Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.02.2013 № 4-П

     Впредь  до  внесения  в  правовое   регулирование   надлежащих
изменений  обязательные  работы  могут   применяться   в   качестве
административного  наказания  за  предусмотренные  статьями   20.2,
20.2-2  и  20.18   КоАП   Российской   Федерации   административные
правонарушения, только если они повлекли причинение вреда  здоровью
граждан, имуществу физических или юридических лиц либо  наступление
иных подобных последствий.
     9. Признать пункт 5 статьи 1 Федерального  закона  "О внесении
изменений  в  Кодекс  Российской  Федерации   об   административных
правонарушениях  и  Федеральный   закон   "О собраниях,   митингах,
демонстрациях,  шествиях  и   пикетированиях"   не   противоречащим
Конституции Российской  Федерации,  поскольку  содержащееся  в  нем
положение,    увеличивающее    срок    давности    привлечения    к
административной ответственности за  нарушение  законодательства  о
собрания, митингах,  демонстрациях,  шествиях  и  пикетировании  до
одного года со дня совершения административного правонарушения,  по
своему конституционно-правовому смыслу  направлено  на  обеспечение
неотвратимости административной ответственности (с учетом специфики
обстоятельств,    в     которых     совершаются     соответствующие
административные  правонарушения)  и  не   предполагает   ухудшения
положения  привлекаемых  к  административной  ответственности  лиц,
совершивших административные правонарушения до  вступления  данного
Федерального закона в силу.
     10. Признать  пункты  7  и  8  статьи  1  Федерального  закона
"О внесении   изменений   в   Кодекс   Российской   Федерации    об
административных правонарушениях и Федеральный закон  "О собраниях,
митингах,  демонстрациях,  шествиях  и  пикетированиях"  в   части,
предусматривающей  административную  ответственность  за  повлекшие
причинение  вреда  здоровью  человека   или   имуществу   нарушение
установленного  порядка  организации  либо  проведения   публичного
мероприятия или организацию не являющегося  публичным  мероприятием
массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан  в
общественных местах,  повлекших  нарушение  общественного  порядка,
если соответствующие  действия  (бездействие)  организатора  такого
мероприятия   не   содержат   уголовно   наказуемого   деяния,   не
противоречащими  Конституции  Российской  Федерации,  поскольку  по
своему  конституционно-правовому  смыслу  в  системе   действующего
правового    регулирования     они     предполагают     наступление
административной    ответственности    за    предусмотренные    ими
административные     правонарушения     только     при      наличии
причинно-следственной   связи   между   виновными   противоправными
действиями (бездействием) организатора публичного  мероприятия  или
иного массового  мероприятия,  повлекшего  нарушение  общественного
порядка, и  наступившими  последствиями  в  виде  причинения  вреда
здоровью человека или имуществу.
     11. Признать Федеральный закон "О внесении изменений в  Кодекс
Российской  Федерации   об   административных   правонарушениях   и
Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях" не противоречащим Конституции Российской  Федерации
по порядку его принятия Государственной Думой.
     12. Конституционно-правовой смысл положений пунктов 5, 7  и  8
статьи 1, подпункта "а" и абзацев четвертого и пятого подпункта "в"
пункта 1, пунктов 3 и 6 статьи 2  Федерального  закона  "О внесении
изменений  в  Кодекс  Российской  Федерации   об   административных
правонарушениях  и  Федеральный   закон   "О собраниях,   митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях", выявленный  в  настоящем
Постановлении, является обязательным на всей территории  Российской
Федерации для  всех  представительных,  исполнительных  и  судебных
органов государственной власти,  органов  местного  самоуправления,
предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их
объединений.
     Любое иное истолкование  указанных  законоположений  не  будет
соответствовать  их  действительному   смыслу   и   недопустимо   в
правоприменительной  практике,   как   противоречащее   Конституции
Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 31
и 55 (часть 3).
     Акты, основанные на  истолковании  указанных  законоположений,
расходящемся с их ограничительным конституционно-правовым  смыслом,
выявленным Конституционным Судом Российской Федерации  в  настоящем
Постановлении, не  могут  применяться  и  подлежат  отмене  как  не
соответствующие  статье  125  (часть  6)   Конституции   Российской
Федерации, статьям 6, 79 и 80 Федерального конституционного  закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации".
     13. Вынесенные  в   отношении   гражданина   Савенко   Эдуарда
Вениаминовича правоприменительные решения подлежат пересмотру, если
они основаны на пункте 1-1 части 2  статьи  5  Федерального  закона
"О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях  и  пикетированиях"
(в редакции подпункта "а" пункта 1  статьи  2  Федерального  закона
"О внесении   изменений   в   Кодекс   Российской   Федерации    об
административных правонарушениях и Федеральный закон  "О собраниях,
митингах,   демонстрациях,   шествиях    и    пикетированиях")    в
истолковании, расходящемся с его  конституционно-правовым  смыслом,
выявленным в настоящем Постановлении, и если  для  этого  нет  иных
препятствий.
     14. Настоящее   Постановление   окончательно,   не    подлежит
обжалованию,  вступает  в  силу  немедленно  после  провозглашения,
действует  непосредственно  и  не  требует  подтверждения   другими
органами и должностными лицами.
     15. Настоящее   Постановление    подлежит    незамедлительному
опубликованию в "Российской газете"  и  "Собрании  законодательства
Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также
в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".


     Конституционный Суд
     Российской Федерации

     N 4-П
     ____________________


                        Особое мнение судьи
            Конституционного Суда Российской Федерации
                          В.Г.Ярославцева

