Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2014 по делу n А65-29681/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

использование своих способностей, имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 54 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации отношения,  возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, относятся к бюджетным правоотношениям, регулируемым бюджетным кодексом Российской Федерации,

Согласно части 2 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Согласно статьям 1, 3 Федерального закона от 21.07.2005 года №94-Ф3 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования    потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, являются муниципальными нуждами.

В соответствии с частью 4.1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, временных построек, киосков, навесов и других подобных построек, для нужд заказчиков осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме.

Размещение заказа на выполнение работ по строительству реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, осуществляется путем проведения конкурса или открытого аукциона в электронной форме.

Согласно статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд и ассигнований на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам производителям товаров, работ, услуг являются самостоятельными видами бюджетных ассигнований.

Подмена одного вида ассигнований другим не допустима, поскольку для каждого из них  определен собственный порядок финансирования.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, то есть с Федеральным законом от 21.07.2005 года №94-Ф3 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Согласно части 1 статьи 10 указанного закона размещение заказа может осуществляться;

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Согласно части I статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Следовательно, положения статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации,  определяющей порядок предоставления субсидий, не могут быть применены к возникающим правоотношениям, поскольку они возникли по вопросу оказания услуг для муниципальных нужд и соответственно подлежат регулированию статьей 72 Бюджетного кодекса Российском Федерации.

Из статьи 2 Федерального закона от 21.07.2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг дли государственных и муниципальных нужд» следует, что нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Предоставление субсидий на возмещение затрат в связи с осуществлением деятельности по  решению отдельных вопросов местного значения нарушает принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, а также принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, заложенные в статьях 34, 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Несоблюдение указанного в Федеральном законе от 21.07.2005г. №94-Ф3 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» порядка оказания услуг для муниципальных нужд, является нарушением названного Федерального закона, а также и норм ФЗ «О защите конкуренции», так как устраняется конкуренция среди хозяйствующих субъектов и создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

Обязанность по соблюдению положений действующего законодательства при принятии муниципальных правовых актов возложена статьей 7 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на все органы местного самоуправления, в том  числе на местную администрацию.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 года №135-Ф3 «О защите конкуренции» данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Статья 4 Федерального закона от 26.07.2006 года №135-Ф3 «O защите конкуренции» определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Перечень признаков ограничения конкуренции, приведенный в пункте 17 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции», не носит  закрытый характер.

Под государственными или муниципальными преференциями согласно пункта 20 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 года №135-Ф3 «О защите конкуренции» понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти   органами   государственной   власти   субъектов   Российской   Федерации. органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

Дорожная деятельность в отношении муниципальных автомобильных дорог общего пользования, содержание иных мест общего пользования в границах поселения является вопросом местного значения, находящимся в компетенции муниципального образования «город Набережные Челны», как органа местного самоуправления.

Приложением №9 к Решению Городского Совета от 30.05.2013 года 25/5 был утвержден «Порядок предоставления субсидий из бюджета муниципального образования город Набережные Челны на возмещение затрат, связанных с текущим содержанием, ремонтом и техническим обслуживанием автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования город Набережные Челны и светофорного хозяйства», согласно которому одним из условий предоставления субсидий являлось наличие договора с Исполнительным комитетом муниципального образования город Набережные Челны на передачу в оперативное управление, хозяйственное ведение или иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования на дороги и светофорные объекты, а также соблюдение его условий.

Единственным хозяйствующим субъектом, отвечавшим указанным условиям являлось муниципальное унитарное предприятие города Набережные Челны «Предприятие Автомобильных Дорог».

Наряду с муниципальным унитарным предприятием города Набережные Челны «Предприятие автомобильных дорог» ремонтом и содержанием дорог в городе занимаются ЗАО «Трест Камдорстрой», ЗАО «Гелиос», ЗАО «РиСД». Также содержанием дорог в городе занимаются управляющие компании ООО ГЖФ «Жилкомсервис», ООО УО «Челныстройремонт», ООО «Махалля», ООО «Электротехников», ООО «Паритет», ООО «Ремжилстрой», ООО ЖЭУ «Камстройсервис».

Схема расходования денежных средств для решения указанного вопроса местного значения, согласно которой места общего пользования передаются в хозяйственное ведение унитарных предприятий, а данные предприятия, не имея возможности использовать данное имущество, получают субсидии из бюджета для самостоятельного выполнения всего комплекса работ по его содержанию, представляет собой неэффективное расходование денежных средств в виде предоставления преференций конкретным лицам на бесконкурсной основе.

Следовательно, в данном случае нарушается как целевая правоспособность унитарных предприятий, так и нормы Закона о защите конкуренции по порядку предоставления преференций (статьи 19, 20), Федерального закона от 06.10.2003 года 131-ФЗ «Об общих принципах организаций местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 21.07.2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», обязывающие расходовать денежные средства на муниципальные нужды с использованием соответствующих конкурсных процедур.

Судом установлено, что Городской Coвет на заседании 29.08.2013 года утвердил новый «Порядок предоставления субсидий из бюджета муниципального образования город Набережные Челны на финансовое обеспечение (возмещение) затрат, связанных с текущим содержанием, ремонтом, и техническим обслуживанием автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования город Набережные Челны и светофорных объектов», согласно которому субсидии предполагается предоставлять из бюджета города с целью финансового обеспечения (возмещения) претендентам затрат, связанных с выполнением работ по текущему содержанию, ремонту и техническому обслуживанию дорог и светофорных объектов на территории города Набережные Челны.

Между тем,  сама система финансирования дорожной деятельности путем субсидирования не соответствуем нормам действующего законодательства, так как расходование денежных средств, при решении вопросов местного значения должно производиться в рамках Федерального закона от 21.07.2005года №94-ФЗ «О размещении заказов и поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», то есть размещение заказа должно осуществляться исключительно способами, предусмотренными статьей 10 Закона.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006г. «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Суд, отклоняя доводы заявителя, исходил из следующего.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-Ф3 «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

В соответствии с п. 1 ст. 78 БК РФ субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Согласно п. 3 ст. 78 БК РФ муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц