Постановление Законодательного Собрания Омской области от 27.09.2001 № 243

                        ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ
                            ОМСКОЙ ОБЛАСТИ

                            ПОСТАНОВЛЕНИЕ

                        от 27.09.2001 г. N 243
                               г. Омск

            О протесте исполняющего обязанности прокурора
           Омской области на отдельные положения статьи 22,
        пункта 2 статьи 26, пункта 1 статьи 32, подпункта "в"
        пункта 1 статьи 33, пункта 2 статьи 39, подпункта "а"
        пункта 2 статьи 47, подпункта "х" пункта 1 статьи 48,
          пунктов "м", "н" статьи 56, пункта "е" статьи 62,
     пунктов 2, 4 статьи 84, пункта "б" статьи 85, статей 89, 94,
           пункта 3 статьи 101 Закона Омской области от 14
        декабря 1995 года N 37-ОЗ "О местном самоуправлении в
      Омской области" (с изменениями и дополнениями, внесенными
       Законами Омской области от 26.02.96 N 42-ОЗ, от 04.06.97
                 N 104-ОЗ, от 04.05.2000 г. N 241-ОЗ)

     Рассмотрев протест   исполняющего  обязанности  прокурора  Омской
области на отдельные положения статьи 22, пункта 2 статьи 26, пункта 1
статьи  32,  подпункта  "в"  пункта  1 статьи 33,  пункта 2 статьи 39,
подпункта "а" пункта 2 статьи 47,  подпункта "х" пункта 1  статьи  48,
пунктов "м",  "н" статьи 56, пункта "е" статьи 62, пунктов 2, 4 статьи
84,  пункта "б" статьи 85,  статей 89,  94, пункта 3 статьи 101 Закона
Омской   области   от   14  декабря  1995  года  N  37-ОЗ  "О  местном
самоуправлении  в  Омской  области"  (с  изменениями  и  дополнениями,
внесенными Законами Омской области от 26.02.96 N 42-ОЗ,  от 04.06.97 N
104-ОЗ,  от 04.05.2000 г,  N 241-ОЗ),  Законодательное Собрание Омской
области ПОСТАНОВЛЯЕТ:

     1. Принять   к   рассмотрению  протест  исполняющего  обязанности
прокурора Омской области на отдельные положения статьи  22,  пункта  2
статьи  26,  пункта  1  статьи  32,  подпункта "в" пункта 1 статьи 33,
пункта 2 статьи 39,  подпункта "а" пункта 2 статьи 47,  подпункта  "х"
пункта 1 статьи 48,  пунктов "м", "н" статьи 56, пункта "е" статьи 62,
пунктов 2,  4 статьи 84, пункта "б" статьи 85, статей 89, 94, пункта 3
статьи  101  Закона  Омской области от 14 декабря 1995 года N 37-ОЗ "О
местном  самоуправлении   в   Омской   области"   (с   изменениями   и
дополнениями,  внесенными Законами Омской области от 26.02.96 N 42-ОЗ,
от 04.06.97 N 104-ОЗ, от 04.05.2000 г. N 241-ОЗ).

     2. Рабочей группе по разработке проекта закона Омской области  "О
внесении  изменений  и  дополнений  в  Закон Омской области "О местном
самоуправлении  в  Омской  области"  (постановление   Законодательного
Собрания Омской области от 19.04.01 N 102) учесть протест исполняющего
обязанности прокурора  Омской  области  при  доработке  вышеназванного
законопроекта  и  внести  проект  закона  в  установленном  порядке на
рассмотрение Законодательного Собрания Омской области.

     Председатель
     Законодательного Собрания          В.А. Варнавский


     Прокуратура
     Российской Федерации

     ПРОКУРАТУРА
     ОМСКОЙ ОБЛАСТИ                           Законодательное Собрание
     644099, г. Омск, ул. Ленина, 1                     Омской области
     14.09.2001 N 7-5-2001


                               ПРОТЕСТ
 на отдельные положения ст. 2, п. 2 ст. 26, п. 1 ст. 32, п/п "в" п. 1
ст. 33, п. 2 ст. 39, п/п "а" п. 2 ст. 47, п/п "х" п. 1 ст. 48, п.п. "м",
"н" ст.  56,  п.  "е" ст. 62, п.п. 2, 4 ст. 84, п. "б" ст. 85, ст. 89,
  ст. 94, п. 3 ст. 101 Закона Омской области от 14 декабря 1995 года
 N 37-ОЗ "О местном самоуправлении в Омской области" (с изменениями и
     дополнениями, внесенными Законами Омской области от 26.02.96
      N 42-ОЗ, от 04.06.97 N 104-ОЗ, от 04.05.2000 г. N 241-ОЗ)

     Закон Омской области "О местном самоуправлении в Омской  области"
регулирует  вопросы организации и деятельности местного самоуправления
на территории  Омской  области,  а  также  вопросы  прав,  гарантий  и
обязанностей  жителей  и  создаваемых  ими  органов  по  осуществлению
местного самоуправления.
     Отдельные положения   данного  Закона  противоречат  действующему
федеральному законодательству,  поэтому подлежат отмене либо изменению
по следующим основаниям.
     1. В   соответствии   со   ст.   22   областного   Закона   право
законодательной  инициативы  в Законодательном Собрании Омской области
принадлежит органам местного самоуправления городов и районов области.
     Согласно пункту  2  статьи 45 Федерального закона от 28.08.1995 N
154-ФЗ "Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в
Российской    Федерации"    (в    редакции   от   04.08.2000)   правом
законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе
субъекта   Российской   Федерации   обладают  представительные  органы
местного самоуправления.
     Следовательно, статья   22   областного  Закона,  наделяя  правом
законодательной  инициативы  все   органы   местного   самоуправления,
неправомерно  расширяет  их  компетенцию,  что противоречит указанному
Федеральному закону.
     Кроме того,   п.   1   ст.   12   данного   Федерального   закона
устанавливает,  что  местное  самоуправление  осуществляется  на  всей
территории Российской Федерации в городских,  сельских поселениях и на
иных территориях.  Территории  муниципальных  образований  -  городов,
поселков,   станиц,  районов  (уездов),  сельских  округов  (волостей,
сельсоветов) и других муниципальных образований  -  устанавливаются  в
соответствии  с  федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации с учетом исторических  и  иных  местных  традиций.  В  целях
защиты   конституционного   строя,   обеспечения   обороны   страны  и
безопасности  государства  допускается  ограничение  прав  граждан  на
осуществление  местного самоуправления на отдельных территориях только
федеральным законом.
     Пункт 1  ст.  8  областного  Закона  также  предусматривает,  что
местное  самоуправление  осуществляется   в   границах   муниципальных
образований:   районов,   сельских  округов  (сельсоветов),  поселений
(городов, поселков, сельских населенных пунктов), а также территорий в
поселениях.
     Однако, областной   законодатель,   предоставив   в   статье   22
областного  Закона  право  законодательной  инициативы  только органам
местного самоуправления городов и  районов  области,  незаконно  сузил
круг муниципальных образований,  представительные органы которых могут
обладать правом законодательной инициативы.
     2. Пункт 2 статьи 26 областного Закона устанавливает, что порядок
организации и проведения выборов депутатов, иные условия получения или
ограничения    активного    и    пассивного    избирательного    права
устанавливаются   областным   законом   и   закрепляются   в    уставе
муниципальных образований.
     Вместе с  тем,  согласно  п.  5  ст.  4  Федерального  закона  от
19.09.1997  N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции  от
10.07.2001)  ограничения пассивного избирательного права,  связанные с
постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории
Российской   Федерации,   могут  устанавливаться  только  Конституцией
Российской  Федерации.  Установление  федеральным   законом,   законом