     Группа депутатов  Государственной  Думы  Российской  Федерации
полагает, в частности, что Федеральный закон от  8  июня  2012 года
N 65-ФЗ "О внесении изменений  в  Кодекс  Российской  Федерации  об
административных правонарушениях и Федеральный закон  "О собраниях,
митингах, демонстрациях,  шествиях и  пикетированиях"  в  целом  не
соответствует статьям 3, 72 (пункт "к" части 1), 76 (часть 2), 94 и
101 (часть 4) Конституции Российской Федерации в связи с нарушением
Государственной Думой порядка его принятия.
     Постановлением Конституционного Суда Российской  Федерации  от
14 февраля 2013 года N 4-П Федеральный закон "О внесении  изменений
в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и
Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях"  признан не противоречащим  Конституции  Российской
Федерации по порядку его принятия.
     Полагаю, что оспариваемый Федеральный  закон  по  порядку  его
принятия в целом не соответствует Конституции Российской  Федерации
по следующим основаниям.
     1. Конституционное     признание     Российской      Федерации
демократическим    федеративным     правовым     государством     с
республиканской формой  правления,  императивом  которого  является
соблюдение Конституции Российской Федерации  и  законов  всеми  без
исключения  органами  государственной  власти,  органами   местного
самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями,
предъявляет   особые   требования   к   деятельности   федерального
парламента    и    законодательных    (представительных)    органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, обладающих -
в силу осуществления государственной власти в Российской  Федерации
на  основе  разделения   на   законодательную,   исполнительную   и
судебную - исключительными полномочиями по принятию законов (статья
1; статья 10, часть 2; статья 15, часть 2,  Конституции  Российской
Федерации).
     Развивая  данные  образующие  основы  конституционного   строя
положения,  Конституция  Российской  Федерации  устанавливает,  что
принятие  и  изменение  федеральных  законов  находится  в  ведении
Российской Федерации, относясь к компетенции Государственной  Думы,
реализуемой ею как по предметам ведения Российской Федерации, так и
по предметам совместного ведения Российской Федерации  и  субъектов
Российской Федерации (статья 71, пункт "а"; статья 76, части 1 и 2;
статья 105,  часть  1).  При  осуществлении  своих  законодательных
полномочий Государственная Дума обязана соблюдать порядок  принятия
федеральных  законов,  причем  не  только   прямо   предусмотренный
статьями 104-108 Конституции Российской Федерации, но и  вытекающий
из  иных   ее   положений   и   конкретизированный   в   Регламенте
Государственной Думы, наличие которого рассматривается Конституцией
Российской Федерации в качестве обязательного  условия  организации
парламентской деятельности (статья 101, часть 4).
     Соблюдение   Государственной   Думой   установленных    правил
законодательной   деятельности   является   важным   процессуальным
элементом  надлежащего,  основанного  на  требованиях   Конституции
Российской Федерации порядка принятия федеральных законов,  отвечая
существу подлинного народного представительства, обеспечиваемого  в
том числе структурой парламента  и  процедурами  его  деятельности,
гарантирует соответствие содержания федеральных законов  свободному
и     осознанному     волеизъявлению     депутатов,      призванных
руководствоваться в своей деятельности принципами  независимости  и
объективного выражения интересов избирателей, и тем  самым  в  силу
статей 3 (часть 2), 32 (части 1 и  2),  94  и  95  (части  1  и  3)
Конституции Российской Федерации согласуется с целями народовластия
и обеспечения участия  граждан -  через  своих  представителей -  в
управлении делами государства (постановления Конституционного  Суда
Российской Федерации от 22 января 2002 года N 2-П и от  29  октября
2010 года N 19-П).
     По  смыслу  правовых  позиций,  выраженных  в   постановлениях
Конституционного Суда Российской Федерации  от  20  июля  1999 года
12-П, от 5 июля 2001 года N 11-П и от 23  апреля  2004 года  N 8-П,
принципиальное значение для оценки федерального закона  на  предмет
соответствия Конституции Российской Федерации по  порядку  принятия
при его проверке Конституционным Судом Российской  Федерации  имеет
нарушение только тех  правил,  которые  непосредственно  связаны  с
предписаниями  статей 104-108 Конституции Российской Федерации либо
устанавливают   такие   существенные   условия   порядка   принятия
федеральных  законов,   без   соблюдения   которых   невозможно   с
достоверностью определить,  отражает  ли  принятое  законодательное
решение  действительную  волю  законодателя,  а  следовательно,   и
представляемого им многонационального народа Российской  Федерации.
Этой же позиции придерживается, по существу, и Европейский  Суд  по
правам  человека,  в  практике  которого  требование  о  соблюдении
парламентской процедуры при принятии решений, затрагивающих права и
свободы, увязывается с недопустимостью  нарушения  решением  палаты
парламента  принципа  правовой  определенности   (постановление  от
9 января 2013 года  по  делу  "Александр Волков  (Oleksandr Volkov)
против Украины").
     1.1. Федеральный  закон   "О внесении   изменений   в   Кодекс
Российской  Федерации   об   административных   правонарушениях   и
Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях"       регулирует      вопросы      административной
ответственности,  производства   по   делам   об   административных
правонарушениях,     обеспечения     правопорядка,     общественной
безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, т. е.  те
вопросы,  которые  отнесены  к   совместному   ведению   Российской
Федерации и ее субъектов (пункты  "б"  и  "к"  части  1  статьи  72
Конституции Российской Федерации).
     В Постановлении от 23 апреля 2004 года  N 8-П  Конституционный
Суд Российской Федерации, опираясь на положения  статей  71  (пункт
"а") и 76 Конституции Российской Федерации, пришел  к  выводу,  что
хотя из них  не  следует  необходимость  обязательного  направления
законопроектов,  относящихся  к  предметам   совместного   ведения,
субъектам  Российской  Федерации  и  специальное  рассмотрение   их
предложений   Федеральным   Собранием,   но,   поскольку   согласно
Конституции  Российской  Федерации  проекты   федеральных   законов
вносятся именно в Государственную Думу  (статья  104,  часть  2)  и
федеральные законы принимаются Государственной Думой  (статья  105,
часть 1), сама Государственная Дума - как  в  силу  содержащихся  в
принятых  в  соответствии  с  Конституцией   Российской   Федерации
федеральных законов и иных правовых актов,  так  и  по  собственной
инициативе - вправе предусмотреть в своем  Регламенте  положение  о
направлении  законопроектов  по   предметам   совместного   ведения
субъектам Российской Федерации для предложений  и  замечаний, что и
получило отражение в его статьях 109, 118 и 119.
     Так,  согласно  требованиям  статей  109  и   118   Регламента
Государственной Думы, поскольку данный закон находится в совместном
ведении Российской  Федерации  и  субъектов  Российской  Федерации,
закон должен направляться в  законодательные  (представительные)  и
высшие  исполнительные  органы  государственной  власти   субъектов
Российской Федерации.
     Действующее  законодательство   предусматривает   определенные
особенности принятия федеральных законов по  предметам  совместного
ведения Российской Федерации и ее  субъектов.  Так,  в  статье  264
Федерального закона  от  6  октября  1999 года  N 184-ФЗ  "Об общих
принципах   организации   законодательных   (представительных)    и
исполнительных органов государственной власти субъектов  Российской
Федерации" (в редакции  Федерального  закона  от  2  мая  2012 года
N 40-ФЗ) предусматривается, что проекты федеральных  законов  после
их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные и
высшие  исполнительные  органы  государственной  власти   субъектов
Российской Федерации для предоставления ими в Государственную  Думу
в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты;  проекты
федеральных  законов,  принятые  Государственной  Думой  в   первом
чтении,  направляются  в  законодательные  органы   государственной
власти  субъектов  Российской  Федерации   для   предоставления   в
Государственную  Думу  поправок  к   указанным   законопроектам   в
тридцатидневный срок; причем до истечения этого срока  рассмотрение
данных законопроектов во втором чтении не допускается.
     Из  материалов  дела  следует,  что  в  первом  чтении  проект
федерального закона N 70631-6 рассматривался 22 мая  2012 года;  во
втором чтении - 5 июня 2012 года. Перерыв  между  первым  и  вторым
чтением составил явно менее 30 дней.
     В Российской Федерации как государстве,  имеющем  федеративное
устройство,  предоставление  ее  субъектам   возможности   изложить
Государственной  Думе  для  обсуждения  свою  позицию  относительно
законопроекта  по   предмету   совместного   ведения   способствует
эффективному осуществлению Федеральным  Собранием  законотворческой
деятельности  в  данной  сфере.  Поэтому  установление   процедуры,
предусматривающей направление Государственной Думой  законопроектов
в  субъекты  Российской  Федерации,  рассмотрение   внесенных   ими
предложений и замечаний в комитетах Государственной Думы и создание
согласительных комиссий,  состоящих  из  депутатов  Государственной
Думы  и  представителей   заинтересованных   субъектов   Российской
Федерации, в случаях, когда значительное число субъектов Российской
Федерации  высказывается  против  законопроекта  в  целом  либо   в
значительной его части, призвано обеспечить  принятие  федерального
закона, отражающего интересы как Российской  Федерации,  так  и  ее
субъектов. Ведь именно  в  законодательных  процедурах  реализуется
законодательная функция парламента,  наиболее  объемная  по  своему
содержанию и наиболее важная  по  своему  значению.  Четкость  этих
процедур, их конституционная обоснованность  определяет  значимость
парламента как высшего законодательного органа, является  гарантией
действия принципа разделения властей.
     Время  от  времени  в  теоретических  рассуждениях,  да  и   в
представленной  законотворческой  практике   Государственной   Думы
просматривается тенденция, согласно которой при принятии закона  по
вопросам совместного  ведения  в  нем  доминантное  значение  имеет
федеральное  регулирование  и  защита  прав  и  свобод  человека  и
гражданина (статья 71, пункт "в", Конституции Российской Федерации)
в противопоставлении "защиты прав и свобод человека  и  гражданина"
(статья 72, пункт "б" части 1, Конституции Российской Федерации). В
связи  с  этим  Государственная  Дума   может   не   направлять   в
обязательном порядке проекты федеральных законов в  законодательные
органы субъектов Российской Федерации для предоставления поправок к
указанным законопроектам.
     Полагаем,  что  в  соответствии  с   Конституцией   Российской
Федерации не может быть отдано преимущество собственно федеральному
регулированию при наличии вопросов совместного ведения, так как они
взаимосвязаны и регулируют единые  по  своей  сути  конституционные
правоотношения. Отсюда следует, что "регулирование и защита прав  и
свобод человека и гражданина" (статья 71,  пункт  "в",  Конституции
Российской  Федерации)  и  "защита  прав  и   свобод   человека   и
гражданина" (статья 72, пункт "б" части 1,  Конституции  Российской
Федерации)   представляют   собой   единый    комплекс    правового
регулирования конституционных правоотношений,  так  как  российское
