Распоряжение Главы администрации Ивановской области от 29.10.1992 № 615-р

 

         РАСПОРЯЖЕНИЕ ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ
                               
                        от 29.10.1992 N 615-р
                              г.Иваново

   О порядке подготовки, согласования и представления администрации
           области проектов правоустанавливающих документов


      В  целях  обеспечения правовой культуры документов администрации
области,   регулирующих  общественные  отношения  в  различных  сферах
управления    народным    хозяйством,    а    также   их   достаточной
подготовленности для принятия соответствующих решений:
      1.  Установить,  что  управление  юстиции  осуществляет правовую
экспертизу   проектов   постановлений,  предусматривающих  утверждение
уставов,   положений,   других   нормативных   документов,   а   также
координацию   работы   по   внесению  изменений  и  отмене  устаревших
нормативных документов.
      2.  Руководителям  отделов,  управлений, объединений, комитетов,
других  структурных  подразделений  администрации  области  обеспечить
своевременное  и  качественное  представление  проектов  документов  в
управление  юстиции,  имея  в  виду наличие необходимых документальных
подтверждений     согласования     решаемых    вопросов    со    всеми
заинтересованными  лицами  и  ведомственных  актов, нормы которых были
использованы при подготовке документов.
      3.  Установить,  что  правовая экспертиза документов должна быть
проведена  управлением  юстиции  в  срок до 5 дней, а в случаях, когда
положения  проектов  документов  затрагивают права и законные интересы
граждан или носят межведомственный характер - не позднее 10 дней.
      4.     Рекомендации     по    методике    подготовки    проектов
правоустанавливающих     документов     (приложение    к    настоящему
распоряжению)    направить    руководителям    отделов,    управлений,
объединений,     комитетов,     других    структурных    подразделений
администрации области.
      5.  Контроль за исполнением распоряжения возложить на управление
юстиции (т. Смуров).
      6.   Распоряжение  облисполкома  N  220-р  от  25.04.91  считать
утратившим силу.


      Глава администрации
      Ивановской области          А.Лаптев
            
                                                    
----------------------------------------------------------------------

                                                            Приложение
                                                        к распоряжению
                                                   Главы администрации
                                                 от 29.10.1992 N 615-р

                 Рекомендации по методике подготовки
                   правоустанавливающих документов


     I. Организационно - технические вопросы подготовки проектов
                   правоустанавливающих документов

      Для   основательной   подготовки   проекта   следует  привлекать
высококвалифицированных     специалистов,     иметь    соответствующие
документы,  справочные,  статистические и другие материалы по предмету
разрабатываемого   документа.  Организуются  специальные  комиссии  по
подготовке    правоустанавливающих    документов.    Состав   комиссии
определяется  характером  и  значением готовящегося документа. Следует
подчеркнуть  важность участия в комиссиях научных работников. Не менее
важно  участие в подготовительной работе юристов-практиков. В комиссию
надо  включить  специалистов  с  большим  практическим опытом, знающих
историю  и  сущность  вопроса.  Для  специалистов участие в подготовке
проекта  должно  быть одной из основных производственных обязанностей.
По возможности их следует освобождать на это время от иных функций.