субъекта  Российской  Федерации  продолжительности и срока постоянного
или преимущественного проживания гражданина  Российской  Федерации  на
территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования в
качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не
допускается.
     Поскольку в   вышеуказанной   формулировке   областного    закона
содержится  возможность  ограничения  пассивного  права  гражданина на
участие в выборах при принятии соответствующего областного закона, она
противоречит указанному федеральному закону.
     3. В соответствии со вторым абзацем пункта  1  статьи  32  Закона
Омской  области  первое  заседание,  сессию  представительного  органа
открывает и ведет старейший по возрасту  депутат  вплоть  до  избрания
председателя     (или     председательствующего     на     заседаниях)
представительного органа местного самоуправления.
     Между тем,  часть 3 статьи 45 Федерального закона от 26.11.1996 N
138-ФЗ  "Об  обеспечении  конституционных  прав   граждан   Российской
Федерации  избирать и быть избранным в органы местного самоуправления"
(в  редакции  от  22.06.98)  устанавливает,   что   первое   заседание
представительного    органа    местного    самоуправления    открывает
председатель избирательной комиссии муниципального образования.
     Таким образом, данное положение областного закона подлежит отмене
либо изменению в части открытия  первого  заседания  представительного
органа старейшим по возрасту депутатом.
     4. В соответствии с п/ "в" п.  1 ст.  33 Закона Омской области  к
исключительному  ведению  представительного  органа относится принятие
решений  об  образовании,  утверждение  положений  о  внебюджетном   и
валютном фондах и отчетов об их использовании.
     Указанное положение противоречит  действующему  законодательству,
поскольку   возможность  создания  валютных  фондов  органам  местного
самоуправления ни федеральным  законодательством  об  общих  принципах
организации   местного   самоуправления   в  Российской  Федерации  ни
Бюджетным кодексом РФ не предусмотрена.
     В связи  с  изложенным,  указанное  положение областного Закона в
части  наделения  представительного  органа  местного   самоуправления
полномочиями по принятию решений об образовании, утверждению положения
о валютном фонде и отчетов об его использовании подлежит  отмене  либо
изменению.
     По указанным основаниям подлежит исключению из п.п.  2, 4 ст. 84,
п.  "б"  ст.  85,  ст.  89  областного Закона словосочетание "валютный
фонд", а также статья 94 областного Закона "Валютные фонды".
     5. Согласно  п/п  "а"  п.  2 ст.  47 областного Закона полномочия
главы  администрации  прекращаются  досрочно  в  случаях   утраты   им
гражданства    Российской    Федерации;   приобретения   им   двойного
гражданства, подданства.
     Указанное положение  Закона Омской области незаконно ограничивает
права  гражданина,  имеющего  двойное  гражданство,  на  осуществление
местного самоуправления.
     В соответствии с ч.  2 ст. 62 Конституции РФ наличие у гражданина
Российской  Федерации  гражданства иностранного государства не умаляет
его прав и свобод и не  освобождает  от  обязанностей,  вытекающих  из
российского   гражданства,  если  иное  не  предусмотрено  федеральным
законом или международным договором Российской Федерации.
     Аналогичная норма содержится в п. 3 ст. 3 Закона РФ от 28.11.1991
N 1948-1  "О  гражданстве  Российской  Федерации",  согласно  которому
граждане  Российской  Федерации,  имеющие  также иное гражданство,  не
могут на этом  основании  быть  ограничены  в  правах,  уклоняться  от
выполнения   обязанностей   или   освобождаться   от  ответственности,
вытекающих из гражданства Российской Федерации. Каких-либо ограничений
для   лиц,   имеющих   двойное   гражданство,   федеральный  закон  не
устанавливает.
     Кроме того,  вопросы  гражданства в Российской Федерации согласно
п.  "в" ст.  71 Конституции РФ  относятся  к  исключительному  ведению
Российской Федерации и не могут регулироваться законом субъекта РФ.
     Таким образом,  указанное положение  областного  закона  в  части
досрочного   прекращения   полномочий  главы  администрации  в  случае
приобретения  им   двойного   гражданства,   подданства   противоречат