законодательство   должно   развиваться   как   единая,   внутренне
согласованная система  правовых  актов  федеративного  государства.
Разрыв единого правового регулирования, указанного выше, привел  бы
к рассогласованности субъектов законотворческого процесса,  что,  в
свою очередь, ведет к грубейшим нарушениям конституционных  прав  и
свобод человека и гражданина.
     Требование  согласования  федеральных  законов  с   субъектами
Российской  Федерации  имеет  целью  достижение   взаимоприемлемого
решения путем координации интересов всех его участников, тем  более
что природа федеративных отношений,  обладающих  в  соответствии  с
Конституцией   Российской   Федерации   (статья   76,   часть    2)
законодательными  полномочиями  по  предметам  совместного  ведения
государственных органов, как неоднократно  отмечал  Конституционный
Суд Российской  Федерации,  не  допускает  реализации  федеральными
органами власти принадлежащих им по предметам  совместного  ведения
полномочий  без  соотнесения  с  интересами  субъектов   Российской
Федерации  и  местом  их  органов  в   системе   публичной   власти
(постановления от 9 января 1998 года N 1-П, от 11 апреля  2000 года
N 6-П, от 3 февраля  2009 года  N 2-П  и  от  15  ноября  2012 года
N 26-П).
     Разумеется, что из этого не вытекает  безусловная  обязанность
Государственной  Думы  удовлетворить  все   заявленные   субъектами
Российской   Федерации   требования.   Проведение   соответствующих
процедур  предполагает  выяснение  и  обсуждение  мнений  субъектов
Российской Федерации для выработки  возможно  более  согласованного
проекта федерального закона. Федерализм  невозможен  без  активного
непосредственного участия в законотворчестве субъектов, находящихся
в составе Федерации. Если участие субъектов Федерации в федеральном
законодательном процессе окажется слишком незначительным, это может
ослабить у них стремление к  развитию  собственной  законодательной
базы  и  вообще  поставить  под  сомнение   федеративный   характер
государства.
     Исходя из этого - поскольку разграничение предметов ведения  и
полномочий  между  органами   государственной   власти   Российской
Федерации и органами государственной  власти  субъектов  Российской
Федерации   осуществляется   Конституцией   Российской   Федерации,
Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий (Конституция Российской Федерации, статья 11, часть 3) -
неисполнение Государственной Думой соответствующей обязанности,  по
сути, приводит к отступлению от  имеющих  конституционное  значение
правил  принятия  федеральных  законов  по  предметам   совместного
ведения и  свидетельствует  о  несоблюдении  Государственной  Думой
адресованной     ей,     равно     как     и     иным     субъектам
конституционно-правового общения, обязанности соблюдать Конституцию
Российской Федерации и законы.
     2. Конституционность    порядка     принятия     оспариваемого
Федерального закона, как следует из запроса, подвергается  сомнению
и по мотивам того, что при его  принятии  были  нарушены  положения
Регламента Государственной Думы (часть первая статьи 118), согласно
которым при рассмотрении законопроекта в первом чтении  обсуждается
его концепция, дается оценка соответствия  положений  законопроекта
Конституции Российской Федерации, его актуальности  и  практической
значимости.  Из  этого  следует,  что  принятый  в  первом   чтении
законопроект не может  подвергаться  концептуальным  изменениям  на
последующих  стадиях  законодательного  процесса,  поскольку   иное
приводило бы к искажению и  самого  порядка  принятия  федерального
закона, и его предназначения.
     Так, из материалов дела следует, что в  первом  чтении  проект
федерального закона N 70631-6, принятый депутатами  Государственной
Думы в  первом  чтении  22  мая  2012 года,  назывался  "О внесении
изменений  в  Кодекс  Российской  Федерации   об   административных
правонарушениях"; в нем  предусматривалось  только  три  изменения:
первое -  введение  нового   вида   административного   наказания -
обязательные работы; второе - увеличение размера  административного
наказания за  правонарушения,  предусмотренные  статьей  5.38  КоАП
Российской    Федерации;    и    третье -    увеличение     размера
административного  наказания  за  правонарушения,   предусмотренные
статьей 20.2 КоАП Российской Федерации.
     Проект  федерального  закона  N 70631-6,  принятый  депутатами
Государственной Думы во втором и третьем чтении одновременно 5 июня
2012 года, уже назывался "О внесении изменений в Кодекс  Российской
Федерации об административных правонарушениях и  Федеральный  закон
"О собраниях, митингах, демонстрациях,  шествиях и  пикетированиях"
и, как следует из названия, предусматривал изменения двух  законов.
Так,   в   Кодекс   Российской   Федерации   об    административных
правонарушениях предлагались следующие изменения:  введение  нового
вида административного наказания - обязательные  работы;  изменение
срока  давности  привлечения  к  административной  ответственности;
увеличение размера административного наказания  за  правонарушения,
предусмотренные  статьей   5.38   "Нарушение   законодательства   о
собраниях,  митингах,  демонстрациях,  шествиях  и  пикетировании";
увеличение размера административного наказания  за  правонарушения,
предусмотренные  статьей  20.2  "Нарушение  установленного  порядка
организации  либо  проведения  собрания,   митинга,   демонстрации,
шествия    или    пикетирования";    введение    нового     состава
административного правонарушения (статья  20.22,  предусматривающая
административную   ответственность   за    организацию    массового
одновременного  пребывания   и   (или)   передвижения   граждан   в
общественных местах, повлекших  нарушение  общественного  порядка);
изменение  формулировок  ряда  элементов  составов  правонарушений,
предусмотренных   статьями   20.18    "Блокирование    транспортных
коммуникаций", 20.25  "Уклонение  от  исполнения  административного
наказания"; внесение изменений в  вопросы  определения  подсудности
дел (статьи 23.1, 25.1); внесение изменений в статьи 27.2 и 27.3  в
части применения такой меры обеспечения производства  по  делам  об
административных     правонарушениях,     как     доставление     и
административное задержание; внесение изменений  в  статью  28.3  в
части уточнения полномочий должностных лиц, составляющих  протоколы
об  административных  правонарушениях;   введение   новой   статьи,
содержащей   механизм   исполнения   постановления   о   назначении
обязательных работ.
     В Федеральный  закон  "О собраниях,  митингах,  демонстрациях,
шествиях  и  пикетированиях"  предлагались   следующие   изменения:
введение ограничений по кругу лиц, которые могут быть организатором
публичного  мероприятия;  существенное  изменение  объема  прав   и
обязанностей   организатора;   введение   его   гражданско-правовой
ответственности; введение новых запретов для  участников  публичных
мероприятий;  внесение  изменений   в   процедуру   уведомления   о
проведении публичного мероприятия; введение ограничений  по  выбору
места проведения публичного мероприятия;  введение  ограничений  по
времени проведения публичного мероприятия; введение дополнительного
механизма согласования с  органом  исполнительной  власти  субъекта
Российской Федерации или органом местного  самоуправления  места  и
(или) времени  проведения;  изменение  объема  обязанностей  органа
исполнительной власти  субъекта  Российской  Федерации  или  органа
местного самоуправления; расширение  списка  оснований  прекращения
публичного мероприятия.
     Анализ предложенных поправок со всей очевидностью  показывает,
что  между  первым  и   вторым   чтениями   произошло   не   только
переименование законопроекта, но и существенное изменение концепции
законопроекта,  расширение  круга   регулируемых   отношений,   что
повлекло  существенное  изменение  объема  конституционного   права
граждан на свободу  собраний,  митингов,  шествий,  демонстраций  и
пикетирования.
     Вместе с тем согласно статье  118  Регламента  Государственной
Думы,  утвержденного   постановлением   Государственной   Думы   от
22  января  1998 года  N 2134-II ГД  (в  редакции  от   13   апреля
2012 года), концепция законопроекта  обсуждается  только  на  этапе
первого  чтения;  во  втором  чтении  возможно  только   обсуждение
поправок (статья 123 Регламента). При этом следует  иметь  в  виду,
что  всякие  новации   в   виде   поправок   к   тому   или   иному
законодательному акту должны быть достаточно мотивированы,  они  не
могут вноситься, рассматриваться и приниматься в хаотичном порядке,
произвольно, без строгого  соблюдения  соответствующей  специальной
процедуры, что, к  сожалению,  имело  место  при  принятии  данного
законопроекта.
     Таким образом, очевидно, что между первым  и  вторым  чтениями
произошло не только переименование законопроекта, но и существенное
изменение  концепции  законопроекта  посредством  расширения  круга
регулируемых отношений.
     Деление процедуры  рассмотрения  законопроектов  на  чтения  и
собственно каждое из чтений имеют, как указал  Конституционный  Суд
Российской Федерации в Постановлении от 5  июля  2001 года  N 11-П,
значение как для обеспечения поиска наиболее адекватных нормативных
решений,  так  и   для   проверки   соответствия   их   текстуально
оформленного содержания подлинному  волеизъявлению  законодателя  в
соответствии с положениями статей 3  и  94  Конституции  Российской
Федерации. Принятие акта последовательно в каждом из трех  чтений -
при их различном назначении  в  едином  нормотворческом  процессе -
является  также  гарантией   учета   исходной   позиции   субъектов
законодательной инициативы, поскольку изменение концепции  акта  не
может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы  имеющие
принципиальное  значение  изменения  не  появлялись  в   результате
случайных, не связанных с обсуждением концепции решений.  Нарушение
же требований к чтениям в законодательной процедуре,  приводящее  к
искажению изначального  волеизъявления  и  тем  самым  влияющее  на
судьбу акта в целом, свидетельствует о  неконституционности  такого
акта не только по порядку принятия, но и, в конечном счете, по  его
содержанию.
     На основании изложенного полагаю,  что  оспариваемый  закон  в
целом  по  порядку  его  принятия  не   соответствует   Конституции
Российской Федерации, ее статьям 3, 72 (пункт "б"), 76  (часть  2),
94, 101 (часть 4), 104 (часть 2), 105 (часть 1).
     В заключение хотелось  бы  сказать  следующее.  Принесение  на
жертвенный  алтарь  Государственной   Думы   Российской   Федерации
конституционного  права  граждан  на  свободу  собраний   в   угоду
сиюминутных желаний по "скоростному" принятию закона,  конечно  же,
не красит Государственную Думу Российской Федерации и не  добавляет
ей авторитета, ведь по определению она должна являть собой  образец
соблюдения всех норм  законотворческого  процесса.  Более  того,  с
принятием  произвольных,   бессистемных   поправок   несовершенство
Федерального  закона  "О внесении  изменений  в  Кодекс  Российской
Федерации об административных правонарушениях и  Федеральный  закон
"О собраниях, митингах, демонстрациях,  шествиях и  пикетированиях"
становится  все  более  очевидным,  что  несет  в  себе   опасность
произвольного применения  закона  и  тем  самым  грозит  нарушением
конституционного права  граждан  на  свободу  собраний  (статья  31
Конституции Российской Федерации). В  связи  с  этим  звучат  очень
своевременно слова из Священного Писания: "И никто к ветхой  одежде
не приставляет заплаты  из  небеленой  ткани,  ибо  вновь  пришитое
отдерет от старого, и дыра будет еще хуже".