      Основной и конкретизирующие правоустанавливающие документы

      Если    на    основании    и    во    исполнение    готовящегося
правоустанавливающего  документа предполагается издать другой, который
развивает  и  конкретизирует  первый  (положение,  правила и т.д.), то
последний  лучше  всего  принимать  вместе  и  параллельно  с основным
документом.   Это   предотвратит   недоразумения,   возникающего   при
применении   основного  документа  в  период,  когда  конкретизирующее
положение еще не издано.
      Различные    дополнительные    документы    и    приложения    к
правоустанавливающим  документам следует готовить также одновременно с
основным документом. Их составлением должна заниматься та же комиссия.
      Подготовка  проекта  правоустанавливающего  документа состоит из
следующих основных стадий:
      1)предварительные   работы,  предшествующие  составлению  текста
проекта;
      2)составление первоначального варианта проекта;
      3)обсуждение, доработка и согласование проекта.
      Подготовке  проекта  должно  предшествовать  выяснение следующих
вопросов:
      -   есть   ли   практическая  необходимость  в  этом  документе,
своевременен ли он;
      -  какова цель издания будущего документа, какие основные задачи
он призван решать.
      Следует  тщательно  проанализировать политическую, экономическую
и  правовую  сторону  вопроса.  Для  этого  надо  изучить общественную
практику   в  данной  области  социальных  отношений,  ознакомиться  с
соответствующими    правоустанавливающими    документами   и   другими
справочными материалами.
      Необходимо  уяснить  также и финансовую сторону данного проекта,
установить,  какие  потребности  материальные  и кадровые он вызывает,
наметить меры и способы возмещения необходимых затрат и т.д.
      Составители  проекта  документа должны выяснить прежде всего, не
будет    ли    он    противоречить    Конституции   РФ,   действующему
законодательству.
      Надо   определить:   1)   орган,   который   правомочен   издать
правоустанавливающий документ; 2) юридическую форму такого документа.
      При  подготовке  проекта  правоустанавливающего  документа важно
также   определить   его   действие   по   кругу  лиц,  во  времени  и
пространстве.  Иначе  говоря, заранее устанавливается: каких субъектов
будет  касаться  документ,  должен  ли  он  ограничивать свое действие
определенной  территорией  или нет, будут ли его положения постоянными
или временными, а если временными, то до какого срока действовать.
      Выявление    и   тщательное   изучение   всего   предшествующего
законодательства   по   вопросам,   составляющим   содержание  проекта
правоустанавливающего     документа,должно     явиться     необходимой
предпосылкой высокой юридической культуры.
      Только  в  этом  случае  не  будет  повторения  одних  и  тех же
правоустанавливающих      предписаний     в     разных     документах,
несогласованности  и  противоречий. Если необходимо, то в проект будут
включены предписания проверенных жизнью прежних документов.
      Желательно,  чтобы  к  проекту  правоустанавливающих  документов
прилагалась  справка  о  наличии других документов по тому же вопросу,
формулировались предложения об их дальнейшей судьбе.
      При   составлении   проектов   правоустанавливающих   документов
целесообразно  применять  такой прием, как консолидация (слияние) ряда
действующих  документов  в единый документ. В собственном смысле слова
консолидация  -  это  специальная  деятельность  полномочных  органов,
направленная     на     соединение     воедино     всех    действующих
правоустанавливающих  положений, регулирующих один и тот же конкретный
вопрос,  не  сформулированных  в ряде правоустанавливающих документов,
принятых  в  разное  время.  Иначе  говоря,  издание  единого сводного
документа  служит  официальной заменой прежних документов и основанием
действия норм, помещенных в нем.
      Цель      консолидации      -     не     установление     нового
правоустанавливающего  регулирования,  не  изменение  его  существа, а
упорядочение  старого, приведение его в логическую систему, обновление
внешней формы правовых предписаний.

           О необходимости и порядке согласования проектов
                   правоустанавливающих документов

      Органы,  получающие  проекты,  обязаны рассмотреть его и дать по
нему  мотивированное заключение. При этом следует иметь в виду, что на
подготовку добротного заключения требуется время.
      Подготовку   заключения   рекомендуется   поручать   одному  или
нескольким  специалистам.  Желательно, чтобы среди них один был юрист.
Необходимо  не  только  внимательно  ознакомиться  и  проанализировать
проект,  но  и  подобрать  по картотеке, тщательно изучить нормативный
материал  по  предмету  проекта,  просмотреть  специальную литературу,
статистические    и    другие   материалы,   проконсультироваться   со
специалистами, учеными.
      Требования  к  заключению.  Оно  должно  быть  подробным.  В нем
должны указываться редакционные и другие существенные замечания.
      Заключение  по  проекту  обычно  начинается  с его общей оценки.
Указывается,   есть   ли   практическая   необходимость   в   принятии
рассматриваемого  проекта,  своевременно ли оно. Правильно ли проект в
целом и отдельные его положения отражают потребности жизни.
      Оценивается,   нет  ли  в  нем  пробелов  и  упущений,  а  также
ненужных, неоправданных положений.
      В  заключении  должна  содержаться  оценка построения документа,
его  структуры,  четкости  изложения  правоустанавливающих  положений,
языка и стиля проекта, правильности заголовка, употребляемых терминов.
      Специально  надо  проверить,  не противоречит ли рассматриваемый
проект  законодательству  РФ,  не  вторгается  ли в компетенцию других
органов.
      Орган,  рассматривающий  проект, не должен ограничиваться только
критикой   отдельных  положений  проекта  и  общими  рекомендациями  о
необходимости   его   изменения   или   дополнения,  а  должен  давать
обоснованные предложения.
      Большое  значение  для улучшения качества и юридической культуры
представляемого проекта имеет контроль со стороны юридических служб.

