАМ СОДРУЖЕСТВА
НЕЗАВИСИМЫХ
ГОСУДАРСТВ И СВЯЗЯМ С
СООТЕЧЕСТВЕННИКАМИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 5
марта 2003 г. N 66
НА СОГЛАШЕНИЕ ПО ВОПРОСАМ,
СВЯЗАННЫМ С ВОССТАНОВЛЕНИЕМ
ПРАВ
ДЕПОРТИРОВАННЫХ ЛИЦ, НАЦИОНАЛЬНЫХ
МЕНЬШИНСТВ И НАРОДОВ
Соглашение по
вопросам, связанным с восстановлением прав
депортированных лиц, национальных
меньшинств и народов (далее - Соглашение),
было подписано в городе Бишкеке 9 октября 1992
года главами десяти государств - участников
Содружества Независимых Государств:
Республики Армения, Республики Белоруссия,
Республики Казахстан, Республики
Киргизстан, Республики Молдова, Российской
Федерации, Республики Таджикистан,
Туркменистана, Республики Узбекистан и
Украины.
Президент Российской
Федерации на основании пункта "г" статьи 84
Конституции Российской Федерации, в
соответствии с Федеральным законом "О
международных договорах Российской
Федерации" и с учетом Постановления
Государственной Думы от 12 марта 1997 года N
1206-II ГД внес Соглашение на ратификацию в
Государственную Думу 23 февраля 1998 года.
Ратифицировали (или утвердили) данное
Соглашение:
----------------------------T---------T--------------------------¬
¦Республика Узбекистан ¦ - ¦9 октября
1992 года ¦
+---------------------------+---------+--------------------------+
¦Республика Таджикистан ¦ - ¦26 июня 1993
года ¦
+---------------------------+---------+--------------------------+
¦Республика Армения ¦ - ¦19 октября
1993 года ¦
+---------------------------+---------+--------------------------+
¦Украина ¦ - ¦17 декабря 1993 года
¦
+---------------------------+---------+--------------------------+
¦Киргизская Республика ¦ - ¦31 мая 1995
года ¦
+---------------------------+---------+--------------------------+
¦Республика Казахстан ¦ - ¦12 июля 1996
года ¦
+---------------------------+---------+--------------------------+
¦Республика Беларусь ¦ - ¦7 февраля
1997 года ¦
L---------------------------+---------+---------------------------
Соглашение
вступило в силу для
государств:
----------------------------T---------T--------------------------¬
¦Республика Узбекистан ¦ - ¦9 октября
1992 года ¦
+---------------------------+---------+--------------------------+
¦Республика Таджикистан ¦ - ¦26 июня 1993
года ¦
+---------------------------+---------+--------------------------+
¦Республика Армения ¦ - ¦19 октября
1993 года ¦
+---------------------------+---------+--------------------------+
¦Украина ¦ - ¦17 декабря 1993 года
¦
+---------------------------+---------+--------------------------+
¦Киргизская Республика ¦ - ¦31 мая 1995
года ¦
+---------------------------+---------+--------------------------+
¦Республика Казахстан ¦ - ¦12 июля 1996
года ¦
+---------------------------+---------+--------------------------+
¦Республика Беларусь ¦ - ¦7 февраля
1997 года ¦
L---------------------------+---------+---------------------------
I.
Соглашение
Соглашение состоит из
преамбулы и 12 статей, представляющих единую
систему норм, которые должны толковаться во
взаимосвязи, что соответствует Венской
конвенции о праве международных договоров
1969 года и Федеральному закону "О
международных договорах Российской
Федерации".
II. Объект Соглашения
Объектом Соглашения является
восстановление прав депортированных лиц,
национальных меньшинств и народов, что
отражено в наименовании Соглашения.
III.
Преамбула
В преамбуле указаны мотивы
заключения Соглашения, его цели и задачи,
следовательно, и все последующие
постановления Соглашения должны
толковаться в свете соответствующих
положений преамбулы.
Основным мотивом
заключения Соглашения Договаривающиеся
Стороны зафиксировали безоговорочное
осуждение имевшей места в прошлом
тоталитарной практики насильственного
переселения народов, национальных
меньшинств и отдельных граждан бывшего
СССР и признание того, что законодательные
и другие нормативные акты, принятые бывшими
союзными, республиканскими и местными
органами власти и управления, должностными
лицами о насильственном переселении
народов, национальных меньшинств и
отдельных граждан бывшего СССР, являются
противоправными и недействительными с
самого начала.
Цель Соглашения состоит
в подтверждении права депортированных лиц,
национальных меньшинств и народов на
восстановление исторической
справедливости и возвращение в места их
проживания на момент депортации.