                           ____________


                        Особое мнение судьи
            Конституционного Суда Российской Федерации
                           Ю.М.Данилова

     Полагаю, что Федеральный закон "О внесении изменений в  Кодекс
Российской  Федерации   об   административных   правонарушениях   и
Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях"  следовало признать не соответствующим  Конституции
Российской Федерации ввиду нарушения процедуры его принятия.
     1. Согласно  Конституции  Российской  Федерации  Россия   есть
демократическое федеративное правовое государство с республиканской
формой правления  (статья  1,  часть  1).  Федеративное  устройство
Российской Федерации основано на  ее  государственной  целостности,
единстве системы государственной  власти,  разграничении  предметов
ведения  и  полномочий  между   органами   государственной   власти
Российской Федерации и органами  государственной  власти  субъектов
Российской  Федерации,  равноправии  и  самоопределении  народов  в
Российской Федерации; во взаимоотношениях с  федеральными  органами
государственной власти  все  субъекты  Российской  Федерации  между
собой равноправны (статья 5, части 3 и 4).
     Отсюда  следует,  что  одним  из  основополагающих   принципов
российского федерализма является  принцип  разграничения  предметов
ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
     Разграничение предметов ведения и  полномочий  между  органами
государственной   власти   Российской    Федерации    и    органами
государственной власти ее субъектов  предусмотрено  в  ряде  статей
Конституции  Российской  Федерации.  В   статье   11   (часть   3),
находящейся  в  первой  главе  "Основы   конституционного   строя",
установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти  Российской  Федерации  и  органами
государственной    власти    субъектов     Российской     Федерации
осуществляется  настоящей  Конституцией,   Федеративным   и   иными
договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
     Конкретизации вопросов такого разграничения  посвящены  статьи
71, 72, 73 и 76 Конституции Российской  Федерации,  которые  должны
рассматриваться в неразрывной  связи  друг  с  другом,  а  также  с
другими статьями, определяющими полномочия органов  государственной
власти  Российской  Федерации  и  органов  государственной   власти
субъектов Российской Федерации. Из анализа статьи 71 следует, что к
исключительному  ведению  Российской  Федерации  отнесены  лишь  те
вопросы, которые необходимы и достаточны для защиты суверенитета  и
верховенства  Российской  Федерации,  обеспечения   целостности   и
неприкосновенности ее территории, безопасности государства.
     К совместному же ведению Российской Федерации и ее субъектов в
соответствии со статьей 72 отнесено все то, что не  может  решаться
одной лишь Российской Федерацией без участия ее субъектов. Предметы
совместного ведения предполагают, что  Российская  Федерация  и  ее
субъекты реализуют свои полномочия в  этой  сфере  согласованно,  с
учетом интересов друг друга. Закрепление в  Конституции  Российской
Федерации обширного перечня  предметов  совместного  ведения  имеет
исключительно важное значение для укрепления и развития федерализма
в России, поскольку само  наличие  статьи  72  означает  сохранение
предмета  для  диалога  и  поля  для   постоянного   взаимодействия
Российской Федерации и ее субъектов.
     Отнесение  защиты  прав  и  свобод  человека  и  гражданина  к
совместному ведению означает, что ответственность за состояние  дел
в указанных сферах возлагается как на Российскую Федерацию,  так  и
на каждый из ее субъектов. При этом, по смыслу статей 11 (часть 3),
72, 76 (части  2  и  5)  и  94  Конституции  Российской  Федерации,
федеральный законодатель, осуществляя  регулирование  по  вопросам,
относящимся  к  тому  или  иному   предмету   совместного   ведения
Российской Федерации и ее субъектов, вправе  определять  конкретные
полномочия и компетенцию органов государственной власти  Российской
Федерации и органов  государственной  власти  субъектов  Российской
Федерации в соответствующей сфере, а субъекты Российской  Федерации
вправе устанавливать в своих законах дополнительные  гарантии  прав
граждан наряду с гарантиями, установленными в  федеральных  законах
(постановления   Конституционного  Суда   Российской  Федерации  от
9 января 1998 года N 1-П и от 11 марта 2008 года N 4-П, определения
Конституционного Суда Российской Федерации от 4  февраля  1997 года
N 13-О и от 8 февраля 2007 года N 322-О-П).
     Такое   разграничение   полномочий   является    обоснованным,
поскольку  в  соответствии  с  Конституцией  Российской   Федерации
(Преамбула; статья 1, часть 1; статьи 2 и 18) обязанность по защите
прав и свобод человека и гражданина является универсальной функцией
всех органов  государственной  власти,  местного  самоуправления  и
должностных лиц.  Она  предполагает  формирование  такого  порядка,
который обеспечивал бы реальные возможности гражданину осуществлять
свои права в социальной, политической, экономической сферах.
     Законодатель   субъекта   Российской   Федерации   не   вправе
вторгаться в сферу ведения Российской  Федерации,  но  по  вопросам
совместного ведения он может самостоятельно  осуществлять  правовое
регулирование при отсутствии соответствующего  федерального  закона
либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех  или  иных
общественных отношений. Данная  правовая  позиция  Конституционного
Суда выражена в постановлениях  от  1 февраля  1996 года  N 3-П, от
16 октября  1997 года  N 14-П,  от 3 ноября  1997 года N 15-П и  от
15  декабря   2003 года   N 19-П   и   нашла   свое   отражение   в
законодательстве.
     Отмеченное выше в равной мере распространяется и на  положения
пункта "к" части 1  статьи  72  Конституции  Российской  Федерации,
относящего  к  предметам  совместного  ведения  административное  и
административно-процессуальное  законодательство.  Попутно  следует
заметить, что некоторыми судьями Конституционного  Суда  Российской
Федерации высказывалось мнение о  правомочии  субъектов  Российской
Федерации принимать соответствующие нормативные правовые акты  даже
в сфере гражданского права,  несмотря  на  предписания  пункта  "о"
статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящего  гражданское
законодательство к  исключительному  ведению  Российской  Федерации
(см.   Особое   мнение   судьи   В.Д.Зорькина   на    Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации  от  4  марта  1997 года
N 4-П).
     Таким образом, наделение столь широкими полномочиями субъектов
Российской  Федерации  в  регулировании   отношений,   составляющих
совместное  ведение,  направлено  на  реализацию   основополагающих
принципов российского  федерализма,  является  одним  из  важнейших
признаков  кооперативной  модели  федерализма,  сущность   которого
состоит в развитии отношений  координации  и  сотрудничества  между
Российской Федерацией и ее субъектами.
     2. Федеральный закон от 8 июня 2012 года  N 65-ФЗ  "О внесении
изменений  в  Кодекс  Российской  Федерации   об   административных
правонарушениях  и  "Федеральный  Закон   "О собраниях,   митингах,
демонстрациях,  шествиях   и   пикетированиях"    (далее -   Закон)
регулирует вопросы административной  ответственности,  производства
по   делам   об   административных   правонарушениях,   обеспечения
безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, т. е.  те
вопросы,  которые  отнесены  к   совместному   ведению   Российской
Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты  "б"  и  "к"  части  1,
Конституции Российской Федерации).
     Действующее законодательство (Федеральный закон от  6  октября
1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации  законодательных
(представительных)   органов   государственной   власти   субъектов
Российской Федерации")  предусматривает,  что  проекты  федеральных
законов  по  вопросам  совместного  ведения  после  их  внесения  в
Государственную  Думу  направляются  в  законодательные  и   высшие
исполнительные органы государственной власти  субъектов  Российской
Федерации  для  представления  ими   в   Государственную   Думу   в
тридцатидневный срок отзывов на  указанные  законопроекты;  проекты
федеральных  законов,  принятые  Государственной  Думой  в   первом
чтении,  направляются  в  законодательные  органы   государственной
власти  субъектов  Российской   Федерации   для   представления   в
Государственную  Думу  поправок  к   указанным   законопроектам   в
тридцатидневный срок,  до  истечения  которого  рассмотрение  таких
законопроектов во втором чтении не допускается (статья 264).
     Те же положения содержатся и в Регламенте Государственной Думы
(статья 109).
     Наличие в законе и Регламенте Государственной  Думы  указанных
процедур,  вытекающих  из  закрепленной  статьей   72   Конституции
Российской  Федерации  сферы  совместного  ведения,  направлено  на
реализацию и развитие отношений координации и сотрудничества  между
Российской Федерацией и ее субъектами.
     Конституционный Суд в своих решениях неоднократно указывал  на
то,  что  в  силу  положений  статьи  101  (часть  4)   Конституции
Российской Федерации каждая из палат  принимает  свой  регламент  и
решает вопросы  внутреннего  распорядка  своей  деятельности.  Этим
обусловливается необходимость  нормативно-правового  закрепления  в
Регламенте Государственной Думы соответствующих  процедур  принятия
ею решений. Наличие такого рода правил  и  их  соблюдение  является
существенным процессуальным элементом надлежащего,  основанного  на
требованиях Конституции  Российской  Федерации  порядка  реализации
Государственной  Думой  конституционных  полномочий  и  гарантирует
соответствие принятого решения реальному волеизъявлению  депутатов.
При этом соблюдение предписания как направленного на урегулирование
существенных элементов  порядка  реализации  Государственной  Думой
конституционных  полномочий  по  смыслу  статьи   101   (часть   4)
Конституции    Российской    Федерации    является    обязательным.
Несоблюдение  вытекающих  из   Конституции   Российской   Федерации
процедурных правил, имеющих существенное  значение  и  влияющих  на
принятие  решения,  позволяет  констатировать  противоречие   этого
решения Конституции Российской Федерации (постановления от 20  июля
1999 года N 12-П, от 23 апреля 2004 N 8-П).
     Конституционный Суд в Постановлении  от  23  апреля  2004 года
N 8-П по  делу  о  проверке  конституционности  Земельного  кодекса
Российской Федерации в связи  запросом  Мурманской  областной  Думы
указал,  что  в  Российской  Федерации  как  государстве,   имеющем
федеративное устройство, предоставление  ее  субъектам  возможности
изложить  Государственной  Думе   для   обсуждения   свою   позицию
относительно  законопроекта   по   предмету   совместного   ведения
способствует  эффективному  осуществлению   Федеральным   Собранием
законотворческой деятельности в данной сфере. Поэтому  установление
процедуры,  предусматривающей  направление  Государственной   Думой
законопроектов в субъекты  Федерации,  рассмотрение  внесенных  ими
предложений и замечаний в комитетах Государственной Думы и создание
согласительных комиссий,  состоящих  из  депутатов  Государственной
Думы  и  представителей   заинтересованных   субъектов   Российской
Федерации,  в   случаях,   когда   значительное   число   субъектов