указанному  Федеральному  закону  и  положениям Конституции Российской
Федерации, в связи с чем подлежит отмене.
     6. В соответствии с п/п "х" п.  1 ст.  48 Закона Омской области к
полномочиям главы местной администрации относится принятие  решения  в
соответствии  с законодательством об образовании и составе специальных
комиссий:     административной,     наблюдательной,      по      делам
несовершеннолетних, по охране памятников истории и культуры и иных.
     Вместе с тем,  практически все  указанные  комиссии  создаются  в
соответствии  с  законодательством  представительным  органом местного
самоуправления (ранее - соответствующими  местными  Советами  народных
депутатов).
     В силу ч.ч.  1,  2 ст.  196  Кодекса  РСФСР  об  административных
правонарушениях  административные комиссии образуются соответствующими
Советами  народных  депутатов  в  составе  председателя,   заместителя
председателя,  ответственного  секретаря,  а  также  членов  комиссии.
Районные  (городские),  районные   в   городах   комиссии   по   делам
несовершеннолетних   образуются   соответствующими  Советами  народных
депутатов   в   составе   председателя,   заместителя    председателя,
освобожденного ответственного секретаря и членов комиссии.
     Аналогично, статья   3   Положения   о   комиссиях    по    делам
несовершеннолетних,  утвержденного Указом Президиума Верховного Совета
РСФСР  от   03.06.1967   устанавливает,   что   поселковые,   районные
(городские), районные в городах, окружные, областные, краевые комиссии
по  делам  несовершеннолетних  образуются  соответствующими   Советами
народных депутатов на срок их полномочий.
     Таким образом,  положения п/п "х" п. 1 ст. 48 областного Закона в
части наделения главы местной администрации правом принятия решения об
образовании и составе специальных  комиссий  противоречат  требованиям
федерального законодательства и подлежат отмене либо изменению.
     7. Согласно п.  "м" ст.  56 Закона Омской области  к  компетенции
местной администрации в области использования земли и других природных
ресурсов,  охраны природы отнесена регистрация права собственности  на
землю,  права землевладения и землепользования, договоров на временное
пользование земельными участками и договоров их аренды.
     Вместе с тем, согласно п. 1 ст. 131 Гражданского кодекса РФ право
собственности и другие вещные права на  недвижимые  вещи,  ограничения
этих   прав,   их   возникновение,   переход  и  прекращение  подлежат
государственной   регистрации   в   едином   государственном   реестре
учреждениями юстиции. Регистрации подлежат: право собственности, право
хозяйственного   ведения,   право   оперативного   управления,   право
пожизненного  наследуемого  владения,  право  постоянного пользования,
ипотека,  сервитуты,  а также иные  права,  предусмотренные  указанным
Кодексом и иными законами. Пункт 1 статьи 164 РФ ГК устанавливает, что
сделки   с   землей   и   другим   недвижимым   имуществом    подлежат
государственной  регистрации  в  случаях и в порядке,  предусмотренном
статьей 131  указанного  Кодекса  и  законом  о  регистрации  прав  на
недвижимое имущество и сделок с ним.
     Кроме того,  Федеральным  законом  от  21.07.1997  N  122-ФЗ   "О
государственной  регистрации  прав  на недвижимое имущество и сделок с
ним"  установлено,  что  государственной  регистрации  подлежат  права
собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с
ним в соответствии  со  статьями  130,  131,  132  и  164  ГК  РФ,  за
исключением  прав  на  воздушные  и  морские  суда,  суда  внутреннего
плавания и космические объекты.  Наряду с государственной регистрацией
вещных   прав   на   недвижимое   имущество  подлежат  государственной
регистрации ограничения  (обременения)  прав  на  него,  в  том  числе
сервитут,   ипотека,   доверительное   управление,   аренда  (ст.  4).
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество  и  сделок  с
ним проводится учреждением юстиции по государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним на территории  регистрационного
округа по месту нахождения недвижимого имущества.
     Таким образом,  п.  "м" ст.  56 Закона  Омской  области  подлежит
отмене, как противоречащий федеральному законодательству.