Задачами Соглашения является принятие
обязательств по защите законных интересов
депортированных лиц, национальных
меньшинств и народов и обеспечению
добровольного возвращения в места их
проживания на момент депортации.
1.
Договаривающиеся Стороны в Соглашении
Согласно статье 6 Венской конвенции о праве
международных договоров 1969 года "каждое
государство обладает правоспособностью
заключать договоры", однако реальные
возможности у государств неодинаковы.
В
абзаце первом преамбулы закреплено, что
Сторонами в Соглашении являются
государства - участники Содружества
Независимых Государств.
Задачи же,
сформулированные в Соглашении, не могут
быть надлежащим образом для России, как
одной из Сторон Соглашения, решены в связи с
юридической незавершенностью оформления
СНГ как международной организации.
В
этой связи представляется важным отметить,
что Верховный Совет Российской Федерации
ратифицировал Соглашение о создании
Содружества Независимых Государств 12
декабря 1991 года, но так и не принял к
рассмотрению Протокол к указанному
Соглашению, а Съезд народных депутатов
Российской Федерации не принял к
рассмотрению и Постановление Верховного
Совета РСФСР "О ратификации Соглашения о
создании Содружества Независимых
Государств".
Согласно статье 24
("Вступление в силу") Венской конвенции о
праве международных договоров 1969 года,
Соглашению о создании Содружества
Независимых Государств, подписанному 8
декабря 1991 года в городе Минске,
нератифицированному Протоколу к
Соглашению о создании Содружества
Независимых Государств, подписанному 21
декабря 1991 года в городе Алма-Ате, а также
статье 7 Устава Содружества Независимых
Государств, Соглашение о создании
Содружества Независимых Государств не
вступило в силу для Российской Федерации,
вследствие чего Российская Федерация de jure
не является государством - учредителем
Содружества и государством - членом
Содружества. В связи с этим необходимо
завершить юридическое оформление
международно-правовых обязательств России
в рамках Содружества Независимых
Государств.
Кроме того, необходимо
отметить, что Верховный Совет Украины,
например, при ратификации Соглашения о
создании СНГ внес в него ряд существенных
изменений, которые никак нельзя назвать
редакционными, и вместе с ними
ратифицировал, по существу, новый текст
Соглашения о создании СНГ, но не
ратифицировал Протокол к Соглашению о
создании СНГ, подписанный 21 декабря 1991 года
в городе Алма-Ате.
Туркмения и Украина
не подписали Устав СНГ.
Между тем именно
в связи с принятием Устава СНГ и введением в
действие его норм юридическая природа СНГ
обретает достаточно ясные очертания.
Считаем весьма важным отметить в данном
случае положения статьи 10 Устава СНГ,
которые гласят:
"Нарушения государством
- членом настоящего Устава, систематическое
невыполнение государством его
обязательств по соглашениям, заключенным в
рамках Содружества, либо решений органов
Содружества рассматриваются Советом глав
государств.
В отношении такого
государства могут применяться меры,
допускаемые международным правом".
Согласно Венской конвенции о праве
международных договоров 1969 года Россия -
участник одного Соглашения, а Украина -
участник другого Соглашения. С тем чтобы
устранить это противоречие, необходимо
заключить между ними специальное
соглашение о внесении поправок и получить
согласие других государств-членов. В
противном случае обязательства и права
России и Украины носят неадекватный
характер (см. ст. 39, 40, 41 Венской конвенции о
праве международных договоров 1969 г.).
Вследствие этого Соглашение является
недействительным.
Аналогичные вопросы
стоят перед каждым другим государством,
подписавшим Протокол к Соглашению о
создании СНГ.
Все вышеизложенное
свидетельствует о следующей природе
Содружества Независимых Государств:
1.
По способу создания и механизму
взаимоотношений субъектов СНГ есть
межгосударственное объединение,
основанное на договоре.
2. Основу
Содружества Независимых Государств
составляют следующие учредительные
документы: Соглашение о создании
Содружества Независимых Государств,
подписанное в городе Минске 8 декабря 1991
года Республикой Беларусь, Российской
Федерацией (РСФСР) и Украиной; Протокол к
Соглашению о создании Содружества
Независимых Государств, подписанный в
городе Алма-Ате 21 декабря 1991 года,
Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991
года и Устав Содружества Независимых
Государств, принятый 22 января 1993 года на
заседании Совета глав государств в городе
Минске.
Эти акты имеют
международно-правовой характер. Они
предусматривают обязательную процедуру их
ратификации участниками Содружества.