высказывается против законопроекта в  целом  либо  в  значимой  его
части,   призвано   обеспечить   принятие   Федерального    закона,
отражающего интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов.
     Судом  при  рассмотрении  настоящего  дела  установлено,   что
законопроект N 70631-6 "О внесении изменений  в  Кодекс  Российской
Федерации об административных правонарушениях и  Федеральный  закон
"О собраниях, митингах, демонстрациях,  шествиях и пикетированиях",
содержащий положения, отнесенные Конституцией Российской  Федерации
к совместному ведению Российской Федерации и ее  субъектов  (статья
72, пункты "б" и "к" части 1), в законодательные (представительные)
и высшие исполнительные  органы  государственной  власти  субъектов
Российской  Федерации  не  направлялся,  чем  нарушены  не   только
положения пункта 2 статьи 264  Федерального  закона  от  6  октября
1999 года N 184-ФЗ и статья 109 Регламента Государственной Думы, но
и названные  выше  положения  статей  72,  104  и  105  Конституции
Российской Федерации.
     3. Этот вывод также вытекает  из  установленного  судом  факта
нарушения Государственной Думой положений приведенных  выше  статей
Федерального закона от 6 октября 1999 года  N 184-ФЗ  и  Регламента
Государственной Думы, выразившегося  в  том,  что  и  перед  вторым
чтением названный законопроект в законодательные  органы  субъектов
Российской Федерации не направлялся.
     Масштаб  допущенных  при   этом   нарушений   прав   субъектов
Российской Федерации очевидно свидетельствует о неконституционности
оспоренного Закона по порядку его принятия.
     4. Конституционным Судом Российской Федерации ранее выработана
следующая правовая позиция: деление процедуры рассмотрения проектов
на чтения и собственно каждое из  чтений  имеет  значение  как  для
обеспечения поиска наиболее адекватных нормативных решений,  так  и
для проверки соответствия их  текстуально  оформленного  содержания
подлинному волеизъявлению законодателя в соответствии с положениями
статей 3 и  94  Конституции  Российской  Федерации.  Принятие  акта
последовательно  в  каждом  из  трех  чтений -  при  их   различном
назначении в едином нормотворческом процессе -  является  гарантией
учета  исходной  позиции  субъектов   законодательной   инициативы,
поскольку изменение концепции акта не может  происходить  на  этапе
внесения поправок к нему,  чтобы  имеющие  принципиальное  значение
изменения не появлялись в  результате  случайных,  не  связанных  с
обсуждением концепции решений. Нарушение же требований к чтениям  в
законодательной  процедуре,  приводящее  к  искажению  изначального
волеизъявления и тем самым влияющее на судьбу  акта  в  целом,  тем
более если сам законодатель подтверждает  неадекватность  выражения
собственной воли в принятых впоследствии нормах, свидетельствует  о
неконституционности такого акта не только по порядку принятия,  но,
в конечном счете, и по его содержанию.  Принятие  закона  в  первом
чтении   означает,   что   его   концепция    получила    поддержку
Государственной  Думы  и  не  может  быть   произвольно   изменена.
Применительно к акту, влияющему на  конституционно-правовой  статус
субъектов  права,   концептуальным   является   определение   круга
субъектов, на которых он распространяется. Следовательно, по  этому
вопросу во втором чтении не должно приниматься иное, чем в  первом,
решение  без  возвращения  к  новому  рассмотрению  концепции  акта
(Постановление от 5 июля 2001 года N 11-П).
     Адресованное   Государственной   Думе   Российской   Федерации
предписание  иметь  свой  регламент  содержится  непосредственно  в
Конституции Российской Федерации.  Принятие  Государственной  Думой
Регламента  производится  в  том  же  порядке,   что   и   принятие
федеральных законов. Установленные Государственной Думой процедуры,
в том числе касающиеся  обсуждения  законопроектов  депутатами,  не
могут применяться и меняться произвольно.
     Из   исследованных   Судом   в   заседании   материалов   дела
усматривается,  что  в   первом   чтении   законопроект   N 70631-6
именовался "О внесении изменений в Кодекс Российской  Федерации  об
административных правонарушениях" и предусматривал введение  нового
вида административного наказания -  обязательные  работы,  а  также
увеличение  размера  административного  штрафа  за  правонарушения,
предусмотренные статьями 5.38 и 20.2 Кодекса  Российской  Федерации
об административных правонарушениях.
     Принятый  же  во  втором  и   третьем   чтениях   законопроект
именовался по-другому - "О внесении изменений в  Кодекс  Российской
Федерации об административных правонарушениях и в Федеральный закон
"О собраниях,     митингах,     демонстрациях,      шествиях      и
пикетированиях"  -    и,    помимо     вышеназванных     изменений,
предусматривал также:  введение  нового  состава  административного
правонарушения в статье 20.2-2; введение новой  статьи,  касающейся
механизма исполнения наказания в виде обязательных работ;  внесение
изменений в статьи 20.25, 23.1, 25.1, 27.2, 27.3  и  28.3  Кодекса.
Кроме того, предлагались и были  приняты  существенные  поправки  в
Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях", касающиеся: введения  ограничений  по  кругу  лиц,
имеющих право быть  организаторами  публичного  мероприятия;  новых
запретов   для   участников   публичного   мероприятия;    введения
ограничений  по  выбору  места  и  времени  проведения   публичного
мероприятия; расширения  списка  оснований  прекращения  публичного
мероприятия и др.
     Следовательно,  между  первым  и  вторым  чтениями   произошло
существенное  изменение  концепции  законопроекта,  выразившееся  в
расширении круга  регулируемых  отношений,  объема  конституционных
прав  граждан,  расширении   круга   субъектов,   на   которых   он
распространяется, что предполагало обязательное его  возвращение  к
процедуре первого чтения. Невыполнение  этого  требования  означает
преодоление Государственной Думой изложенной выше правовой  позиции
Конституционного Суда Российской Федерации, что в  силу  статьи  79
Федерального  конституционного   закона   "О Конституционном   Суде
Российской Федерации" недопустимо.
     5. Одной из форм деятельности  депутата  Государственной  Думы
является  его  участие  в  заседаниях  в   порядке,   установленном
Регламентом Государственной Думы (пункт "а" части первой  статьи  7
Федерального закона от 8  мая  1994 года  N 3-ФЗ  "О статусе  члена
Совета  Федерации   и   статусе   депутата   Государственной   Думы
Федерального Собрания Российской  Федерации").  В  соответствии  со
статьями  56  (часть  вторая)  и  123  (часть  седьмая)  Регламента
Государственной  Думы  депутат -  автор   поправки   в   целях   ее
обоснования имеет  право  на  трехминутное  выступление.  Указанные
положения  регулируют  гарантированное  статьей   104   (часть   1)
Конституции Российской  Федерации  право  депутата  Государственной
Думы  на  законодательную  инициативу,  ибо  по   своему   существу
внесенная   поправка   к   законопроекту   является   своего   рода
законодательной  инициативой.  Это  прямо  вытекает  из  статьи  11
названного  закона:  депутат  Государственной  Думы   имеет   право
законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения
в Государственную Думу законопроектов и  поправок  к  ним,  которые
подлежат обязательному рассмотрению  Государственной  Думой  (часть
третья); порядок  осуществления  права  законодательной  инициативы
депутатом Государственной Думы определяется Конституцией Российской
Федерации, настоящим  законом  и  регламентами  палат  Федерального
Собрания   Российской   Федерации    (часть    четвертая).    Право
законодательной   инициативы   в   форме   внесения   поправок    к
законопроекту согласно главе второй данного закона составляет  одну
из гарантий деятельности депутата Государственной Думы.
     Следовательно, несоблюдение указанных  процедурных  положений,
как применительно к  авторам  законопроектов,  так  и  в  отношении
авторов  поправок,  является   нарушением   гарантий   деятельности
депутатов. Судом установлено,  что  такие  нарушения  при  принятии
оспоренного закона носили (с учетом количества  поправок)  массовый
характер: в ходе обсуждения поправок  во  втором  чтении  положения
Регламента, императивно устанавливающие право  для  их  авторов  на
трехминутное выступление, менялись дважды,  ограничивая  время  для
выступления авторов поправок сначала до одной минуты, а затем до 30
секунд.  Воистину,  когда  не   удается   выиграть   по   правилам,
джентльмены меняют правила.
     Демократия - прежде всего процедура.  Эта  английская  формула
проистекает из богатого многовекового опыта становления и  развития
английского парламентаризма.
     6. Каждое из указанных в пунктах 2-5 Особого мнения  нарушений
процедуры  принятия  оспоренного  Закона  касается  фундаментальных
основ  деятельности  парламента  и  само  по  себе  достаточно  для
признания его не соответствующим Конституции Российской  Федерации.
Совокупностью этих  нарушений  многократно  увеличена  концентрация
негативной энергии, взрывающей данный Закон изнутри.
     Поразительно  лишь,  что   отмеченные   масштабные   нарушения
законодательной процедуры  признаны  Судом  установленными,  однако
сочтены недостаточными для применения к  Государственной  Думе  мер
конституционной ответственности в виде дисквалификации принятого ею
Закона.
     В сходной ситуации, еще на заре российского парламентаризма  в
его  новейшей  истории,  Суд,  установив  в  действиях   Президента
Российской Федерации отступления от  установленных  законодательных
процедур, в связи с обращением самой  Государственной  Думы  обязал
Президента   устранить   допущенные  нарушения   (Постановление  от
6 апреля 1998 года N 11-П по делу о разрешении спора между  Советом
Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной
Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности  Президента
Российской   Федерации   подписать   принятый   Федеральный   закон
"О культурных ценностях,  перемещенных  в  Союз  ССР  в  результате
Второй  мировой  войны  и  находящихся  на  территории   Российской
Федерации").
     Столь же скрупулезно к соблюдению  процедуры  в  парламентской
деятельности  относится  и  Европейский  Суд  по  правам  человека,
который в январе сего года предписал, в частности,  восстановить  в
должности  судьи  Верховного  суда  Украины  гражданина  А.Волкова,
усмотрев нарушение Конвенции по правам  человека  в  том,  что  при
разбирательстве в Верховной Раде  вопроса  о  лишении  его  статуса
судьи ряд депутатов голосовал за других, отсутствующих в тот момент
в зале заседаний.
     Всякая безответственность развращает. И конституционная также.
     7. Признание оспоренного Закона не соответствующим Конституции
Российской Федерации по порядку его принятия  избавило  бы  Суд  от
необходимости  исследовать  его   содержательную   часть -   нельзя
исследовать то, чего не существует. Иное означало бы  осуществление
выходящего за пределы компетенции  Суда  предварительного  контроля
законопроекта.
     В конце концов, бессмысленно искать  спелые  плоды  на  ветвях
отравленного дерева.
     25 веков назад Конфуций сказал:  "Почтительность  без  ритуала
приводит  к  суетливости;  осторожность  без  ритуала  приводит   к
боязливости; смелость без ритуала приводит к  смутам;  прямота  без
ритуала приводит к грубости".
     И кто его послушал?