     8. Пункт "н" статьи 56 областного Закона  к  полномочиям  местной
администрации   в  области  использования  земли  и  других  природных
ресурсов, охраны природы откосит взимание платы за землю.
     В соответствии  с  Законом  РФ от 11.10.1991 N 1738-1 "О плате за
землю" (в редакции от 29.12.1998)  использование  земли  в  Российской
Федерации является платным.  Формами платы являются:  земельный налог,
арендная плата, нормативная цена земли (статья 1).
     При этом,  согласно действующей статье 21 (подпункт "б" пункта 1)
Закона РФ от 27.12.1991 N  2118-1  "Об  основах  налоговой  системы  в
Российской Федерации" земельный налог относится к местным налогам.
     Часть 4 статьи 16 Закона РФ "О плате за землю" устанавливает, что
начисление   земельного   налога   гражданам   производится   органами
государственной  налоговой  службы,  которые  ежегодно  не  позднее  1
августа   вручают   им   платежные   извещения   об   уплате   налога.
Государственные налоговые инспекции ведут  учет  плательщиков  налога,
осуществляют  контроль за правильностью его исчисления и уплаты (часть
3 статьи 17).
     Таким образом,  указанное положение областного закона не в полной
мере  соответствует  федеральному  закону  и  подлежит  приведению   в
соответствие с ним.
     9. В соответствии с п.  "е" ст.  62 Закона Омской области к числу
полномочий  местной  администрации  в  сфере  обеспечения  законности,
правопорядка и безопасности,  охраны прав и свобод  граждан  относится
руководство  работой  органов  записей  актов  гражданского состояния,
архивом в соответствии с законодательством.
     Вместе с  тем,  Федеральным  законом  от  15.11.1997 N 143-ФЗ "Об
актах  гражданского  состояния"  предусмотрено,  что   государственная
регистрация  актов гражданского состояния производится органами записи
актов гражданского состояния,  образованными органами  государственной
власти  субъектов  Российской  Федерации  (далее - органы записи актов
гражданского состояния).  Вопросы образования и  деятельности  органов
записи   актов   гражданского   состояния   на  территориях  субъектов
Российской  Федерации   решаются   субъектами   Российской   Федерации
самостоятельно  на  основании  настоящего Федерального закона (пункт 1
статьи 4).
     Кроме того, согласно п. 1.1. Положения об управлении записи актов
гражданского состояния  Администрации  Омской  области,  утвержденного
постановлением  Главы  Администрации  (Губернатора)  Омской области от
14.09.1999 N 395-п (в редакции от 15.11.2000) управление записи  актов
гражданского  состояния  Администрации Омской области входит в систему
органов  государственной  власти  Омской  области,  осуществляет  свою
деятельность    от    имени    Российской    Федерации,   обеспечивает
государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории
Омской области.
     В связи  с  этим,  осуществление  руководства  работой  указанных
органов   со   стороны   органов   местного   самоуправления  является
вмешательством в компетенцию субъекта РФ.
     На основании  изложенного,  данное  положение  областного  Закона
противоречит федеральному закону и подлежит отмене.
     10. Противоречат  федеральному  законодательству нормы областного
Закона, устанавливающие административную ответственность, налагаемую в
судебном порядке.
     В соответствии  с  п.  2  ст.   39   областного   Закона   неявка
соответствующих    должностных    лиц   для   участия   в   заседаниях
представительного  органа  и  его  комиссий  или  непредставление  ими
материалов    без    уважительных   причин   влечет   административную
ответственность в виде штрафа в размере от двукратной  до  пятикратной
величины минимальной заработной платы, налагаемого в судебном порядке.
     Аналогично, согласно п.  3 ст.  10 областного Закона  установлена
административная  ответственность  за  невыполнение решений,  принятых
путем прямого волеизъявления граждан в установленном законом  порядке,
решений  представительного органа и местной администрации,  принятых в
пределах их компетенции, для граждан и должностных лиц в виде штрафа в
размере  от  одного  до десяти установленных законом размеров месячной
оплаты труда, налагаемого в судебном порядке.
     В соответствии  с  п.  "к"  ч.  1  ст.  72 Конституции Российской
