Пояснительная записка"к проекту федерального закона "о внесении изменений в статьи 2, 11, 83, 84 и 85 федерального закона "об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В СТАТЬИ 2, 11, 83, 84 И 85 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Данный законопроект подготовлен с целью разрешения проблем, выявившихся в процессе реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), в части формирования территорий и установления границ муниципальных образований, а также подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления.
В законопроекте предлагается новая редакция пункта 1 части 1 статьи 11 Федерального закона, так как в соответствии с действующей редакцией указанной нормы территории с низкой плотностью населения не могут быть включены в состав территорий городских и сельских поселений. Следовательно, на территориях субъектов Российской Федерации с низкой плотностью сельского населения не могут быть сформированы территории городских и сельских поселений.
В соответствии с действующей редакцией пункта 5 части 1 статьи 11 Федерального закона в состав территории городского поселения могут входить неограниченное количество сельских населенных пунктов и неограниченные территории. Район может быть признан городским поселением или городским округом.
В таком случае территории некоторых муниципальных районов будут состоять только из городских поселений, большая часть территории субъекта Федерации будет включена в состав территорий городских округов. При этом обширные территории, которые никогда не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, окажутся в юрисдикции органов местного самоуправления городских поселений.
Такое положение фактически создаст различия в организации территориальной структуры местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, поскольку в этом случае вся территория отдельных субъектов Федерации или значительная ее часть может оказаться разграниченной исключительно между городскими поселениями и городскими округами. Это будет противоречить одной из основных целей принятия Федерального закона - введения единых принципов организации территориальной структуры местного самоуправления, с тем чтобы оптимизировать разграничение полномочий органов публичной власти различного уровня и упорядочить налоговую и бюджетную системы Российской Федерации.
Следует также иметь в виду, что Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации будут развиваться. Будут изменяться и полномочия органов местного самоуправления сельских, городских муниципальных образований и муниципальных районов. С течением времени правовое регулирование прав и обязанностей сельских органов местного самоуправления будет различаться от правового регулирования прав и обязанностей городских органов местного самоуправления. Включение в состав территорий городских муниципальных образований сельских населенных пунктов и территорий, которые не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, приведет к противоречиям в правоприменительной практике и различиям в обеспеченности населения общественными услугами в сельских населенных пунктах, находящихся в составе городских либо сельских муниципальных образований.
С целью разрешения указанных проблем в законопроекте предлагается новая редакция пункта 5 части 1 статьи 11 Федерального закона и абзаца третьего части 1 статьи 2.
В указанных нормах исключается понятие "прилегающие территории", поскольку оказывается невозможным дать ему юридически точное содержание, что вызывает проблемы в правоприменительной практике.
С целью введения критериев, позволяющих обосновать включение в состав городского поселения территорий и сельских населенных пунктов исходя из потребностей развития города (поселка), предлагается установить, что в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также, в соответствии с его генеральным планом, территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
Такая норма позволит, с одной стороны, включать в состав территорий городских поселений территории, необходимые для его развития, упорядочит территориальное развитие городских муниципальных образований и, с другой стороны, позволит ограничить необоснованное расширение территорий, подведомственных органам местного самоуправления городов.
Вместе с тем в настоящее время в силу различных причин многие города и поселки не имеют утвержденных в установленном порядке генеральных планов, либо городская застройка фактически выходит за пределы городской черты, утвержденной в соответствии с генеральным планом. В ряде случаев между городами и иными муниципальными образованиями имеются территориальные споры, что также вызывает проблемы при установлении их границ.
В этой связи часть 3 статьи 85 Федерального закона предлагается дополнить нормами, регулирующими порядок установления границ в переходный период в случае, если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения (городского округа), не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также если между ним и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям.
В таких случаях предлагается, чтобы состав территорий и границы соответствующего городского поселения (городского округа) утверждались на основании исторически сложившейся территории города (поселка), а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка), а в случае наличия спорных территорий - в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые определены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории города (поселка). При этом нормативный правовой акт, которым утверждена граница муниципального образования в части территории, оспариваемой в суде, подлежит приведению в соответствие с решением суда.
Данные нормы позволят в переходный период сформировать территории и утвердить границы всех городских поселений и городских округов в соответствии со сложившейся застройкой и территориями, выделенными для развития городов и поселков.
В субъектах Российской Федерации зачастую возникают проблемы при определении состава территорий сельских муниципальных образований в соответствии с нормами пункта 6 части 1 статьи 11 Федерального закона.
Как правило, территории сельских муниципальных образований устанавливаются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации (волости, сельские округа, сельсоветы). Однако во многих случаях в состав сельских административно-территориальных единиц входят два сельских населенных пункта с численностью населения, превышающей 1000 человек, а также небольшие поселки.
С точки зрения экономической и управленческой эффективности нецелесообразно разделять административно-территориальную единицу на два сельских муниципальных образования.
Также нецелесообразно изменять статус поселков (включать их в территории сел или деревень или давать им статус деревни), поскольку это влечет за собой неоправданные расходы как для населения, так и государственных и муниципальных органов и учреждений, а также хозяйствующих субъектов (изменение почтовых адресов, учетных данных, различных регистрационных документов).
Для решения указанных проблем законопроектом предлагается новая редакция пункта 6 части 1 статьи 11 Федерального закона, позволяющая включать в состав сельских муниципальных образований (сельских поселений) более одного сельского населенного пункта с численностью населения, превышающей 1000 человек, а также поселки, относящиеся к сельским населенным пунктам.