                           ____________


                        Особое мнение судьи
            Конституционного Суда Российской Федерации
                           С.М.Казанцева

     Высоко оценивая данное Постановление в целом  и  с  сожалением
констатируя невозможность согласиться с мнением  большинства  судей
Конституционного Суда Российской Федерации по ряду  содержащихся  в
нем правовых позиций,  я  вынужден  изложить  свое  особое  мнение,
останавливаясь   только   на   тех   пунктах   мотивировочной    и,
соответственно, резолютивной части Постановления, с которыми  я  не
согласен.

     По пункту 2.2 мотивировочной и пункту 2 резолютивной части
     Пункт 6 статьи 2  Федерального  закона  от  8  июня  2012 года
N 65-ФЗ "О внесении изменений  в  Кодекс  Российской  Федерации  об
административных правонарушениях и Федеральный закон  "О собраниях,
митингах,  демонстрациях,  шествиях   и   пикетированиях"    вносит
изменение в часть 1  статьи  10  Федерального  закона  от  19  июня
2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях",  в  силу  которого  беспрепятственное   проведение
предварительной агитации  о  публичном  мероприятии  допускается  с
момента  согласования  с  органом  исполнительной  власти  субъекта
Российской Федерации или органом местного  самоуправления  места  и
(или) времени проведения публичного мероприятия,  а  не  с  момента
подачи уведомления о его проведении, как предусматривалось ранее.
     Свобода слова  и  свобода  собраний,  а  также  иные  свободы,
находящиеся с ними в системной связи, должны быть гарантированы как
участникам   публичных   мероприятий,   так   и   лицам,   в    них
непосредственно не участвующим, и не подлежат никаким ограничениям,
кроме  тех,  которые   предусмотрены   законом   и   необходимы   в
демократическом обществе в интересах  национальной  безопасности  и
общественного  порядка,  в  целях  предотвращения   беспорядков   и
преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты  прав
и свобод других лиц.
     Такой  подход  согласуется  с  общепризнанными  принципами   и
нормами международного права, в том числе закрепленными во Всеобщей
декларации прав человека,  согласно  пункту  1  статьи  20  которой
каждый  человек  имеет  право  на  свободу  мирных  собраний,  и  в
Международном пакте о гражданских и политических правах, статья  21
которого, признавая право на мирные  собрания,  допускает  введение
обоснованных ограничений данного права, налагаемых в соответствии с
законом  и  необходимых  в  демократическом  обществе  в  интересах
государственной  или   общественной   безопасности,   общественного
порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав
и свобод других лиц.
     Европейский Суд по правам человека в своей практике исходит из
того, что в  демократическом  обществе  свобода  собраний  является
фундаментальным правом  и  наряду  со  свободой  мысли,  совести  и
религии составляет основу такого общества (постановления от 25  мая
1993 года  по  делу  "Коккинакис (Kokkinakis) против  Греции",   от
20 февраля 2003 года по делу "Джавит Ан (Djavit An) против Турции",
от 23 октября 2008 года по делу  "Сергей  Кузнецов  против  России"
и др.);  государство,  в  свою  очередь,  должно  воздерживаться от
применения   произвольных   мер,   могущих   нарушить   это   право
(постановление от 26 июля  2007 года  по  делу  "Баранкевич  против
России").
     Беспрепятственное проведение предварительной агитации с  целью
побудить граждан принять участие в публичном мероприятии не  только
является гарантией успешного проведения такого мероприятия, но и  в
некоторых случаях имеет не  меньшее  значение,  чем  сам  факт  его
проведения. Такая агитация находится под защитой как статьи 31, так
и статей 28, 29 и  30  Конституции  Российской  Федерации.  На  нее
равным образом распространяются гарантии, предусмотренные  статьями
9, 10 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
     По смыслу статьи 10, как в редакции оспариваемого Федерального
закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ, так  и  в  ранее  действовавшей
редакции  под  агитацией  о   проведении   публичного   мероприятия
понимается  информирование  граждан  и  их  объединений:  о   месте
(местах),  о  времени  (временах),  о   цели   (целях)   проведения
публичного мероприятия, доведение до сведения всех заинтересованных
лиц иных аргументов, фактов и мнений,  связанных  с  подготовкой  и
проведением публичного мероприятия, а также призывы  граждан  и  их
объединений принять (не принимать) участие в готовящемся  публичном
мероприятии. Таким образом, понятия агитации и информации в  данном
законе являются фактически синонимами.
     В  отличие  от  избирательного  законодательства,  в   котором
различаются  понятия   "агитация"   (деятельность,   осуществляемая
гражданами и общественными  объединениями  в  период  избирательной
кампании и имеющая целью побудить  или  побуждающая  избирателей  к
голосованию  за  кандидата)   и   "информирование"   (деятельность,
осуществляемая органами государственной власти,  органами  местного
самоуправления   и   средствами   массовой   информации,    а    не
организаторами,  как   при   проведении   публичного   мероприятия)
(подпункт 4 статьи 2,  статьи 44, 45  и 48  Федерального закона  от
12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации"), в
законодательстве,   регулирующем   вопросы   проведения   публичных
мероприятий,  такая  дифференциация  не   проводится.   Исходя   из
вышеизложенного, можно сделать  вывод,  что  понятия  "агитация"  и
"информирование"  в  Федеральном  законе  "О собраниях,   митингах,
демонстрациях,  шествиях  и  пикетированиях"  и   в   избирательном
законодательстве наполнены разным содержанием.
     Поэтому  правовые  позиции  Конституционного  Суда  Российской
Федерации  по   вопросу   предвыборной   агитации   и   информации,
содержащиеся  в  Постановлении  от  30  октября  2003 года  N 15-П,
непосредственно не применимы к уяснению смысла данной нормы.
     Оповещение  о  публичном  мероприятии,   выраженное   в   виде
информации о его цели и  формате,  месте  и  времени,  а  в  случае
необходимости -  о   ходе   согласования,   независимо   от   того,
производится оно сторонниками  или  противниками  данной  акции,  в
отличие от предвыборной агитации, по смыслу  статьи  10,  даже  без
прямо или косвенно выраженных призывов к участию в нем само по себе
имеет целью  побудить  граждан  и  их  объединения  принять  в  нем
участие.
     Предварительная   агитация   позволяет    его    организаторам
заблаговременно  довести   до   возможных   участников   публичного
мероприятия достоверную информацию о планируемом собрании, митинге,
демонстрации,  шествии  или  пикетировании,  а  также  о  возможных
препятствиях, в том числе со стороны представителей  исполнительной
власти, в его проведении. Если такая информация (агитация) является
достоверной  и  не  содержит  призывов,  возбуждающих   социальную,
расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду,  а  также
пропаганду социального, расового, национального,  религиозного  или
языкового превосходства, не  разглашает  государственную  или  иную
тайну, не преследует иные  явно  антиконституционные  цели,  то  ее
распространение в любое удобное для  организатора  и  иных  граждан
время не может  рассматриваться  как  нарушение  чьих-либо  прав  и
препятствие органам публичной власти в осуществлении полномочий  по
соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина и  принятии
необходимых мер, в том числе  профилактических  и  организационных,
направленных на обеспечение безопасных, как  для  самих  участников
публичного мероприятия, так и  для  иных  лиц,  условий  проведения
публичного   мероприятия.   Немедленное    распространение    такой
информации способствует  адекватному  представлению  о  планируемом
публичном мероприятии, его целях, участниках, характере и масштабах
как его потенциальными участниками, так  и  противниками,  а  также
органами   публичной   власти.   Напротив,   засекречивание   такой
информации  может,  с  одной  стороны,  спровоцировать   участников
мероприятия или его противников на нарушение общественного порядка,
а с другой  стороны,  привести  к  несвоевременной  и  неадекватной
реакции  органов  охраны  общественного  порядка  на  мирные  акции
протеста. Во  всяком  случае,  в  ситуации  подготовки  к  массовым
мероприятиям дефицит информации чаще всего хуже,  чем  ее  избыток,
для любой заинтересованной стороны.
     Появление  оспариваемой  нормы  об  ограничении   агитации   в
Федеральном законе от 8 июня 2012 года  N 65-ФЗ  свидетельствует  о
постепенном переходе законодателя от  провозглашенного  в  решениях
Конституционного    Суда    Российской     Федерации     (настоящее
Постановление, Постановление  от  18  мая  2012 г.  N 12-П  и  др.)
уведомительного порядка осуществления гарантированного  статьей  31
Конституции Российской Федерации права на собрания и иные публичные
мероприятия  к   согласительному,   который   по   сути   ближе   к
разрешительному, а по форме - к уведомительному. Впрочем, этот факт
сам по себе не может рассматриваться как нарушение норм Конституции
Российской Федерации и соответствующих норм  международного  права,
которыми допускается не только согласительный, но и  разрешительный
порядок, если он не посягает на существо права на свободу собраний.
По мнению Европейского  Суда  по  правам  человека,  разрешительный
порядок  публичного  мероприятия  обычно  является  совместимым  со
статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных  свобод;  он
не только позволяет примирить  это  право  с  законными  интересами
других лиц, но и служит предотвращению беспорядков и  преступлений,
а также дает возможность властям принять разумные и  целесообразные
меры  для  обеспечения  надлежащего  проведения  любого   собрания,
митинга или иного мероприятия политического,  культурного  и  иного
характера (постановление от 10 июля 2012 года по делу  "Берладир  и
другие против России" и др.).
     В связи с этим сама по себе  процедура  согласования  места  и
времени   проведения   публичного   мероприятия,    предусмотренная
Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях
и  пикетированиях"  в  редакции  Федерального  закона  от  8   июня
2012 года N 65-ФЗ, в  истолковании,  данном  Конституционным  Судом
Российской Федерации в его решениях, не может  рассматриваться  как
нарушающая  конституционные  права  граждан.  Но  данная  процедура
согласования,  как  показывает  практика,  редко  заканчивается   в
разумные сроки. Нередко она затягивается вплоть до  последнего  дня
перед проведением мероприятий. И в таком случае эта норма запрещает
агитацию в  течение  всего  времени  подготовки  к  мероприятию.  А
согласовать место и время, как показывает  практика,  бывает  очень
трудно, а иногда и невозможно, поскольку каждая сторона  изначально
воспринимает предложения оппонента как  неприемлемые.  В  условиях,
когда ни одна из сторон не несет ответственности за  затягивание  и
срыв переговоров о месте и времени проведения мероприятия,  а  спор
между ними фактически не может быть перенесен в  суд,  организаторы
мероприятия  оказываются  в  зависимом  от  представителей  органов
публичной  власти  положении,  поскольку,  чтобы  сообщить  заранее
участникам о  проведении  мероприятия  в  определенном  месте  и  в
определенное время, они обязаны принять условия противной стороны.
     Запрету могла бы подлежать только заведомо ложная информация о
месте  и  времени  проведения  публичного  мероприятия.  Однако   в
соответствии  с  новой  редакцией  данного  Закона   (до   принятия
настоящего Постановления) организатор должен скрывать  от  всех,  в
том  числе  и  от  потенциальных  сторонников -  участников,   даже
информацию  о  том,  что  он   подал   уведомление   о   проведении
мероприятия, так  как  это  может  рассматриваться  как  агитация -
завуалированная, косвенная, но  все  же  агитация -  за  проведение
этого мероприятия в том месте и  в  то  время,  которые  указаны  в
поданном уведомлении при отсутствии согласования  с  уполномоченным
органом.
     В   системе   действующего   правового   регулирования    даже
информирование   органами    управления    политической    партии -
организатора  публичного  мероприятия  своих  членов  о   намерении
организовать  публичное  мероприятие  и   подаче   соответствующего
уведомления  в  уполномоченный  орган  может  рассматриваться   как
нарушение запрета предварительной агитации до согласования.
     В связи с этим установление запрета такой агитации до  момента
согласования с органом исполнительной  власти  субъекта  Российской
Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени
проведения   публичного   мероприятия   в   системе    действующего
законодательства и с учетом  правоприменительной  практики  следует
рассматривать как несоразмерное ограничение свободы производства  и
распространения информации и свободы собраний.
     Поэтому  я  полагаю,  что  положения   пункта   6   статьи   2
Федерального  закона  от  8  июня  2012 года  N 65-ФЗ  должны  быть
признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той
мере, в какой они в системе действующего правового регулирования  и
с учетом правоприменительной практики  запрещают  беспрепятственное
проведение  предварительной  агитации  о  публичном  мероприятии  с
момента подачи уведомления о его проведении до момента согласования
с органом исполнительной власти субъекта Российской  Федерации  или
органом местного самоуправления места и  (или)  времени  проведения
публичного мероприятия.