Федерации административное  законодательство  находится  в  совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
     Вместе с тем,  Конституционный Суд Российской Федерации  в  своем
определении   от  01.10.1998  N  145-О  "По  запросу  Законодательного
Собрания Нижегородской  области  о  проверке  конституционности  части
первой  статьи  6  Кодекса  РСФСР об административных правонарушениях"
указал,  что законодатель субъекта Российской Федерации,  устанавливая
административную  ответственность  за  те  или иные деяния,  не вправе
вторгаться в те сферы общественных  отношений,  регулирование  которых
составляет предмет ведения Российской Федерации.
     Установив в ч.  2 ст.  39 и ч.  3 ст.  101 Закона Омской  области
административную  ответственность,  областной  законодатель  указал на
судебный порядок привлечения к такой ответственности,  в связи  с  чем
вторгся   в   сферу   общественных  отношений,  регулирование  которых
составляет предмет ведения Российской Федерации.
     В соответствии с п.  "г" ст.  71 Конституции Российской Федерации
установление    системы    федеральных    органов     законодательной,
исполнительной   и   судебной   власти,   порядка   их  организации  и
деятельности относится к ведению Российской Федерации.  Согласно ч.  3
ст.  128 Конституции РФ полномочия, порядок образования и деятельности
Конституционного Суда РФ,  Верховного суда  РФ,  Высшего  Арбитражного
Суда   РФ   и   иных  федеральных  судов  устанавливаются  федеральным
конституционным законом.
     В соответствии с п.  2 ст. 1 Федерального конституционного закона
от 31.12.1996  N  1-ФКЗ  "О  судебной  системе  Российской  Федерации"
судебная    власть    самостоятельна   и   действует   независимо   от
законодательной и исполнительной властей. В силу п. 4 ст. 5 указанного
Закона  в  Российской  Федерации  не  могут  издаваться  законы и иные
нормативные правовые акты,  отменяющие или умаляющие самостоятельность
судов, независимость судей.
     В силу п.  6 ст.  19,  п.  3 ст.  20 и п.  3  ст.  21  указанного
Федерального  закона  полномочия,  порядок  образования и деятельности
Верховного суда  Российской  Федерации,  Верховного  суда  республики,
краевого  (областного) суда,  суда города федерального значения,  суда
автономной  области,  суда  автономного  округа   и   районных   судов
устанавливаются федеральным конституционным законом.
     Часть 4 статьи 195 КоАП РСФСР также предусматривает, что районные
(городские)  народные  суды  (народные  судьи)  рассматривают  дела об
административных правонарушениях,  отнесенные к  их  ведению  Основами
законодательства  Союза  ССР  и  союзных республик об административных
правонарушениях,  другими  законодательными  актами  СССР,   а   также
законодательными актами РСФСР.
     Таким образом, ч. 2 ст. 39 и ч. 3 ст. 101 Закона Омской области в
части наделения судов дополнительными полномочиями по рассмотрению дел
об административных правонарушениях противоречат п.  "г" ст.  71, ч. 3
ст.  128 Конституции Российской Федерации,  п. 6 ст. 19, п. 3 ст. 20 и
п. 3 ст. 21 Федерального конституционного закона "О судебной системе",
ч. 4 ст. 195 КоАП РСФСР.
     С учетом  изложенного,  руководствуясь  п.  3  ст.  22,  ст.   23
Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",  п. 1 ст. 27
Федерального закона "Об общих  принципах  организации  законодательных
(представительных)  и  исполнительных  органов  государственной власти
субъектов Российской Федерации",
     ПРЕДЛАГАЮ:

     Положения ст.  22, п. 2 ст. 26, п. 1 ст. 32, п/п "в" п. 1 ст. 33,
п.  2 ст.  39, п/п "а" п. 2 ст. 47, п/п "х" п. 1 ст. 48, п.п. "м", "н"
ст.  56,  п.  "е" ст. 62, п.п. 2, 4 ст. 84, п. "б" ст. 85, ст. 89, ст.
94, п. 3 ст. 101 Закона Омской области от 14 декабря 1995 года N 37-ОЗ
"О местном самоуправлении в Омской области" (в редакции от 04.05.2000)
отменить  или  изменить,  приведя  их  в  соответствие  с  действующим
федеральным законодательством.
     Протест подлежит   обязательному   рассмотрению   на    ближайшем
заседании Законодательного Собрания Омской области.
     О результатах рассмотрения протеста  незамедлительно  сообщить  в
прокуратуру Омской области в письменной форме.

     И.о. прокурора
     Омской области Старший советник юстиции          А.Д. Кочергин