        II. Техника подготовки правоустанавливающих документов

      Подготовка    проекта    правоустанавливающего    документа    -
ответственная  и  сложная работа. Она не терпит излишней торопливости,
требует  напряженного  труда, вдумчивого творческого подхода, большого
опыта и специальных знаний.
      Приемы      и     методы     техники     подготовки     проектов
правоустанавливающих   документов  многочисленны  и  многообразны.  Но
имеются  основные,  наиболее  общие  требования  к  форме  готовящихся
проектов.
      Эти требования следующие:
      1.   Полнота  регулирования  определенного  вопроса,  отсутствие
пробелов и упущений при изложении предписаний;
      2.     Конкретность     признаков    нормативных    предписаний,
недопустимость  как  чересчур  общих,  абстрактных формулировок, так и
чрезмерно конкретных, казуистических предписаний.
      3.  Логическая  последовательность  изложения, связь между собой
предписаний, помещаемых рядом в документе.
      4.  Максимальная  краткость  и компактность изложения материала.
Но   стремление   к   краткости   вовсе   не  должно  идти  вразрез  с
необходимостью   наиболее   полно   изложить  все  основные  положения
предписания   со   всеми  его  нюансами  и  исключениями,  глубиной  и
всесторонностью   содержания.   Искусственное   ограничение   фраз   и
выражений  в  правоустанавливающем  документе вызовет лишь неясности и
недоразумения    на    практике,    породит   необходимость   издавать
вспомогательные разъяснения, дополнения и т.д.
      5.  Ясность,  простота  и доступность языка правоустанавливающих
документов.
      Многое  зависит  от того, на кого рассчитан правоустанавливающий
документ.   Если  правоустанавливающий  документ  регулирует  узкую  и
специальную  область общественных отношений и рассчитан лишь на особую
категорию  работников,  то  в  нем  уместно употребление специальных и
технических   терминов,  специфических  выражений.  Но  если  документ
касается  широких слоев граждан, то его следует излагать более простым
и доступным языком.
      Неточность   формулировок,  отсутствие  единообразия  понятий  и
терминов    приводит    к   неправильному   пониманию   и   применению
правоустанавливающего документа, к отходу от его буквального смысла.
      Правоустанавливающий   документ   должен   быть   связан   общим
содержанием,   у   него   должен   быть  один  предмет  регулирования.
Нежелательно  издание  документа  по  двум  или  более самостоятельным
вопросам, непосредственно не связанным друг с другом.

      III. Составные части правоустанавливающего документа

      1.   В   каждом   правоустанавливающем  документе  есть  внешние
формальные  атрибуты.  Они свидетельствуют о его официальном характере
и  юридической  силе. Это указание на место, дату издания, какой орган
издал данный документ и в какую форму он его воплотил.
      Среди  внешних  атрибутов следует назвать и подпись официального
лица, а также порядковый номер их издания.
      О заголовке правоустанавливающего документа.
      Существуют способы формулирования заголовков:
      1. по органам, его издавшим;
      2. по его содержанию.
      Чаще  всего  используется 2-й способ. Это удобно для пользования
документом, его нахождения, производства ссылок.
      Если  регулируется  целый  комплекс  вопросов,  то названия этих
документов обычно начинаются "О мерах...", "О мероприятиях...".
      Когда  обращается  внимание  на  то, чтобы изменить существующий
порядок,  то начало заголовка формулируется с фраз: "Об изменении...",
"Об улучшении...", "О снижении...".
      Если    регламентируется   вопрос,   который   раньше   не   был
урегулирован,   то   заголовок   обычно   начинается   с   фраз:   "Об
организации...", "Об упорядочении...", "О развертывании...".
      В  случае  прекращения  правового регулирования, отмены того или
иного  правоустанавливающего  документа  заголовок начинается со слов:
"Об  отмене...", "О прекращении...", "О признании утратившими силу..."
и т. д.
      Если  правоустанавливающий  документ регулирует в целом правовое
положение  того  или  иного  органа  или  системы  органов,  то  могут
применяться   выражения   "Положения...",   "основные   положения...",
"Устав..."   и  т.  д.  При  ликвидации  определенного  органа  обычно
применяются термины "Об упразднении...", "О ликвидации...".
      Когда  регулируются  какие-либо процессуальные вопросы, то могут
использоваться термины "О порядке...", "Правила...".
      Если  в  специальном документе устанавливается размер санкций за
те  или иные правонарушения, то его заголовок может начинаться со слов
"Об ответственности..." и т. д.
      При  издании специального документа об утверждении или изменении
другого  он  обычно  начинается  со  слов:  "Об  утверждении...",  "Об
изменении...",  "О  внесении  изменений...",  "О дополнении...", далее
дается   наименование   документа,   который  подлежит  изменению  или
утверждению.
      Если   цель  документа  -  заострить  внимание  на  определенном
вопросе,  то  заголовок  обычно  начинается  с  выражений "Об усилении
внимания...", "о необходимости...".
      Когда  правоустанавливающий  документ  издается  во исполнение и
развитие  другого  документа,  с  высшей  юридической  силой,  то  его
заголовок,   как   правило,   начинается  с  выражений:  "О  мерах  по
выполнению...",   "О   мероприятиях,   связанных   с  выполнением...",
"Правила...", "Положения".
      Заголовок    должен    точно    отражать    предмет    правового
регулирования,   чтобы   исполнители   могли   по  названию  документа
определить  его  основное  содержание,  легко  запомнить это название.
Расплывчатость  заголовка,  недостаточность отражения в нем содержания
правоустанавливающего  документа могут привести к неясностям и ошибкам
в практической деятельности.
      При  формулировании наименований правоустанавливающих документов
неуместно     прибегать     к     стилю    газетных    заголовков    и
канцелярско-бюрократических оборотов.
      Нецелесообразно  готовить  проекты  со  сложными  и неоправданно
длинными   заголовками.   Это  загромождает  законодательство,  мешает
пониманию документа, его систематизации.
      Бывают  случаи,  когда  избежать  длинного  названия  невозможно
(например,    когда    в   нем   воспроизводится   заголовок   другого
правоустанавливающего   документа).  Тогда  целесообразно  параллельно
общему    заголовку    давать   краткое   наименование   (подзаголовок
документа),  на  которое  и  следует ссылаться в документах применения
права, в документах и печатных изданиях.
      Если   в  правоустанавливающем  документе  есть  самостоятельные
главы  и  разделы,  то  вполне целесообразно для упрощения понимания и
ориентировки  в нем формулировать отдельный заголовок для каждой такой
главы, раздела.