     По пункту 2.5 мотивировочной и пункту 5 резолютивной части
     Пунктом 3 статьи 2 Федерального закона  от  8  июня  2012 года
N 65-ФЗ  статья  7  Федерального  закона  "О собраниях,   митингах,
демонстрациях, шествиях  и  пикетированиях"  дополнена  частью 1-1,
согласно которой совокупность актов пикетирования,  осуществляемого
одним участником, объединенных одним замыслом и общей организацией,
может быть признана  решением  суда  по  конкретному  гражданскому,
административному  или  уголовному  делу  одним  единым   публичным
мероприятием.
     Одиночное  пикетирование  является  самой  безопасной   формой
публичного мероприятия, тем более что в соответствии  с  пунктом  6
статьи 2 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях"  без  предварительного  уведомления  оно
может  осуществляться  только  без  передвижения  и   использования
звукоусиливающих технических  средств.  Именно  потому,  что  такое
мероприятие не представляет реальной угрозы  ни  для  общественного
порядка, ни для безопасности государства  и  не  создает  серьезной
опасности для здоровья,  имущества  и  нравственности  граждан,  не
препятствует свободе  передвижения  третьих  лиц,  оно  не  требует
уведомления. Как следует из правовой позиции Конституционного  Суда
Российской Федерации, сформулированной в Постановлении  от  18  мая
2012 года N 12-П, необходимость уведомления органов  исполнительной
власти  субъекта  Российской   Федерации   или   органов   местного
самоуправления о публичном мероприятии вытекает из того,  что  само
по себе нахождение достаточно большого  количества  людей  в  одном
месте  уже  несет  определенные  риски   и   поэтому   организатору
публичного  мероприятия  необходима  помощь  в  его  проведении.  В
соответствии с требованиями закона задачей органов публичной власти
является обеспечение в пределах своей  компетенции  и  совместно  с
организатором    публичного    мероприятия     и     уполномоченным
представителем  органа  внутренних  дел  общественного  порядка   и
безопасности граждан при проведении публичного мероприятия, а также
оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи.
     Для разграничения  одиночного  пикетирования  и  пикетирования
группой лиц и недопущения злоупотребления  этим  правом  достаточно
положения статьи  7  Федерального  закона  "О собраниях,  митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в соответствии с которым
минимальное допустимое  расстояние  между  лицами,  осуществляющими
указанное пикетирование, определяется законом  субъекта  Российской
Федерации. Указанное минимальное расстояние  не  может  быть  более
пятидесяти метров.
     При   соблюдении   50-метрового   расстояния   между   лицами,
осуществляющими  одиночное  пикетирование,   в   любых   населенных
пунктах, включая  крупные  города,  исключается  нарушение  баланса
свободы мирных собраний  и  свободы  передвижения,  и  даже  в  тех
случаях,  когда  участники  одиночных  пикетов  объединены   единым
замыслом и общей организацией.
     Например, несколько пикетчиков, располагающихся  по  одному  у
нескольких  станций  метро,   использующих   идентичные   наглядные
средства, выдвигающих общие требования и призывы и воспринимающихся
и оцениваемых  как  единое  публичное  мероприятие,  осуществляемое
группой  лиц,  не  могут   представлять   большей   опасности   для
общественного порядка и для прав и законных интересов третьих  лиц,
чем совокупность нескольких одиночных пикетов.
     Судебная  процедура  доказывания  единства  замысла  одиночных
пикетов  хотя  и  является   серьезной   защитой   от   незаконного
привлечения  к  ответственности  за  нарушение  правил   проведения
пикетирования и злоупотребления должностным положением  со  стороны
отдельных государственных служащих, тем не менее сама  по  себе  не
гарантирует     возможность      беспрепятственного      одиночного
пикетирования. Граждане,  которые,  не  будучи  членами  какой-либо
организации, проводят свой  индивидуальный,  абсолютно  независимый
пикет, но оказываются неподалеку от места проведения либо такого же
одиночного  пикета,  либо  одиночно-группового  пикетирования,   на
вполне  законных  основаниях  могут  быть  задержаны   сотрудниками
правоохранительных   органов    по    подозрению    в    проведении
несанкционированного  публичного  мероприятия  в  виде   группового
пикетирования. Последующий судебный контроль может лишь подтвердить
отсутствие общего замысла пикетчиков и  не  допустить  последующего
нарушения их свободы слова и  свободы  собраний,  но  он  не  может
возместить моральные потери граждан, связанные с сорванным пикетом,
задержанием, судебным процессом.
     Следовательно, оспариваемыми положениями  пункта  3  статьи  2
Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ  не  обеспечиваются
надлежащие  гарантии  реализации  гражданами  права  на   одиночное
пикетирование, что - в нарушение статей  17  (часть  3),  31  и  55
(часть 3) Конституции Российской Федерации - приводит к чрезмерному
ограничению права на свободу собраний и иных публичных мероприятий.
     Таким образом, положения пункта 3 статьи 2 Федерального закона
от  8  июня  2012 года  N 65-ФЗ,   устанавливающие   требование   о
соблюдении   лицами,   осуществляющими   одиночное   пикетирование,
минимального допустимого расстояния между ними и  предусматривающие
возможность признания совокупности актов пикетирования, проводимого
одним   участником,   объединенных   единым   замыслом   и    общей
организацией,   решением   суда   по   конкретному    гражданскому,
административному или уголовному делу одним публичным мероприятием,
противоречат  Конституции  Российской  Федерации,  поскольку -   по
своему  конституционно-правовому  смыслу  в  системе   действующего
правового  регулирования -  они  направлены  на  воспрепятствование
проведению одиночного пикетирования.