В пункте 7 части 1 статьи 11 Федерального закона установлено, что сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. Данная норма содержит логическую ошибку в диспозиции, поскольку сельские населенные пункты входят, как правило, в сельские административно-территориальные единицы, а в городские - как исключение из правила. В законопроекте предлагается исправить это несоответствие.
В правоприменительной практике зачастую вызывает затруднение определение административного центра муниципального района. При наделении городов, являющихся административными центрами районов, статусом городского округа (и которые в результате не входят в состав муниципального района) в ряде случаев полагают, что город, не входящий в состав района, не может считаться административным центром района, хотя Федеральный закон не содержит такого ограничения. В соответствии с абзацем 18 части 1 статьи 2 Федерального закона административным центром района считается населенный пункт, в котором располагается представительный орган муниципального района.
Изменение места расположения органов местного самоуправления муниципального района в связи с наделением статусом городского округа города, являющегося социально-экономическим и культурным центром района, представляется необоснованным. Это создаст трудности как для населения и хозяйствующих субъектов, так и для исполнения полномочий органами местного самоуправления муниципального района, поскольку транспортная инфраструктура, инфраструктура средств связи, районные муниципальные учреждения и организации в любом случае будут сосредотачиваться на территории экономического центра.
В связи с изложенным предлагается пункт 10 части 1 статьи 11 изложить в редакции, допускающей возможность определения в качестве административного центра муниципального района, расположенного в границах муниципального района города или поселка, имеющего статус городского округа. (При этом старая редакция данного пункта исключается, поскольку не несет правового содержания.)
В правоприменительной практике вызывает затруднение применение норм пункта 11 части 1 статьи 11 Федерального закона в связи с императивным характером данной нормы. В законопроекте предлагается редакция данной нормы, позволяющая формировать территории муниципальных образований с учетом пешеходной доступности исходя из природных и демографических условий, сложившихся на территории субъекта Российской Федерации.
Применение норм пунктов 12, 13 и 16 части 1 статьи 11 Федерального закона вызывает затруднения в связи с тем, что для определения правил установления территорий местного самоуправления применяется понятие "граница", а не "территория". Для деятельности органов публичной власти определяющим является подведомственная им территория. Граница территории - лишь условная геометрическая линия на карте, плане территории.
Для устранения неоднозначностей в правилах установления территорий муниципальных образований предлагается новая редакция указанных норм Федерального закона.
Редакции части 3 и 4 статьи 11 предлагается уточнить в связи с неточным применением понятий "плотность населения".
В части 3 статьи 83 определены положения статей Федерального закона, которые вступают в силу со дня его официального опубликования и должны применяться в соответствии с нормами статей, регулирующих порядок проведения в переходный период подготовительных мероприятий для обеспечения реализации положений Федерального закона со дня его вступления в силу.
Однако в правоприменительной практике выявилось, что данный перечень следует дополнить статьями 2, 10, частями 3 - 7 статьи 24, статьями 25, 79 - 81.
В первом абзаце части 2 статьи 84 Федерального закона устанавливается, что органы местного самоуправления, избранные до официального опубликования Федерального закона, начинают исполнять полномочия в соответствии с положениями Федерального закона с 1 января 2006 года. С этой же даты начинают исполнять свои полномочия и органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований (часть 5 статьи 84). Однако при этом оказывается неопределенной дата, с которой начинают исполнять полномочия в соответствии с положениями Федерального закона органы местного самоуправления, избранные в соответствии с частью 1 статьи 84 в период между датой официального опубликования и датой вступления в силу Федерального закона (08.10.2003 - 01.01.2006).
Для устранения этой неопределенности законопроектом вносятся изменения в редакцию первого абзаца части 2 статьи 84 Федерального закона.
В некоторых муниципальных образованиях статус главы муниципального образования, порядок его избрания, численность депутатов представительных органов местного самоуправления определены решениями местного референдума, либо в уставе установлено, что данные положения должны приниматься или изменяться решением местного референдума, либо устав в этой части принят на местном референдуме. В результате оказывается невозможным выполнить нормы Федерального закона, регулирующие минимально допустимую численность депутатов представительных органов местного самоуправления, порядок избрания главы местного самоуправления и положение должности главы местного самоуправления в структуре органов местного самоуправления.
С целью разрешения этой коллизии предлагается дополнить часть 2 статьи 84 нормой, допускающей в этом случае приведение устава муниципального образования в соответствие с указанными положениями Федерального закона решением представительного органа муниципального образования.
В настоящее время в ряде городов, являющихся муниципальными образованиями, имеются внутригородские муниципальные образования (городские районы, поселки). При этом осуществлено разграничение полномочий, доходных источников местных бюджетов и муниципальной собственности между органами местного самоуправления города и внутригородских муниципальных образований, то есть действует двухуровневая структура местного самоуправления.
В связи с тем что Федеральным законом двухуровневая структура местного самоуправления в городах не предусматривается, внутригородские муниципальные образования должны быть упразднены.
В некоторых субъектах Российской Федерации также существуют муниципальные образования, в состав которых входят несколько городов, не являющихся муниципальными образованиями.
Однако в Федеральном законе порядок упразднения внутригородских муниципальных образований, а также муниципальных образований, состоящих из нескольких городов, и наделения статусом городского поселения (городского округа) указанных городов в Федеральном

Законопроекты »