        О введении (преамбуле) правоустанавливающего документа

      Преамбула    -   самостоятельная   часть   правоустанавливающего
документа.  Она  не  делится на отдельные статьи, не определяет цели и
задачи       издания       данного       документа,      характеризует
социально-политическую   обстановку,   которая  побудила  его  издать.
Преамбула как бы связывает одной идеей все положения документа.
      Способы изложения преамбулы:
      -  Если правоустанавливающий документ регулирует более или менее
частные,   конкретные  вопросы  хозяйственной  или  культурной  жизни,
преамбула   в   краткой  форме  дает  цели  и  мотивы  его  издания  и
ограничивается,   как   правило,   одной   вступительной   фразой:  "В
целях...", "Учитывая...", и т. д.
      -  Если правоустанавливающий документ издается на основании и во
исполнение  документа  с  высшей  юридической силой, то это специально
отражается  во  вступительной  его  части, которая начинается со слов:
"На основании...", "Во исполнение...", "В соответствии...".
      Правоустанавливающий  документ  делится обычно на пункты. Если в
документе  имеется  хотя  бы  два  абзаца,  в  которых  сформулированы
правовые  предписания,  то  обязательно  следует  подразделять  его на
отдельные   пункты  во  избежание  трудностей  при  ссылках  на  такой
документ.
      Основная  масса сложных и больших по объему правоустанавливающих
документов  обычно  разбивается  на  части, разделы, главы, параграфы,
подразделы  и  т.  д.  Это  упрощает пользование документом, ссылки на
него.
      Изложение  предписаний  должно  подчиняться логическому развитию
материала  -  от  общего  к  частному,  от  общих  положений  к  более
конкретным.
      Правоустанавливающие  документы  должны  содержать  предписания,
которые четко и конкретно определяют тот или иной вариант поведения.
      Излишне  приведение  в  правоустанавливающем документе различных
примеров.
      Нецелесообразным        представляется        включение        в
правоустанавливающие  документы,  рассчитанные  на временное действие,
отдельных норм постоянного, длительного действия.
      И,  напротив,  в  постоянном документе не рекомендуется помещать
нормы временного характера.

                          Нумерация пунктов

      Для  удобства  пользования  документом  и  ссылок на него обычно
применяют  сквозную  нумерацию. Недопустимо отдельно нумеровать пункты
каждого   раздела   (главы)   документа.  Лучше  нумеровать  арабскими
цифрами.  Они  удобнее  в  применении,  чем  римские. Главы, разделы и
другие  подразделения  правоустанавливающих  документов  также следует
нумеровать. Без этого трудно пользоваться документом.
      В  некоторых правоустанавливающих документах имеются специальные
приложения.  В  них обычно помещаются списки отменяемых или изменяемых
документов,  различного  рода  перечни  (лиц,  органов, работ и т. д.,
таблицы  для  исчисления,  графики,  тарифы,  карты,  образцы бланков,
документов, схем и т. д.).
      Приложения  обычно  даются по всему документу, хотя некоторые из
них  фактически  имеют отношение к определенному разделу документа или
даже  к  отдельному  пункту. Такие приложения более целесообразно было
бы  снабжать  необходимыми пояснениями, к какому разделу или главе они
относятся.
      Если  в  приложении  имеется  несколько  абзацев,  то их следует
нумеровать.