     По пункту 4 мотивировочной и пункту 11 резолютивной части
     В запросе депутатов  Государственной  Думы  утверждается,  что
Федеральный закон от 8  июня  2012 года  N 65-ФЗ  не  соответствует
Конституции Российской Федерации по  порядку  принятия,  поскольку,
несмотря на его содержание,  относящееся  к  предметам  совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,  он,
вопреки   требованиям   статей   109,   118   и   119    Регламента
Государственной   Думы,   не    направлялся    в    законодательные
(представительные) и высшие исполнительные  органы  государственной
власти субъектов Российской Федерации ни до, ни после его  принятия
в первом чтении. Следовательно,  при  его  принятии  были  допущены
нарушения  процедуры  принятия  федерального  закона  по  предметам
совместного ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов.
     Я остановлюсь в своем особом мнении  только  на  этом  аспекте
предполагаемого нарушения  порядка  принятия  данного  Федерального
закона.
     Конституция   Российской   Федерации,    утверждая    принципы
равноправия  и   самоопределения   народов   и   признавая   Россию
демократическим федеративным правовым государством,  устанавливает,
что ее  федеративное  устройство  основано  на  ее  государственной
целостности, единстве системы государственной власти, разграничении
предметов  ведения  и  полномочий  между  органами  государственной
власти  Российской  Федерации  и  органами  государственной  власти
субъектов Российской Федерации.
     Развивая данные положения, образующие основы  конституционного
строя, Конституция Российской Федерации устанавливает, что принятие
и изменение федеральных  законов  находится  в  ведении  Российской
Федерации  и  осуществляется  в  форме  законодательного  процесса,
включающего в себя в том  числе  внесение  в  Государственную  Думу
соответствующего  законопроекта,  его   обсуждение   депутатами   и
принятие  федерального  закона  (либо  отклонение   законопроекта),
затем - в случае принятия федерального закона - его рассмотрение  и
одобрение (либо отклонение) Советом Федерации, а также подписание и
обнародование (либо отклонение)  Президентом  Российской  Федерации
(статья 84, пункт "д"; статьи 104 и 105;  статья  106,  пункт  "г";
статья 107 Конституции Российской Федерации).
     Реализуя  свои  законодательные   полномочия,   все   субъекты
законодательного  процесса  обязаны  соблюдать   порядок   принятия
федеральных  законов,  как   прямо   предусмотренный   Конституцией
Российской  Федерации,  так  и  вытекающий  из   ее   положений   и
конкретизированный в  законах  Российской  Федерации  и  Регламенте
Государственной  Думы,  соблюдение  которых  признано  Конституцией
Российской Федерации в качестве обязательного условия осуществления
парламентской деятельности (статья 15, часть 2, и статья 101, часть
4), а также закреплено в Регламенте Совета Федерации.
     Соблюдение  федеральным  законодателем  установленных   правил
законодательной   процедуры   является    гарантией    надлежащего,
основанного на требованиях Конституции Российской Федерации порядка
формирования  и  выражения  воли   многонационального   российского
народа, который  осуществляет  свою  законодательную  власть  через
своих представителей в органах государственной власти.
     Подлинное народовластие  должно  обеспечиваться  в  том  числе
структурой  парламента  и  процедурами  его  деятельности.  Строгое
следование законодательной процедуре  является  надежной  гарантией
соответствия    содержания    федеральных     законов     реальному
волеизъявлению не только самих парламентариев, но и их  избирателей
и тем самым в силу статей 3 (часть 2), 32 (части 1 и 2),  94  и  95
(части  1  и  3)  Конституции  Российской  Федерации  служит  целям
народовластия и участия граждан - через  своих  представителей -  в
управлении делами государства (постановления Конституционного  Суда
Российской Федерации от 22 января 2002 года N 2-П и от  29  октября
2010 года N 19-П).
     Нарушение   субъектом (-ами)     законодательного     процесса
процедурных правил, имеющих существенное  значение  и  влияющих  на
принятие федерального закона, позволяет констатировать противоречие
принятого при таких обстоятельствах закона  Конституции  Российской
Федерации. При  наличии  данных  о  такого  рода  нарушениях  может
ставиться  вопрос  о  признании  Конституционным  Судом  Российской
Федерации  закона   не   соответствующим   Конституции   Российской
Федерации.
     При этом безусловной обязанностью  субъектов  законодательного
процесса  является  соблюдение  тех  процедурных  правил,   которые
непосредственно  вытекают  из  предписаний  Конституции  Российской
Федерации и  федеральных  законов.  Нарушение  любого  федерального
закона органами государственной власти, какими  бы  благими  целями
оно ни  объяснялось,  является  прямым  отступлением  от  принципов
правового государства и  верховенства  закона.  Вопрос  же  о  том,
является  ли  нарушение   процедуры,   установленной   регламентами
Государственной Думы и Совета Федерации, существенным  и  адекватен
ли  федеральный  закон,  принятый  с  нарушением  такой  процедуры,
реальному волеизъявлению этого представительного органа, а  значит,
соответствует ли он Конституции  Российской  Федерации  по  порядку
принятия, в таких случаях может быть разрешен Конституционным Судом
Российской Федерации  в  пользу  законодателя,  т. е.  такого  рода
нарушения     могут     рассматриваться     как     не      имеющие
конституционно-значимого характера.
     В Постановлении от 23 апреля 2004 года  N 8-П  Конституционный
Суд Российской Федерации, опираясь на положения  статей  71  (пункт
"а") и 76 Конституции Российской Федерации, пришел к выводу о  том,
что из  них  не  следует  необходимость  обязательного  направления
законопроектов,  относящихся  к  предметам   совместного   ведения,
субъектам  Российской  Федерации  и  специальное  рассмотрение   их
предложений Федеральным Собранием.
     Вместе с тем в Российской Федерации как  государстве,  имеющем
федеративное устройство, предоставление  ее  субъектам  возможности
изложить  Государственной  Думе   для   обсуждения   свою   позицию
относительно  законопроекта   по   предмету   совместного   ведения
способствует  эффективному  осуществлению   Федеральным   Собранием
законотворческой деятельности в данной сфере. Поэтому  установление
процедуры,  предусматривающей  направление  Государственной   Думой
законопроектов  в  субъекты  Российской   Федерации,   рассмотрение
внесенных ими предложений и замечаний в  комитетах  Государственной
Думы и создание согласительных  комиссий,  состоящих  из  депутатов
Государственной Думы и  представителей  заинтересованных  субъектов
Российской Федерации, в случаях, когда значительное число субъектов
Российской Федерации высказывается  против  законопроекта  в  целом
либо  в  значимой   его   части,   призвано   обеспечить   принятие
федерального закона, отражающего интересы как Российской Федерации,
так  и  ее  субъектов.  Такого  рода  процедуры  сами  по  себе  не
препятствуют реализации вытекающего из статей 71 (пункт "а"), 94  и
105  Конституции  Российской  Федерации   полномочия   Федерального
Собрания самостоятельно принимать федеральные законы, в  том  числе
по предметам совместного ведения.
     Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, процедура
согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем
координации интересов всех ее участников,  тем  более  что  природа
федеративных  отношений  не   допускает   реализации   федеральными
органами государственной власти полномочий по предметам совместного
ведения без соотнесения с интересами субъектов Российской Федерации
и местом их органов  в системе  публичной власти  (постановления от
9 января  1998 года  N 1-П,  от   11 апреля  2000  года  N 6-П,  от
3 февраля 2009 года N 2-П и от 15 ноября 2012 года N 26-П).
     Другой не менее важной целью процедуры  согласования  является
информирование  о  предполагаемых  изменениях  закона   не   только
непосредственно   депутатов   законодательных   органов   субъектов
Российской  Федерации,  но  и  их  избирателей,  доведение   смысла
вносимого законопроекта  до  сведения  широких  слоев  гражданского
общества.
     Из этого, однако, не вытекает обязанность Государственной Думы
удовлетворить все  требования,  высказанные  субъектами  Российской
Федерации. Проведение данной  процедуры  предполагает  выяснение  и
обсуждение мнений  субъектов  Российской  Федерации  для  выработки
возможно более согласованного проекта федерального  закона,  но  не
получение  со  стороны  субъектов  Российской  Федерации  одобрения
законопроекта   в   целом    либо    отдельных    его    положений.
Согласительно-уведомительные   процедуры    являются    необходимым
элементом конституционного процесса принятия федеральных законов по
предметам совместного ведения, и отступление от них  может  служить
основанием для признания  федерального  закона  не  соответствующим
Конституции Российской Федерации по порядку принятия.
     Требование об обязательном  направлении  субъектам  Российской
Федерации законопроектов по  предметам  совместного  ведения  прямо
вытекает из сохраняющих свою силу Федеративного договора - Договора
о разграничении предметов ведения и полномочий  между  федеральными
органами государственной власти  Российской  Федерации  и  органами
государственной власти суверенных республик  в  составе  Российской
Федерации (статья II, часть 3), Договора о разграничении  предметов
ведения и полномочий между  федеральными  органами  государственной
власти  Российской  Федерации  и  органами  государственной  власти
краев,  областей,  городов  Москвы  и  Санкт-Петербурга  Российской
Федерации (статья II, часть 3), Договора о разграничении  предметов
ведения и полномочий между  федеральными  органами  государственной
власти  Российской  Федерации  и  органами  государственной  власти
автономной  области,  автономных  округов  в   составе   Российской
Федерации (статья II, часть 3), положения которого согласно части 1
Раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции
Российской  Федерации  не  подлежат  применению  только  в   случае
несоответствия положениям Конституции Российской Федерации.
     Исходя из этого - поскольку разграничение предметов ведения  и
полномочий  между  органами   государственной   власти   Российской
Федерации и органами государственной  власти  субъектов  Российской
Федерации   осуществляется   Конституцией   Российской   Федерации,
Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий (Конституция Российской Федерации, статья 11, часть 3) -
неисполнение Государственной Думой соответствующей обязанности,  по
сути, означает нарушение имеющих  конституционное  значение  правил
принятия федеральных законов по предметам совместного ведения.
     Кроме  того,  обязанность  направления  Государственной  Думой
проектов федеральных законов по  предметам  совместного  ведения  в
законодательные (представительные) и высшие  исполнительные  органы
государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрена
Федеральным законом  от  6  октября  1999 года  N 184-ФЗ  "Об общих
принципах   организации   законодательных   (представительных)    и
исполнительных органов государственной власти субъектов  Российской
Федерации" (пункты 1 и 4 статьи 26-4). Нарушение такой  обязанности
- по смыслу взаимосвязанных положений статей 1 (часть 2),  4 (часть
2) и 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации - не допускается
и в данном деле свидетельствует о нарушении  Государственной  Думой
обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
     Как следует из материалов дела и  не  оспаривается  сторонами,
Федеральный закон  от  8  июня  2012 года  N 65-ФЗ  не  направлялся
Государственной Думой субъектам Российской Федерации ни на одной из
стадий законодательного процесса.
     Поскольку в нем содержатся положения, относящиеся к  предметам
совместного ведения (Конституция Российской Федерации,  статья  72,
пункт "к"), это означает, что  при  принятии  данного  Федерального
закона было нарушено вытекающее из Конституции Российской Федерации
требование Федеративного договора,  Федерального  закона  "Об общих
принципах   организации   законодательных   (представительных)    и
исполнительных органов государственной власти субъектов  Российской
Федерации"  и,  кроме  того,  Регламента  Государственной  Думы   о
необходимости  направления   законопроекта   субъектам   Российской
Федерации перед рассмотрением Государственной Думой в первом  и  во
втором чтениях.
     Тот факт, что оспариваемый Федеральный закон наряду с  нормами
права, относящимися к предметам  совместного  ведения,  содержит  и
положения, касающиеся вопросов исключительного  ведения  Российской
Федерации (Конституция Российской Федерации, статья 7, пункт  "в"),
не может служить причиной для вывода о его соответствии Конституции
Российской Федерации по порядку его принятия.  В  противном  случае
несоблюдение   Государственной   Думой   обязанности    направления
субъектам  Российской  Федерации   проектов   федеральных   законов
преимущественно по предметам  совместного  ведения,  но  содержащих
отдельные положения, касающиеся  вопросов  исключительного  ведения
Российской Федерации, приобретало  бы  систематический  характер  и
вступило   бы   в   противоречие   с   конституционными    основами
федеративного устройства России.
     То, что принятие  Федерального  закона  от  8  июня  2012 года
N 65-ФЗ не было  оспорено  законодательными  (представительными)  и
высшими исполнительными органами государственной  власти  субъектов
Российской Федерации, свидетельствует лишь о том,  что  по  примеру
федерального законодателя органы государственной  власти  субъектов
Российской   Федерации   пренебрегают   требованиями    Конституции
Российской Федерации и законов Российской Федерации, и само по себе
не  дает  основания  предположить,  что   в   том   случае,   когда
представители  одной   партии   составляют   большинство,   как   в
федеральных, так и  региональных  органах  государственной  власти,
соблюдение  законодательной  процедуры  носит   сугубо   формальный
характер. По тем же основаниям нельзя считать убедительным довод  о
том,  что  нарушение  порядка  принятия  данного  закона  не  имело
конституционно-значимого  характера,  поскольку  он   был   одобрен
Советом Федерации и вступил в силу.
     Исходя из вышеизложенного следует признать  Федеральный  закон
"О внесении   изменений   в   Кодекс   Российской   Федерации    об
административных правонарушениях и Федеральный закон  "О собраниях,
митингах,   демонстрациях,   шествиях   и    пикетированиях"     не
соответствующим  Конституции  Российской   Федерации   по   порядку
принятия, в части неисполнения Государственной Думой  имеющего -  в
системе  действующего  правового  регулирования -   конституционное
значение требования о направлении  субъектам  Российской  Федерации
законопроектов по предметам совместного ведения как до, так и после
первого чтения.
     Признание оспариваемого Федерального закона не соответствующим
Конституции Российской Федерации по  порядку  принятия  в  связи  с
нарушением  Государственной  Думой   требования   об   обязательном
направлении  законопроектов  по   предметам   совместного   ведения
субъектам Российской Федерации могло бы иметь прецедентный характер
и  создать   возможность   в   будущем   поставить   под   сомнение
конституционность  и  других  принятых  по  предметам   совместного
ведения  федеральных  законов,  содержащих  нормы,  относящиеся   к
предметам ведения Российской Федерации и  к  предметам  совместного
ведения. Такой результат не противоречил бы целям  конституционного
судопроизводства, каковыми являются защита  основ  конституционного
строя, основных прав и свобод человека  и  гражданина,  обеспечение
верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации.
     Вместе  с  тем,  поскольку  указанное  требование   направлять
законопроект в органы государственной власти  субъектов  Российской
Федерации  непосредственно  Конституцией  Российской  Федерации  не
предусмотрено, не исключается уточнение процедуры  законодательного
процесса  применительно  к   федеральным   законам,   затрагивающим
одновременно и предметы ведения Российской  Федерации,  и  предметы
совместного   ведения,   в   том   числе    посредством    внесения
соответствующих  изменений  в  федеральные  законы,   вышеуказанные
договоры, регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.


                           ____________