Вместе с тем, как это следует из
вышеизложенного, юридическая
незавершенность оформления СНГ как
международной организации не только не
способствует развитию
международно-правовых основ
сотрудничества, разрешению споров мирными
средствами (чтобы не подвергать угрозе
международный мир, безопасность и
справедливость), добросовестному
выполнению принятых на себя обязательств
по совместным документам, включая Устав
СНГ, но приводит к прямо противоположным
результатам.
IV. Положения статей
Соглашения
При изучении текста
Соглашения становятся заметными его
серьезные недостатки. Первым из них
является внутренняя противоречивость
документа.
Так, статья 1 Соглашения
устанавливает равные права и условия для
депортированных лиц, добровольно
возвращающихся в места их проживания на
момент депортации, и граждан, проживающих
на соответствующих территориях. Содержанию
статьи 1 противоречат статьи 4, 6, 8 и 9
Соглашения, предусматривающие
предоставление лицам, упомянутым в статье 1,
широкомасштабных льгот по налогам,
таможенным и иным сборам. Оговорки к
статьям 6 и 8, предлагаемые к принятию при
ратификации Соглашения, лишь частично
снимают указанную проблему.
Наличие
широкомасштабных льгот, в первую очередь
связанных с кредитами на жилье и
обустройство (статья 7), создает лицам,
упомянутым в статье 1, явные преимущества
перед местным населением, лишенным
аналогичных льгот, и открывает возможности
для нарушений российского
законодательства.
Статья 4
устанавливает беспошлинный вывоз, ввоз и
транзитное перемещение личного имущества
лиц, указанных в статье 1. Это делает
возможным незаконный ввоз в Российскую
Федерацию разного рода товаров под видом
личного имущества.
Статья 6,
освобождающая от любых налогов, сборов и
пошлин денежные активы лиц, упомянутых в
статье 1, при переводе этих активов между
банковскими учреждениями участников
Соглашения, открывает возможность
аналогичного перемещения денежных средств
под видом личных денег.
Отметим, что
массовое возвращение ранее
депортированных национальных меньшинств и
народов нередко сопровождается серьезными,
в том числе вооруженными, конфликтами с
населением соответствующих территорий.
Подобные примеры есть и в нашей совсем
недавней истории.
Предлагаемое
Соглашение характеризуется также своей
несвоевременностью. Помимо уже указанного
практического завершения миграционных
процессов значительных групп ранее
депортированных лиц, национальных
меньшинств и народов, следует принимать во
внимание тот факт, что Соглашение было
подписано еще в 1992 году и с того времени не
ратифицировано ни Верховным Советом, ни
Государственной Думой предыдущих
созывов.
Отметим, что в заключении
Правительства Российской Федерации по
проекту Федерального закона о ратификации
рассматриваемого Соглашения указано, что
"Российская Федерация, по существу, уже
выполняет обязательства, вытекающие из
Соглашения... в рамках реализации принятых
ранее федеральных целевых программ,
законодательных и иных нормативных
правовых актов...". В этой связи ратификация
Соглашения не представляется
необходимой.
Вызывает обоснованную
тревогу содержащееся в заключении
Правительства Российской Федерации
упоминание о возможных непредвиденных
расходах при вступлении Соглашения в силу и
о том, что таковые расходы будут
финансироваться в порядке текущего
исполнения федерального бюджета, и без того
далекого от совершенства в своей доходной
части.
Кроме того, Соглашение
необходимо пролонгировать, так как статья 12
гласит: "Настоящее Соглашение заключено
сроком на 10 лет и вступает в силу с момента
его ратификации или утверждения".
9
октября 2002 года исполнилось 10 лет действия
Соглашения, и оно (Соглашение) нуждается в
пролонгации.
В связи со сказанным МИД
Украины направил в Исполнительный комитет
СНГ проект соответствующего Протокола,
который предполагается внести на
рассмотрение очередного заседания Совета
министров иностранных дел СНГ.
Белоруссия и Казахстан отреагировали
негативно на предложение Украины о
пролонгации Соглашения.
V. Выводы
Соглашение по вопросам, связанным с
восстановлением прав депортированных лиц,
национальных меньшинств и народов, -
документ, характеризующийся внутренними
противоречиями и несущий возможность
возникновения угрозы экономическим
интересам Российской Федерации и
серьезного обострения межнациональных
отношений в России.
На основании
вышеизложенного Комитет Государственной
Думы по делам Содружества Независимых
Государств и связям с соотечественниками
рекомендует Совету Государственной Думы
предложить Президенту Российской
Федерации отозвать проект Федерального
закона "О ратификации Соглашения по
вопросам, связанным с восстановлением прав
депортированных лиц, национальных
меньшинств и народов".
Председатель
Комитета
Б.Н.ПАСТУХОВ
